政策試驗

“政策試驗”，常常又被稱為“政策試點”，是中國治理實踐中所特有的一種政策測試與創新機制，具體類型包括各種形式的試點項目、試驗區等。 ^[2] 

就其內涵而言，“政策試點”包括狹義和廣義兩個方面。狹義的“政策試點”是指“政策測試”，它是指為了黨政機關為驗證政策方案的正確性、可行性，並取得實施這些方案的具體化細則，而在一定範圍內進行的一種局部性的決策施行活動。廣義的“政策試點”則包括“政策生成”和“政策測試”這兩個方面。與在局部範圍內對已經成型的政策文本進行驗證的“政策測試”不同的是，“政策生成”的主要目的在於尋求全新的政策方案，進行制度創新。它一般是指中央為尋求新的制度或政策工具而進行的分權式試驗，以及地方自行發起的政策試點活動及相應實踐等。當然這兩者之間有着相互交叉的部分，在有的“政策試點”類型中，它們常常是同步或交叉進行的。

就其外延而言，“政策試點”的具體類型包括各種形式的試點項目、試驗區等。試點項目側重於時間維度，也是中國政策過程中最為典型和普遍的一種政策試點類型，它是指在一定時間段和一定範圍（特定的地域、政府部門或企事業單位）內所進行的一種局部性政策探索及實施活動。試驗區側重於空間維度，它是指為探索或實施某一項或某一領域的新政策、新制度而選定的一個地域性區劃單位，具體表現為各種樣式的綜合性試驗區、專門性試驗區以及特區、新區、開發開放區、示範區、合作區等。

為什麼政策試驗能夠在當代中國的改革中大放異彩？答案就是中國現行的政治制度為政策試驗搭建了必不可缺的制度平台。那麼，這個制度平台的構成是怎樣的呢？

第一，在中國特色社會主義政治制度這一制度體系中，中國共產黨起着總攬全局、協調各方的領導核心作用，馬克思主義是黨的行動指南，辯證唯物主義對公共決策有方法論的作用，而這一方法論則是政策試驗的哲學依據。

第二，政策試驗須在一定的政策理念、戰略構想或政策方案的引導下才能進行，盲目的、隨意而為的試驗對於公共決策來説是沒有意義的。在中國特色社會主義政治制度體系中，中國共產黨的領導核心作用的一個基本體現，就是對改革開放各個階段、各個領域的重大改革舉措進行戰略指導，提出具有統領性、統攝性的大概念、大理論，如“社會主義初級階段”“社會主義市場經濟體制”等等。有這些政策理念或戰略構想的指引，各項具體政策試點的試驗就有了方向，就可以解放思想，在理論聯繫實際的基礎上大膽探索。

第三，以試驗—推廣為基礎的政策過程的展開，推手和掌控者是公共權力。在當代中國，實行民主集中制的組織制度和實行羣眾路線的領導制度，則是保障公共權力在公共決策中有效運作的制度性因素。沒有這樣的組織制度和領導制度給予支撐，政策試驗就失去了存在的基礎。

第四，中國特色社會主義政治制度體系為“不爭論，大膽地試”留下了制度空間。在領導和羣眾都存在廣泛爭議的情況下，要形成整體性政策並付諸試驗是難獲共識的，強行決策勢必導致社會分裂。中國政治制度的優勢在於具有制度彈性，這種彈性的一個重要表現就是容納多樣性，鼓勵試驗、探索和創新。如果政策理念或戰略構想已經達成共識，在各項重點改革舉措的決策上，就可以“不爭論，大膽地試，大膽地闖”“允許看，但要堅決地試”。經過試驗，從各個試點的實踐中總結和提煉對整體性政策有用的成分。這樣從“點”到“面”，用事實説話，就能夠在各項重大改革舉措的決策上消除分歧，達成共識。

第五，中國特色社會主義政治制度體系有一個突出的特點，就是改革開放以來，領導體制是穩定的，政策是連續的。這樣，就為政策試驗提供了前提條件。倘若不具備這一條件，試點取得的經驗就難以轉化成政策，難以完成從“點”到“面”的推廣。原因很簡單，在一些政治領導人的政策理念引導下進行的政策試驗，隨着發生政治變動和政策斷裂，就失去了彰顯其意義和作用的可能性。

既然政策試驗如此有效，那麼為什麼直到今天不見引入西方各國的公共決策之中呢？分析起來，其根本原因就在於西方政治制度具有的制度剛性。

現代政治是政黨政治。西方國家的政黨是為選舉而生的，通過選舉獲取政治權力是政黨存在的根本理由。對於競爭性選舉來説，“説”常常比“做”更能贏得選票，幾句陷對手於尷尬境地的俏皮話可能比他為社會做了什麼好事更能贏得選民的掌聲。因此，即使一個政黨有條件做政策試驗，而且試點很成功，也未必能夠因此而增加勝選的機會。這是因為，與一套邏輯自洽的話語體系不同，任何一種試驗都有可能從多種不同的視角與維度受到審視和解讀，一些人説“好得很”，而另一些人就可能説“糟得很”。何況，不贏得勝選就不能使試點得到推廣，為政策試驗而支付的成本就沒有機會得到補償。

西方政治體制實行的是自由民主制度，這種政治制度本身就是吵吵鬧鬧的制度。現代民主是代議民主，議會制度是基本的政治制度。按照民主原則組織起來並按照民主原則運行的議會制度，是“不安寧的制度”，是“生存在鬥爭中並且靠鬥爭生存”的制度。而且，議員在議會講壇上的論爭，引發着大眾傳媒和整個社會的喧鬧。任何重大政策的制定，都是利益集團和政黨在議會內外反覆博弈的結果，論爭、爭吵、喧鬧只不過是這種博弈的外在表現。因此，在博弈尚未達成結果以前，任何有意義的政策試驗都會引發相關利益羣體的激烈爭議，而在這樣的爭議聲中，試驗是無法進行的。因為試驗進行的先決條件之一就是鄧小平所説的“不爭論”，先行先試，靠經驗引路，靠事實説話。顯然，在西方民主制度下，這樣的前提是很難創造的。

“議會立法，行政執行”是行政學發展的早期階段頗為流行的一種二分法。雖然這種劃分很粗糙，但它畢竟還是在大的輪廓上勾畫出了西方基本的政治制度之間的功能區分。當代西方國家不管實行哪種政治體制，議會都是基本的決策機構。議會決策，凡屬涉及政治、經濟、社會、文化、外交、國防等各個領域重要政策的制定，其最後的完成形態都具有法的形式。而政策一旦以法的形式出現，就具有了剛性，不再給政策試驗留有施展拳腳的空間，不容許在試點的基礎上再對它有所損益。總之，在立法的過程中不可能做政策試驗；在立法完成以後即使做試驗，試點的經驗也不可能對政策的完善有所貢獻。

那麼，綜上是否可以説，政策試驗在西方社會完全不具有可行性呢？不是這樣。事實上，西方政治制度的核心是政黨競爭選舉。大黨在沒有獲取全國政權的情況下，仍有可能在地方選舉中獲勝並執掌權柄。這樣它就有可能在遵循全國性法律和政策的同時，將本黨的若干政策訴求付諸實施。這實際上也是一種政策試驗。然而，這種試驗即使取得一定成效，如果該黨在這個地方下一屆選舉中敗選，它就會至此夭折；如果該黨在全國選舉中總是敗選，試點就總是不能向全國推廣。再者，有些西方國家，如美國、加拿大、瑞士、澳大利亞等實行的是聯邦制。在這種制度下，聯邦的組成單位有權在某些方面實行自己制定的法律和政策。相對於全國來説，這種做法也可以視為政策試驗。但這種“試驗”總是被限定在局部地區，對全國性公共決策起不到先行先試和典型示範的作用。此外，某一個人或社會羣體，也是有可能在他們能夠支配的“領地”裏進行社會試驗的，但是這樣的試驗更不可能對全國性重大政策的制定起到推廣其經驗成果的作用。總之，在西方政治體制下，局部的社會試驗是可以進行的，但這不是完整意義上的試驗。 ^[1]