集體土地

集體土地是指農村集體所有的土地。也叫做勞動羣眾集體所有的土地。這裏的集體，是專指鄉（鎮）、村，村民小組等類同性質的農業集體經濟組織對土地的所有權，其他任何集體對土地沒有所有權，農村的土地（包括城市郊區），除法律規定屬於國家所有或已依法徵收的外，均屬於集體所有，農民使用的宅基地、自留地、自留山等都屬於集體所有。

集體土地是中國土地所有制的一種形式。農村集體土地的所有權主體是農民集體，而不是集體經濟組織。

中國實行土地的社會主義公有制，土地的所有制形式包括國家所有（全民所有）和勞動羣眾集體所有二種形式。

2019年8月26日，第十三屆全國人大常委會第十二次會議審議通過了關於修改土地管理法的決定，新修訂的土地管理法自2020年1月1日起施行。此次修改土地管理法，堅持土地公有制不動搖，堅持農民利益不受損，堅持最嚴格的耕地保護制度和最嚴格的節約集約用地制度，依法保障農村土地徵收、集體經營性建設用地入市、宅基地管理制度等改革在全國範圍內實行，對促進鄉村振興和城鄉融合發展具有重大意義。

新修訂的土地管理法把黨中央關於農村土地制度改革的決策和試點的成功經驗上升為法律，重點有以下五個方面：一是明確農業農村主管部門負責宅基地改革和管理。落實深化黨和國家機構改革精神，在規定國務院自然資源主管部門統一負責全國土地管理和監督工作的同時，明確國務院農業農村主管部門負責全國農村宅基地改革和管理有關工作，並賦予了農業農村主管部門在宅基地監督管理和行政執法等方面相應職責。堅持實行一户一宅的基本管理制度，增加了户有所居的規定，下放了宅基地的審批權，允許已經進城落户的農村村民自願有償退出宅基地，鼓勵農村集體經濟組織及其成員盤活利用閒置宅基地和閒置住宅。二是允許集體經營性建設用地直接入市。對土地利用總體規劃、城鄉規劃確定為工業、商業等經營性用途，並經依法登記的集體經營性建設用地，土地所有權人可以通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用，改變了過去農村的土地必須徵為國有才能進入市場的問題，能夠為農民直接增加財產性的收入。同時在集體經營性建設性用地入市的時候，要求必須由村民代表大會，或者村民會議三分之二以上的成員同意才能入市。三是規範徵地程序。要求政府在徵地之前開展土地狀況調查、信息公示，還要與被徵地農民協商，必要時組織召開聽證會，跟農民簽訂協議後才能提出辦理徵地申請，辦理徵地的審批手續，強化了對農民利益的保護。在徵地補償方面，改變了以前以土地年產值為標準進行補償，實行按照區片綜合地價進行補償，區片綜合地價除了考慮土地產值，還要考慮區位、當地經濟社會發展狀況等因素綜合制定。四是強化永久基本農田保護。將有關條款中的“基本農田”修改為“永久基本農田”。永久基本農田劃定以鄉（鎮）為單位進行，由縣級人民政府自然資源主管部門會同同級農業農村主管部門組織實施。永久基本農田應當落實到地塊，納入國家永久基本農田數據庫嚴格管理。永久基本農田經依法劃定後，任何單位和個人不得擅自佔用或者改變其用途。國家能源、交通、水利、軍事設施等重點建設項目選址確實難以避讓永久基本農田，涉及農用地轉用或者土地徵收的，必須經國務院批准。五是保障鄉村產業發展用地。要求土地利用總體規劃應當統籌安排城鄉生產、生活、生態用地，滿足鄉村產業和基礎設施用地合理需求，促進城鄉融合發展。土地利用年度計劃應當對集體經營性建設用地作出合理安排。 ^[3] 

如何辦理集體土地使用證

一、集體土地使用證辦理所需要的材料如下：

1、申請登記的書面報告

2、土地登記申請書(國土局提供，當面填寫)

3、權利人身份證複印件，委託他人辦理的，需提供書面委託書和委託代理人身份證明

4、農村村民建房用地許可證原件、建房證辦證檔案和户口資料

5、當地公安部門提供的户籍證明。

6、宗地圖、地籍調查表(國土局測繪隊)。

二、辦理集體土地使用證僅交測量費及工本費。

三、農村村民個人建房建設用地許可證為辦理集體土地使用證的權屬來源文件。

四、土地登記應當依照申請進行。

哪些集體土地可以抵押，哪些集體土地不可以抵押？ ^[4] 

根據《中華人民共和國擔保法》規定，下列集體土地可以抵押：

(一)經發包方同意的農民依法承包的集體所有的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地的土地使用權;

(二)以鄉(鎮)村企業的廠房等建築物抵押的，該企業的廠房等建築物佔用範圍內的集體土地使用權同時抵押。

下列集體土地不得抵押：

(一)集體土地所有權;

(二)鄉鎮企業的土地使用權不得單獨抵押;

(三)耕地、宅基地、自留地、自留山;

(四)所有權、使用權不明或者有爭議的集體土地;

(五)被依法查封的集體土地。

政策依然沒下來，還不能確定。

開展農村集體土地確權登記發證工作是中央的明確要求，目的是確認農民集體、農民與土地長期穩定的產權關係，將農民與土地物權緊密聯繫起來，維護農民合法權益，實現憑證管地用地。對統籌城鄉發展、夯實農業農村發展基礎，推進農村土地管理制度改革，促進節約集約用地等具有十分重要的意義。每個集體經濟組織成員都應關心並清楚本集體經濟組織所擁有的土地情況，節約集約利用土地，保護耕地。

此次農村土地確權登記發證工作由政府統一組織實施。作為農村經濟組織成員，在參與推舉指界人、維護農民集體權益等方面充分發揮主體作用，主動參與，配合工作，共同把這項工作做紮實，經得起歷史的檢驗。

屬於本次確權登記發證範圍

集體土地除了具有土地的基本屬性以外，還有下面的特性： ^[5] 

集體土地也是由氣候、水文、土壤、地形、地質、生物及人類活動的結果所構成的綜合體。土地的各組成部分緊密結合，相互影響，協同進化，互為因果，人類不可能改變一種組成要素而使得其他要素保持不變。例如，砍伐森林，不僅會直接改變林木和植物的生長狀態，也會引起土壤、水分、動植物及氣候變化。

集體土地也具有一定的生產力，可以生產出人類需要的某種植物產品和動物產品。

土地面積的有限性及位置的固定性，導致人們對集體土地的競爭行為。一方面要發展經濟，進行城市建設，要進行基礎設施建設，就要佔用土地資源，由於城市的土地資源緊張，城市在擴大的過程中就要佔用集體土地；另一方面，要發展農業，保護耕地和基本農田，而集體土地面積在不斷減少，耕地被佔用。這對集體土地而言，導致了競爭的行為。

對集體土地的每一次投入，都表示其價值的提高。土地增值的直接原因來自於有效投入，間接原因是由於社會需求、供求關係以及人的心裏、文化傳統等因素的刺激。集體農用地的增值性，由於土地的可更新性，在農用地利用過程中就既有經濟投入（人、財、物等），也有自然投入（太陽能，化學能等）的影響，均對土地增值形成有效投入，還有政策因素的效用。

土地可以被人壟斷，形成資產，土地不僅有資源的屬性，而且具有資產的屬性。

由於集體土地是集體經濟組織的資產，像其他商品一樣可在市場上流通，即土地流轉，但在市場上流通的不是集體土地的實體本身，而是集體土地權利。 由於土地位置固定性、不可移動性，集體土地流轉重要的不是土地本身的流轉，而是佔有和利用他的各種土地權利的流轉。故集體土地流轉必須有相應的法律、法規作支撐，使集體土地流轉各方的合法權益受到國家法律的保護。

（1）《中華人民共和國憲法》第十條規定“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬於國家所有的以外，屬於集體所有；宅基地和自留地、自留山，也屬於集體所有。”

《中華人民共和國土地管理法》第二條“中華人民共和國實行土地的社會主義公有制，即全民所有制和勞動羣眾集體所有制”。第八條“城市市區的土地屬於國家所有。農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬於國家所有的以外，屬於農民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬於農民集體所有。”

（2）在集體土地的經營管理方面規定：《中華人民共和國土地管理法》第十條“農民集體所有的土地依法屬於村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會經營、管理；已經分別屬於村內兩個以上農村集體經濟組織的農民集體所有的，由村內各該農村集體經濟組織或者村民小組經營、管理；已經屬於鄉（鎮）農民集體所有的，由鄉（鎮）農村集體經濟組織經營、管理。”

（3）集體土地所有權的確認。《中華人民共和國土地管理法》第十一條“農民集體所有的土地，由縣級人民政府登記造冊，核發證書，確認所有權。”

（4）集體土地的徵收和徵用。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對土地實行徵收或者徵用並給予補償。

（5）集體所有的土地可以由集體或者個人承包經營，從事農林牧漁生產。

與上一屆三中全會相比，對“建立城鄉統一的建設用地市場”十八屆三中全會刪除了“逐步”二字，足以影響市場預期。現有法律規定，農民的宅基地既不能抵押，也不能出售給本村以外的人。一些地方紛紛進行集體土地流轉試點，不少農民期待有朝一日，自己承包的土地能夠和城市的土地一樣同權同價。在十八屆三中全會後，他們的理由更充足：農民需要獲得自己的財產性收入，地方政府不應當壟斷土地。集體土地入市最直接的反對力量來自地方政府。 ^[6] 

為切實落實《中共中央 國務院關於加大統籌城鄉發展力度進一步夯實農業農村發展基礎的若干意見》（中發〔2010〕1號），國土資源部、財政部、農業部聯合下發了《關於加快推進農村集體土地確權登記發證工作的通知》（國土資發〔2011〕60號），進一步規範和加快推進農村集體土地確權登記發證工作，現提出以下意見：

一、明確農村集體土地確權登記發證的範圍

農村集體土地確權登記發證是對農村集體土地所有權和集體土地使用權等土地權利的確權登記發證。農村集體土地使用權包括宅基地使用權、集體建設用地使用權等。農村集體土地所有權確權登記發證要覆蓋到全部農村範圍內的集體土地，包括屬於農民集體所有的建設用地、農用地和未利用地，不得遺漏。

二、依法依規開展農村集體土地確權登記發證工作

按照《中華人民共和國物權法》、《中華人民共和國土地管理法》、《土地登記辦法》、《土地權屬爭議調查處理辦法》、《確定土地所有權和使用權的若干規定》等有關法律政策文件以及地方性法規、規章的規定，本着尊重歷史、注重現實、有利生產生活、促進社會和諧穩定的原則，在全國土地調查成果以及年度土地利用變更調查成果基礎上，依法有序開展確權登記發證工作。

農村集體土地確權登記依據的文件資料包括：人民政府或者有關行政主管部門的批准文件、處理決定；縣級以上人民政府國土資源行政主管部門的調解書；人民法院生效的判決、裁定或者調解書；當事人之間依法達成的協議；履行指界程序形成的地籍調查表、土地權屬界線協議書等地籍調查成果；法律、法規等規定的其他文件等。

根據《物權法》的有關規定，允許抵押的集體土地使用權只有兩種：其一，鄉鎮企業所佔用的集體土地使用權。該土地使用權並不能直接抵押，但可以在抵押土地上的建築物時，一起將所佔有的土地使用權抵押；其二，以招標、拍賣、公開協商等方式取得的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等土地承包經營權。

1、相關權屬證書；2、主體信息資料；3、承包經營合同或其他權益確認文本。各文件之間應當相互印證。辦理抵押時應當注意抵押證書與抵押合同的一致性。

3、抵押登記程序

集體荒地土地使用權和鄉村企業集體土地使用權抵押必須依法向土地管理部門申請辦理抵押登記，抵押合同自批准登記之日起生效。未經土地管理部門辦理土地使用權抵押登記的，土地抵押權不受法律保護，土地使用權亦不能作為抵押財產進行處置。（《農村集體土地使用權抵押登記的若干規定》第二條）

辦理抵押登記應當符合下列程序：

1、集體土地所有者出具同意抵押的證明；

2、對抵押的土地使用權進行地價評估；

3、確認土地估價結果；

4、抵押雙方簽訂抵押合同；

5、申請抵押登記；

6、審核、登記；

7、核發抵押證明書。

集體土地抵押抵押合同發生變更的，抵押人和抵押權人應當重新簽訂合同，並在簽訂後十五日內，持有關文件到土地管理部門申請辦理抵押變更登記。

三、加快農村地籍調查工作

各地應以“權屬合法、界址清楚、面積準確”為原則，依據《土地利用現狀分類》（GB/T 21010-2007）、《集體土地所有權調查技術規定》、《城鎮地籍調查規程》等相關技術規定和標準，充分利用全國土地調查等已有成果，以大比例尺地籍調查成果為基礎，查清農村每一宗土地的權屬、界址、面積和用途（地類）等，按照統一的宗地編碼模式，形成完善的地籍調查成果，為農村集體土地確權登記發證提供依據。同時，要注意做好變更地籍調查及變更登記，保持地籍成果的現勢性。

凡有條件的地區，農村集體土地所有權宗地地籍調查應採用解析法實測界址點座標並計算宗地面積；條件不具備的地區，可以全國土地調查成果為基礎，核實並確定權屬界線，對界址走向進行詳細描述，採用圖上量算或數據庫計算的方法計算宗地面積。農村集體土地所有權宗地圖和地籍圖比例尺不小於1：10000。牧區等特殊地區在報經省級國土資源主管部門同意後，地籍圖比例尺可以放寬至1:50000。

四、把農村集體土地所有權確認到每個具有所有權的農民集體

確定農村集體土地所有權主體遵循“主體平等”和“村民自治”的原則，按照鄉（鎮）、村和村民小組農民集體三類所有權主體，將農村集體土地所有權確認到每個具有所有權的農民集體。凡是村民小組(原生產隊)土地權屬界線存在的，土地應確認給村民小組農民集體所有，發證到村民小組農民集體；對於村民小組(原生產隊)土地權屬界線不存在、並得到絕大多數村民認可的，應本着尊重歷史、承認現實的原則，對這部分土地承認現狀，明確由村農民集體所有；屬於鄉(鎮)農民集體所有的，土地所有權應依法確認給鄉(鎮)農民集體。

屬於村民小組集體所有的土地應當由其集體經濟組織或村民小組依法申請登記並持有土地權利證書。對於村民小組組織機構不健全的，可以由村民委員會代為申請登記、保管土地權利證書。

涉及依法“合村並組”的，“合村並組”后土地所有權主體保持不變的，所有權仍然確權給原農民集體；“合村並組”後土地所有權主體發生變化、並得到絕大多數村民認可的，履行集體土地所有權變更的法定程序後，按照變化後的主體確定集體土地所有權，並在土地登記簿和土地證書上備註各原農民集體的土地面積。

涉及依法開展城鄉建設用地增減掛鈎試點和農村土地整治的，原則上應維持原有土地權屬不變；依法調整土地的，按照調整協議確定集體土地權利歸屬，並依法及時辦理土地變更登記手續。

對於“撤村建居”後，未徵收的原集體土地，只調查統計，不登記發證。調查統計時在新建單位名稱後載明原農民集體名稱。

在土地登記簿的“權利人”和土地證書的“土地所有權人”一欄，集體土地所有權主體按“хх組（村、鄉）農民集體”填寫。

五、依法明確農村集體土地所有權主體代表

屬於村農民集體所有的，由村集體經濟組織或者村民委員會受本農民集體成員的委託行使所有權；分別屬於村內兩個以上農民集體所有的，由村內各該集體經濟組織或者村民小組代表集體行使所有權；屬於鄉鎮農民集體所有的，由鄉鎮集體經濟組織代表集體行使所有權；沒有鄉(鎮)農民集體經濟組織的，鄉(鎮)集體土地所有權由鄉(鎮)政府代管。在辦理土地確權登記手續時，由農民集體所有權主體代表申請辦理。

集體經濟組織的具體要求和形式，可以由各省（區、市）根據本地有關規定和實際情況依法確定。

六、嚴格規範確認宅基地使用權主體

宅基地使用權應該按照當地省級人民政府規定的面積標準，依法確認給本農民集體成員。非本農民集體的農民，因地質災害防治、新農村建設、移民安置等集中遷建，在符合當地規劃的前提下，經本農民集體大多數成員同意並經有權機關批准異地建房的，可按規定確權登記發證。已擁有一處宅基地的本農民集體成員、非本農民集體成員的農村或城鎮居民，因繼承房屋佔用農村宅基地的，可按規定登記發證，在《集體土地使用證》記事欄應註記“該權利人為本農民集體原成員住宅的合法繼承人”。非農業户口居民（含華僑）原在農村合法取得的宅基地及房屋，房屋產權沒有變化的，經該農民集體出具證明並公告無異議的，可依法辦理土地登記，在《集體土地使用證》記事欄應註記“該權利人為非本農民集體成員”。

對於沒有權屬來源證明的宅基地，應當查明土地歷史使用情況和現狀，由村委會出具證明並公告30天無異議，經鄉（鎮）人民政府審核，報縣級人民政府審定，屬於合法使用的，確定宅基地使用權。

七、按照不同的歷史階段對超面積的宅基地進行確權登記發證

1982年《村鎮建房用地管理條例》實施前，農村村民建房佔用的宅基地，在《村鎮建房用地管理條例》實施後未擴大用地面積的，可以按現有實際使用面積進行確權登記；1982年《村鎮建房用地管理條例》實施起至1987年《土地管理法》實施時止，農村村民建房佔用的宅基地，超過當地規定的面積標準的，超過部分按當時國家和地方有關規定處理後，可以按實際使用面積進行確權登記；1987年《土地管理法》實施後，農村村民建房佔用的宅基地，超過當地規定的面積標準的，按照實際批准面積進行確權登記。其面積超過各地規定標準的，可在土地登記簿和土地權利證書記事欄內註明超過標準的面積，待以後分户建房或現有房屋拆遷、改建、翻建、政府依法實施規劃重新建設時，按有關規定作出處理，並按照各地規定的面積標準重新進行確權登記。

八、認真做好集體建設用地的確權登記發證工作

村委會辦公室、醫療教育衞生等公益事業和公共設施用地、鄉鎮企業用地及其他經依法批准用於非住宅建設的集體土地，應當依法進行確權登記發證，確認集體建設用地使用權。將集體土地使用權依法確認到每個權利主體。凡依法使用集體建設用地的單位或個人應申請確權登記。

對於沒有權屬來源證明的集體建設用地，應查明土地歷史使用情況和現狀，認定合法使用的，由村委會出具證明並公告30天無異議的，經鄉（鎮）人民政府審核，報縣級人民政府審批，確權登記發證。

九、妥善處理農村違法宅基地和集體建設用地問題

違法宅基地和集體建設用地必須依法依規處理後方可登記。對於違法宅基地和集體建設用地，應當查明土地歷史使用情況和現狀，對符合土地利用總體規劃與村鎮規劃以及有關用地政策的，依法補辦用地批准手續後，進行登記發證。

十、嚴格規範農村集體土地確權登記發證行為

結合全國土地登記規範化檢查工作，全面加強土地登記規範化建設。嚴格禁止搞虛假土地登記，嚴格禁止對違法用地未經依法處理就登記發證。對於借户籍管理制度改革或者擅自通過“村改居”等方式非經法定徵收程序將農民集體所有土地轉為國有土地、農村集體經濟組織非法出讓或出租集體土地用於非農業建設、城鎮居民在農村購置宅基地、農民住宅或“小產權房”等違法用地，不得登記發證。對於不依法依規進行土地確權登記發證或登記不規範造成嚴重後果的，嚴肅追究有關人員責任。

十一、加強土地權屬爭議調處

各地要從機構建設、隊伍建設、經費保障、規範程序等各方面，切實採取有力措施，建立健全土地權屬爭議調處機制，妥善處理農村集體土地權屬爭議。

十二、規範完善已有土地登記資料

嚴格按照有關法律、法規和政策規定，全面核查整理和完善已有土地登記資料。凡是已經登記發證的宗地缺失資料以及不規範的，儘快補正完善；對於發現登記錯誤的，及時予以更正。各地要做好農村集體土地登記資料的收集整理工作，保證登記資料的全面、完整和規範。各地要進一步建立健全有關制度和標準，統一規範管理土地登記資料。

十三、推進農村集體土地登記信息化

要參照《城鎮地籍數據庫標準》（TD/T 1015—2007）等技術標準，積極推進農村集體土地登記數據庫建設，進一步完善地籍信息系統。在此基礎上，穩步推進全國土地登記信息動態監管查詢系統建設，提升土地監管能力和社會化服務水平，為參與宏觀調控提供支撐，有效發揮土地登記成果資料服務經濟社會發展的積極作用。

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