代建單位

根據代建內容不同，可分為全過程代建和兩階段代建兩種方式。根據北京市的劃分，第一階段為招標確定項目前期工作代理單位——由中標的項目前期工作代理單位負責根據批准的項目建議書，對工程可行性研究報告、勘察直至初步設計實行階段代理；第二階段為招標確定建設實施代建單位——由中標的建設實施代建單位負責根據批准的初步設計概算，對項目施工圖編制、施工、監理直至竣工驗收實行階段代理。

各地代建制操作模式各不相同，以管理架構為標準大致可分為競爭選擇代建單位和指定代建單位兩類。

競爭選擇代建單位模式

競爭選擇代建單位是指由政府主管部門設立基本的准入條件，採用招標方式通過市場競爭擇優選定代建單位，並實行合同管理。這種模式的優點是在政府工程建設領域內引入市場競爭機制，通過招標方式選擇優秀建設管理隊伍，有助於提高工程建設專業化水平及工程建設效率。同時由於代建單位是獨立承擔經濟責任的實體，可以以契約方式將責任落實到位，形成有效控制投資的剛性約束機制。但該模式市場化運作的特點也要求政府監管部門具備較高的專業能力，具有完善的監管制度約束代建單位行為。此外，代建單位市場的活躍將更有助於競爭機制的發揮，達到控制“三超”的目的。要培育形成充分競爭的代建單位市場，引導鼓勵具有建設工程項目管理經驗的企業參與政府投資項目的建設管理。

按代建合同所約定的責任主體的不同，該模式又可劃分為：代建單位向使用單位負責的制度模式和代建單位向投資人負責的制度模式。

1.代建單位向使用單位負責的兩方合同主體模式

在該模式下，代建合同主體為代建單位和使用單位，代建單位向使用單位負責，使用單位為項目法人。上海、海南以及廣州、深圳等地採用該模式。

根據《上海市市政工程建設管理推行代建制試行規定》，項目法人應在工程前期通過市場競爭方式選擇工程管理公司，由工程管理公司承擔自前期準備至工程竣工期間的項目管理工作，項目法人應當與工程管理公司簽訂建設工程項目管理委託合同。

《海南省政府投資項目代建制管理辦法》規定，政府投資項目法人按照規定的程序將政府投資項目的組織、管理、策劃和實施，委託專業工程管理公司(代建單位)具體負責，代建單位應當通過招投標擇優產生。代建單位確定後，項目法人和代建單位簽訂項目委託代建合同。

《廣州市政府投資建設項目代建制管理試行辦法》中規定，由政府授權的主管部門或投資主管部門牽頭會同項目業主，通過招標或直接委託方式選擇專業化的項目建設管理單位(代建單位)，由其負責政府項目建設全過程管理。代建單位確定後，由項目業主、代建單位雙方簽訂代建合同。

2.代建單位向投資人負責的三方合同主體模式

在該模式下，代建合同的主體為投資人、代建單位和使用單位，代建單位向投資人負責。北京、浙江、雲南、寧夏以及青島、鄭州和奧運項目採用該類模式。

《北京政府投資建設項目代建制管理辦法(試行)》規定，政府通過招標方式，選擇社會專業化的項目管理單位(代建單位)，負責項目投資管理和建設組織實施工作，項目建成後交付使用單位。政府投資代建項目實行合同管理，代建單位確定後，市發改委、使用單位、代建單位三方簽訂相關項目委託代建合同。雲南省也採用了發改委作為三方合同主體的方式。青島市在合同簽訂方面採取的模式是由市計委、市財政局代表政府與項目代建單位簽訂代建協議，使用單位與代建單位簽訂項目建議委託書模式，其實質類似於三方協議。

浙江、寧夏、鄭州及奧運項目中採用了變通方式，由政府投資相關主管部門負責代建項目的組織實施,參與合同簽署，發改委不直接作為合同主體。浙江省由政府投資綜合管理部門具體負責代建組織管理工作，在合同簽署方面，規定由政府投資綜合管理部門、使用單位、代建單位三方簽訂《項目代建合同》。寧夏採用由自治區政府成立非經營性政府投資建設項目代建制辦公室、由其負責非經營性政府投資建設項目代建制的組織實施工作的模式，同時自治區代建辦作為一方當事人參與代建合同簽署。鄭州市由市政府大型項目建設管理辦公室、使用單位、代建單位簽訂三方合同。《奧運工程建設項目代建制管理辦法(試行)》規定，項目投資管理單位通過招標方式，選擇專業化的項目管理單位(代建單位)承擔建設項目的組織建設和資金管理工作，在完成該建設項目後按規定交付。代建單位確定後，由項目投資管理單位與中標代建單位、使用單位依法簽訂《項目代建合同》。

在代建單位向使用單位負責的模式下，使用單位為項目法人，項目操作的主導權在使用單位一方。一般由使用單位負責建設工程項目資金的籌措、還貸與管理，代建單位的管理酬金由使用單位支付，並且代建單位所提交的履約保函的受益人為使用單位。這種模式的實質是交鑰匙工程，代建單位難以承擔超投資、超工期的經濟責任。

在這一模式下，雖然代建單位的法律地位尚不明確，但其為事實上的項目法人，代建單位承擔投資、工期、質量三方面的經濟責任。在建設資金的管理上，由財政按計劃直接撥付給代建單位，由其按規定使用。這種模式對代建單位的權利和責任界定比較清楚，易發揮三方積極性，相互制約。但發改委作為投資主管部門，從法律角度講是行政法和財政法的主體，不適宜參與代建合同簽署，而且發改委主要職責是進行政策制定與宏觀管理，不宜作為合同主體牽涉進日常操作性事務中去。可行的方式是設立具有法人資格的代建制管理機構，由其履行投資人職責。

指定代建單位模式

在該模式下，政府成立專業代建管理機構，按行政或事業單位管理，由其對所有政府投資項目實行代理建設。

河北省投資總額500萬元以上的社會公益項目，由省社會公益項目建設管理中心作為建設期間的項目法人組織建設，實行“交鑰匙”工程。

貴州省由省級政府投資工程項目代建中心(代建單位)對政府投資工程項目進行專業化建設管理。省代建中心為貴州省人民政府批准成立的事業性質的省級政府投資工程項目代理建設管理機構，人員工資由財政撥付。

這種模式的優點是方便協調建設中的各種問題，政府易於管理。缺點是代建單位由政府設立，難以承擔獨立經濟責任，難以通過合同管理方式對其行為進行制約，一旦出現“三超”問題，無法通過處罰代建單位挽回損失。由於業務處於相對壟斷地位，且人員工資出自財政，代建單位將會缺乏提供優質管理服務的壓力及動力，不利於代建事業的長久發展。

我國代建制操作模式選擇

合理的代建模式是能充分發揮競爭優勢及形成多方制衡格局的模式，代建單位向投資人負責的競爭選擇代建單位模式基本符合這一標準。通過競爭機制選擇代建單位，代建單位享有項目法人權力的同時以自有資產承擔經濟責任，使用單位、投資人及監理、財政、監察等單位對代建單位行為進行監督，該模式可形成有效的制約激勵機制。

需要注意的是，由於政府投資項目建設是一項持續、繁複的工作，因此有必要改變由發改委作為投資人進行監管的做法，應設立專業化、非贏利的專門機構，作為投資人代表行使代建投資管理的職能。

由於我國建築業市場已經比較發達，只要建設項目規模達到代建適用範圍水平，且能提供合理管理費，自然會吸引到優秀的項目管理公司加入到代建市場。因此，影響代建模式選擇的因素是項目建設規模，而不應是地區發展水平。

國家發改委投資司司長楊慶蔚在2006年1月“政府投資項目代建制等建設實施方式改革高層論壇”上透露，在47個省、自治區、直轄市、計劃單列市和副省級省會城市中，已有32個開展代建制工作，佔68%；2個省、市擬開展代建制工作，佔4%；13個省、區、市尚未開展代建制，佔28%。此外，一些地級市也已引入代建制，如貴州省貴陽市和安順市、雲南省玉溪市和昆明市等。

採取代建制等新的建設實施方式，選擇具有較高管理水平的代建單位承擔政府投資項目的建設管理，並對其管理績效進行考評，不僅可以直接提升實施單位的管理能力，也可以為建立有效的監督與激勵機制奠定基礎。