公共政策過程

公共政策過程有廣義和狹義之分：一類是廣義上的公共政策過程，從政策問題的確認開始，一直到政策評估和政策終結為止；一類是狹義上的公共政策制定過程，從確認政策目標到抉擇政策方案的過程。前者從宏觀的角度，關注問題從確認到政策終結的一個完整週期；後者從微觀角度，研究政策方案的決策過程。

宏觀上（並且是邏輯上），公共政策過程從對問題的確認開始，通過政策議程設定使社會問題進入政策議程，決策者制定公共政策，優選出方案並將其合法化，之後由執行機構實行方案；在方案實行後對其評估以測其效，並對方案進行終結的操作。這是“政策循環”（見：圖1）的一個典型過程。

一般認為，公共政策過程主要包括政策制定、政策執行、政策評估、政策終結、政策監督五個方面。

政策制定又被稱為政策形成或政策規劃，他是公共政策過程的第一階段。我們一般認為，政策過程包括政策問題界定、構建政策議程、政策方案規劃、政策合法化等階段。①、政策問題的界定，其主要包括思考問題、勾勒問題邊界、尋求事實依據、列舉目的和目標、明確政策範圍、顯示潛在損益、重新審視問題表述等7方面；②、構建政策議程，其主要途徑主要有：政治領導人、公共組織（包括立法機構、司法機構、行政機構和其他履行公共管理職能的組織）、利益集團、大眾傳媒、公眾突發事件、技術創新和變革、政治運動、原有的政策、專家學者、社會公眾等9個途徑；③、政策方案規劃，主要指決策者為處理政策問題為制定相應的解決方法、對策和措施的過程，具體涉及確定目標、擬定方案、預測方案後果、抉擇方案的目的；④政策合法化，主要包括法制工作機構的審查、領導決策會議的討論決定、行政首長簽署發佈政策，其過程主要包括提出政策議案、審議政策議案、表決和通過政策議案、公佈政策。

政策執行是指在政策制定完成之後，將政策由理論變為現實的過程。其形成過程主要包括以下六點：①設置政策執行機構；②政策執行資源配置；③政策宣傳；④政策分解；⑤政策試驗；⑥政策實施。影響政策執行的因素主要包括政策問題的特性、政策本身因素、政策之外因素三方面。政策執行手段包括政治手段、法律手段、經濟手段等，使用時應多樣化、交叉化，結合實際情況運用相應手段。

政策評估是公共政策運行的重要階段，加強公共政策評估，對於檢驗公共政策效果，決定公共政策的存廢都具有十分重要的意義。一般認為，政策評估是指依據一定的標準、程序和方法，對公共政策的效率、效益和價值進行測量、評價的過程，它主旨在於獲取公共政策實行的相關信息，以作為據頂政策維持、調整、終結、創新的依據。

政策終結是指公共決策者通過慎重的政策評估之後，採取必要措施，終止那些過時、多餘、無效或失敗的公共政策的過程。

政策監督，是公共政策過程的重要組成部分，它是提高公共政策運行質量和效益的有力保證，是指監督主體依照法定的權限和程序對公共政策運行過程進行監察和督促，以衡量並糾正公共政策偏差，實現公共政策目標。其具備主體廣泛性、客體特定性、法制性三個特點。

相對於個人問題、團體問題和社會問題，公共政策問題特別指基於特定的社會問題，由政府列入政策議程並採取行動，通過公共行為希望實現或解決的問題。

公共政策問題具有關聯性、主觀性、人為性、動態性的特徵。

社會公眾要求政府採取行動解決各種社會問題，但只有小部分被公共決策者所關注，“那些被決策者選中或決策者感到必須對之採取行動的要求構成了政策議程（policyagenda）”。政策議程的建立是社會問題轉化為政策問題的關鍵一步。

政策議程包括兩種情況。系統議程（system agenda）又稱公眾議程（publicagenda），指某個社會問題引起社會公眾關注，他們向政府部門提出訴求，要求採取措施。正式議程（formal agenda）又稱政府議程（governmentagenda），指某些社會問題引起決策者的深切關注，他們感到有必要採取行動並把這些問題列入政策範圍。稱政府議程在程序上較為固定和正式，在方法上更為嚴謹和精確，在內容上較為具體和集中。

社會問題能否進入政策議程受到公民個人、利益集團、政治領袖、政府體制大眾傳媒、專家學者以及問題自身等因素的影響。國家政治原則的偏離、價值體系的排斥、政府體系的封閉、決策者承受能力不足、表達方式不當都會阻礙社會問題進入政策議程。政治領導、危機事件、抗議活動和傳媒曝光則是社會問題進入政策議程的觸發機制。

為解決政策問題而制定一系列解決問題的備選方案，並從中優選方案就是政策方案的制定過程。

選擇政策目標（policygoals）是政策制定的主要內容，它是政策方案設計的基礎依據，是方案執行的指導方針，也是政策績效評估的參照標準。政策目標的制定應儘量排除價值因素、政治因素、多目標衝突的干擾。設計評估方案

決策者要解決政策問題的關鍵步驟在於設計備選方案。

（1） 政策方案的輪廓猜想

方案的設計需要運用創造性思維，設計出多種實現政策目標的思路和輪廓方案。為實現既定的政策目標，提出多個可選方案；並將各方案的輪廓勾畫出來，進行初步設計。

（2） 方案的細化設計

在勾勒出方案輪廓之後還需進行細節設計以構造具有實用價值的具體方案。這個過程要遵循實用性、可操作性和細緻性的規則。

設計出各種方案之後需要對它們進行評估和論證，其中包括價值評估、效果評估、風險評估和可行性評估。可行性評估是重點內容，它又包括了技術可行性、經濟可行性、政治可行性和行政可行性的評估。

抉擇政策方案即通過系統的分析和評價對所設計的政策方案的優選。政策方案優選的標準主要有：效益（effectiveness）、效率（efficiency）、充分性（adequacy）、公平性（equity）、迴應性（responsiveness）和適當性（appropriateness）。

經過評估優選的方案並不能立即執行，還需按一定的程序審查，取得合法地位，才能在社會中具有約束力和權威，這一過程就是政策合法化（legitimization）。

由於合法化主體的不同，政策合法化分為立法機關以及行政機關的政策合法化程序。前者的程序為提出議案、審議議案、表決和通過議案、公佈政策；後者的程序為法制工作機構審查、領導決策會議決定、行政首長簽署發佈政策。

公共政策經合法化過程後，一經採納即進入政策執行階段。政策執行是將政策理想轉化為政策現實、政策目標轉化為政策效益的唯一途徑。

政策執行過程包括三個階段，一是準備階段，包括政策宣傳、加強政策認知、制定執行計劃、進行物質準備、做好組織準備；二是實施階段，包括政策實驗、全面推廣、指揮協調、監督控制；三是總結階段，包括效果評估、追蹤決策。

政策執行手段有行政手段、法律手段、經濟手段、説服引導手段、技術手段。這些手段按其排列順序，強制性逐漸減弱，公眾參與度增強，因此適合不同的政策執行選擇。

公共政策評價要經過準備、實施和總結三個階段。

該階段又包括確認評價對象、明確評價目的、選擇評價標準、規定評價手段四項內容。

該階段包括全面收集信息、綜合分析信息、評價並得出結論這三項內容。

該階段內容主要是寫出評價報告和總結評價工作。

政策主體通過政策評價得知現行方案的信息，並做出抉擇，或對其補充，或對其修正、或終止方案。公共政策終止（policytermination）是終止錯誤的、過時的、多餘的或無效的方案。

公共政策終止的對象可以是某項政府功能、某個組織、某個政策或計劃。其中以功能最難終結。

公共政策的終止面臨着各方面的障礙，例如心理上的牴觸、組織的持久性、反對勢力聯盟、法律障礙以及高昂的成本。

上述模型描述了現行公共政策的一個完整循環。其優勢在於通過將過程的複雜性劃分為有限的各個階段，對這些階段可以單獨考察，使得理解公共政策的制定更為容易。同時，人們可以考察與一項政策有關的所有行動主體和機構的角色，而不僅限於正式承擔任務的政府機構。

該模式的缺陷在於，它可能會被誤解為建議政策制定者解決公共問題時嚴格遵守系統的、線性的僵化模式。而現實中，問題的界定和方案的開發執行通常是一個根據政策環境、決策者意圖變化的個別化的過程。儘管政策循環的邏輯在抽象描述下是完善的，在實踐中某些階段通常會被壓縮或跳過，或者並非按照固定的邏輯次序進行。此外，該模式缺乏因果關係的觀念。它沒有指出什麼因素驅動一項政策從一個階段走向另一個階段。

同其他社會現象一樣，公共政策是由高度偶然、高度複雜的過程所形成的，需要有一種合適的研究方法論來包容這些不確定性和複雜性。社會問題以及政府對它們的反應受到多種因素的影響，而這些因素不能被預先假設。重點是考慮儘可能多的因素。現在，對公共政策的研究正在朝着“後實證主義”的分析模式發展。