三權分置

2014年12月，新一輪農村土地制度改革試點春潮就已湧動。中央全面深化改革領導小組第七次會議讓這個春潮更加激盪，會議審議了《關於農村土地徵收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，被廣泛解讀為農村土地改革“三箭齊發”，標誌着新一輪土改大幕正在開啓 ^[2]  。

新一輪農村土地制度改革，試點遇到的首要問題就是耕地保護。對此，中央黨校“三農”問題專家曾業松教授表示，嚴守18億畝耕地紅線是推進農村土地制度改革的底線，是試點的大前提，決不能逾越。

沒有土地，焉能產糧。以糧安天下，這是治國理政的樸素道理。

把飯碗牢牢端在自己手中，是中國糧食安全的戰略目標。要實施以我為主、立足國內、確保產能、適度進口、科技支撐的國家糧食安全戰略，必須嚴守耕地保護紅線。

國土資源部黨組成員、總規劃師嚴之堯在接受採訪時表示：“任何時候都不能放鬆國內糧食生產，要嚴守耕地保護紅線，劃定永久基本農田，不斷提升農業綜合生產能力。只有這樣，才能確保穀物基本自給、口糧絕對安全。”

保護耕地是國家保障糧食安全的戰略行為，理應由國家承擔保護耕地的必要成本。要達到政府與農民之間保護意願和保護效果的統一，運用法律、行政和經濟手段，促進保護措施的多元化。實現均衡發展是國家的基本責任，必須給予保護耕地任務重的地區必要的財政支持。

嚴之堯分析，對於以生產糧食為主的地區而言，耕地保護量大、任務重，在為保障國家糧食安全做出了很大貢獻的同時，收穫的經濟效益卻相對低下，產生了“種地不如‘種房子“保護耕地就是保護落後”等錯誤認識，缺乏保護耕地的主動性和積極性。而對經濟發展快的地區，由於佔用耕地沒有付出相應的成本，大手大腳使用耕地也就不可避免。

農民和基層政府是耕地保護的主體，理應獲得必要的經濟補償和轉移支付。我國農户的户均農地規模為0.5公頃，相當於歐盟的1/40，美國的1/400。人均農業資源不足的現狀決定了我國農業小規模生產的特性。小規模農業一方面面臨着與世界主要農產品出口國的直接競爭，另一方面還承擔着保障國家糧食安全、農户生計安全的兩重重任，對這些保護耕地的地區和農民給予一定的經濟補償，顯得尤為急迫和必要。

採取嚴格的管控性措施，堅持土地用途管制，嚴格永久基本農田保護，做到各類建設少佔地、不佔或少佔耕地，以較少的土地資源消耗支撐更大規模的經濟增長。只有實行這樣最嚴格的耕地保護制度，才能確保國內糧食的基本自給，才能在經濟全球化的背景下實現我國農業的可持續發展。

改革開放之初，在農村實行家庭聯產承包責任制，將土地所有權和承包經營權分設，所有權歸集體，承包經營權歸農户，極大地調動了億萬農民積極性，有效解決了温飽問題，農村改革取得重大成果。

現階段深化農村土地制度改革，順應農民保留土地承包權、流轉土地經營權的意願，將土地承包經營權分為承包權和經營權，實行所有權、承包權、經營權（以下簡稱“三權”）分置並行：

1.有利於推進農業現代化，是繼家庭聯產承包責任制後農村改革又一重大制度創新。

2.“三權分置”是農村基本經營制度的自我完善，符合生產關係適應生產力發展的客觀規律，展現了農村基本經營制度的持久活力，有利於明晰土地產權關係，更好地維護農民集體、承包農户、經營主體的權益；

3.有利於促進土地資源合理利用，構建新型農業經營體系，發展多種形式適度規模經營，提高土地產出率、勞動生產率和資源利用率，推動現代農業發展。 ^[4] 

各地區各有關部門要充分認識“三權分置”的重要意義，妥善處理“三權”的相互關係，正確運用“三權分置”理論指導改革實踐，不斷探索和豐富“三權分置”的具體實現形式。 ^[5] 

我國農村改革已經步入深水區，土地徵收、集體經營性建設用地入市、宅基地制度改革是必須蹚過的河。在新一輪農村土地制度改革試點中，這三項改革被簡稱為農村“三塊地”改革。

過去在徵收農民土地時，長期存在兩個問題：一是農民土地被徵收後，土地所有權都轉為國有；另一個則是徵收集體土地對農民的補償標準比較低。

十八屆三中全會通過的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》提出了“建立城鄉統一的建設用地市場”，中央農村工作領導小組副組長、辦公室主任陳錫文在談到徵收農民土地時表示，根據《決定》精神，今後應提高農村土地徵收的補償標準，兼顧國家、集體、農民三者利益。根據現行的土地管理法第47條規定，農民集體土地轉化為城市建設用地後補償標準最高不超出土地被徵收前3年年均產值的30倍，同時土地管理法授權國務院可以根據經濟社會發展水平和各地不同情況決定是否提高補償標準，具體由省一級人民政府組織實施。補償款不夠，可以從當地政府獲得的土地出讓金純收益中提取，很多大中城市的補償標準都突破30倍了。

建立城鄉統一的建設用地市場，主要指內在機制、定價原則等方面的統一，而不是説各種不同用途、不同類型的土地都在一個市場買賣。陳錫文表示，按照現行土地政策，不是所有土地都可以入市，只有符合規劃和用途管制的農村集體經營性建設用地才可以。

陳錫文強調，農村集體經營性建設用地不是所有農村集體建設用地。所謂“農地入市”或“農村集體土地入市”是不準確的。“入市”有着明確的前置條件和限制條件，前置條件是隻有符合規劃和用途管制的這部分土地才可以，限制條件則必須是集體經營性建設用地。這是因為農村的集體建設用地分為三大類：宅基地、公益性公共設施用地和經營性用地。也就是説只有屬於集體經營性建設用地的，如過去的鄉鎮企業用地，在符合規劃和用途管制的前提下，才可以進入城市的建設用地市場，享受和國有土地同等權利。

宅基地和集體建設用地使用權是農民及農民集體重要的財產權利，關係到每個農户的切身利益。通過宅基地和集體建設用地確權登記發證，依法確認農民的宅基地和集體建設用地使用權，可以有效解決土地權屬糾紛，化解農村社會矛盾，為農民維護土地權益提供有效保障，從而進一步夯實農業農村發展基礎，促進農村社會穩定與和諧。

總的來看，農村“三塊地”改革必須堅持土地公有制性質不改變、耕地紅線不突破、農民利益不受損三條底線不動搖。

十八屆三中全會為我國農村改革再出發定了調，而2014年中央1號文件則對農村改革進行了全面部署。嚴之堯説，深化農村土地制度改革在2014年的中央1號文件中十分矚目。一個是穩定承包權，一個是放活經營權。具體説，就是在落實農村土地集體所有權的基礎上，穩定農村土地承包關係並保持長久不變，在堅持和完善最嚴格的耕地保護制度前提下，賦予農民對承包地佔有、使用、收益、流轉及承包經營權抵押、擔保權能。引導和規範農村集體經營性建設用地入市。完善農村宅基地管理制度。改革農村宅基地制度，完善農村宅基地分配政策，在保障農户宅基地用益物權前提下，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓。農村“三塊地”改革在中央全面深化改革領導小組第七次會議得到審議，是1號文件關於推動農村土地改革的進一步深化。

改革措施的實行，必須有改革方略來指引。“三權分置”思想，就是農村土地改革方略的核心。2014年9月舉行的中央全面深化改革領導小組第五次會議強調，要在堅持農村土地集體所有的前提下，促使承包權和經營權分離，形成所有權、承包權、經營權三權分置，經營權流轉的格局。

曾業松表示，“三權分置”思想是我國農村土地改革的指針，循着這個方向，新一輪農村土地制度改革試點必然呈現新局面。

2017年10月31日，中國的土地承包法修正案草案提請十二屆全國人大常委會第三十次會議初次審議。草案明確，國家依法保護農村土地承包關係穩定並長久不變，為給予農民穩定的土地承包經營預期，耕地承包期屆滿後再延長三十年。 ^[5] 

此次土地承包法修改的主要內容，包括所有權、承包權、經營權“三權分置”，穩定農村土地承包關係並長久不變，土地經營權入股，維護進城務工和落户農民的土地承包權益等七方面內容。 ^[5]