農村宅基地

1、是土地管理法裏的名詞。

2、法律依據是土地管理法、國土資源部的行政法規、以及各省的宅基地管理辦法，在實踐中，主要是依據各省的宅基地管理條例來進行申請的。根據國土資源部《關於加強農村宅基地管理的意見》，堅決貫徹“一户一宅”的法律規定，農村村民一户只能擁有一處宅基地，面積不得超過省（區、市）規定的標準。這個標準要根據各省自己的規定來辦理。

農村村民建住宅需要使用宅基地的,須要完成以下程序：

申請人持申請材料向當地村委會提出書面用地申請。村委會應當在每一個季度集中申請材料，依法召開村委會或村民代表大會進行審議，並張榜公佈，在張榜公佈之日起15個工作日內本村村民未提出異議或者異議不成立的，上報給鄉鎮國土資源所初審。

鄉(鎮)人民政府組織國土資源所進行現場勘查和羣眾調查，審查建房用地和建設申請條件，並製作勘查筆錄和審查意見書。

國土資源所初審合格後發放《農村村民住宅用地與建設申請表》。

村委會對申請人提交的《農村村民住宅用地與建設申請表》進行審查並簽署意見，證明申請人的原住宅用地情況和家庭成員現居住情況，由負責人簽字，同時加蓋村民委員會公章，報鄉(鎮)人民政府審核。

鄉(鎮)人民政府在收到村委會上報的住宅建設用地申請材料後完成審核並現場確定規劃用地範圍，並報縣國土資源局初審。縣國土資源局對符合審批條件的上報縣人民政府。

縣人民政府批准用地的，由縣國土資源局頒發《建設用地批准書》。

由國土資源所牽頭協同鄉鎮政府人員根據《建設用地批准書》和《村鎮建設工程規劃許可證》到實地放樣，劃定範圍，填寫《放樣記錄卡》，放樣參加人應當在《放樣記錄卡》上簽字。放樣後，用地申請人方能動工建設。

新建、改建、擴建農村村民住宅，應當自房屋竣工驗收合格之日起30個工作日內依法申請辦理土地初始登記或者變更登記手續和房屋產權登記手續，領取土地使用權證書和房屋所有權證書。

1、因子女結婚等原因確需分户，缺少宅基地的；2、外來人口落户，成為本集體經濟組織成員，沒有宅基地的；

3、因發生或者防禦自然災害、實施村莊和集鎮規劃以及進行鄉（鎮）村公共設施和公益事業建設，需要搬遷的。

農村村民有下列情形之一的，不予批准使用宅基地：

1、年齡未滿十八週歲的；

2、原有宅基地的面積已經達到規定標準或者能夠解決分户需要的；

3、出賣或者出租村內住房的。

由於各省的規定有些出入，具體還要到當地的土地部門進行諮詢後才能確定，總的程序和步驟就是上面所述，如有其他問題，請補充提問。

《土地管理法》 ^[3]  規定宅基地和自留地、自留山，屬於農民集體所有。村民只有使用權，沒有所有權。 ^[3] 

我國土地和房屋是分別實行管理的。根據規定宅基地是農民基於集體經濟組織成員身份而享有的可以用於修建住宅的集體建設用地，農民無須交納任何土地費用即可取得，是一種福利性質的，一般來講不能繼承。但宅基地上建成的房屋則屬於公民個人財產，可以繼承。

實踐中，農民宅基地的繼承問題可以分為下列情況：如果繼承人是本集體經濟組織成員，符合宅基地申請條件的，可以經批准後取得被繼承房屋的宅基地；如果不符合申請條件，則可以將房屋賣給本村其他符合申請條件的村民。如果不願出賣，則該房屋不得翻建、改建、擴建，待處於不可居住狀態時，宅基地由集體經濟組織收回。繼承人是城市居民的，比照上述不符合宅基地申請條件的情形處理。

2020年10月20日，自然資源部經商住房城鄉建設部、民政部、國家保密局、最高人民法院、農業農村部、國家税務總局，近日對“十三屆全國人大三次會議第3226號建議”作出答覆。就該建議中提到的“關於農村宅基地使用權登記問題”，答覆明確：農民的宅基地使用權可以依法由城鎮户籍的子女繼承並辦理不動產登記。 ^[4] 

近年來，隨着房地產行業的發展，因宅基地引發的糾紛越來越多，其中，最突出的還是宅基地能否轉讓的問題。那麼，農村宅基地能否轉讓？我國現行的法律是怎樣規定的？宅基地轉讓後會產生怎樣的法律後果。《物權法》草案中曾對農村房屋轉讓作出過詳細規定，但正式通過的法律文本中卻因有爭議刪去了相關條款，導致目前農村房屋轉讓仍然缺少具有可操作性的法律依據。為了減少對涉及農村房屋買賣合同效力認定問題的爭議，更好地維護和促進社會主義新農村建設，本文試從法律應用層面及理論上、司法實踐等方面提出解決農村房屋買賣法律適用問題的個人見解。

農村宅基地使用權的享有是與集體經濟組織成員的資格聯繫在一起的，在一定程度上具有福利性質和社會保障的功能。因此，宅基地使用權具有以下幾個特點：

第一，宅基地使用權的主體為集體經濟組織成員。農民申請宅基地很大程度上因為其是農村集體經濟組織的成員，每一個成員都有權以個人或户的名義申請宅基地，並且農村宅基地的性質不會隨村民身份變化而改變。

第二，宅基地使用權的用途具有限制性。農民獲得宅基地使用權後，只能在該土地上建造房屋，並作為生活資料使用的自用住房。

第三，宅基地使用權具有福利性和無期限性。宅基地具有一定的福利性質，這種福利主要表現在農民能夠廉價取得宅基地，獲取基本的生活條件，從而享有的最低限度的福利。因為提供了無期限的宅基地，農村居民享有了基本穩定的居住條件，客觀上維護了農村生活的穩定。因此，宅基地使用權只是基於集體經濟組織成員資格而享有的一項福利性權利，只能在本集體經濟組織成員之間流轉。

(一)國家立法

1、憲法

《憲法》第十條第四款規定：“任何組織或個人不得侵佔、買賣或者以其他形式非法轉讓土地。土地的使用權可以依照法律的規定轉讓。”該條確立了宅基地所有權嚴格禁止買賣，宅基地使用權轉讓需依照法律規定的原則。

2、法律

《土地管理法》作為現行調整土地管理方面的專項法律，第八條確立了包括宅基地所有權在內的各種類型土地的所有權，規定：“農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬於國家所有的以外，屬於農民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬於農民集體所有。”

該法第六十二條對村民建房用地(宅基地)作了規定：“農村村民一户只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積，不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。”“農村村民建住宅，應當符合鄉(鎮)土地利用總體規劃，並儘量使用原有的宅基地和村內空閒地。”“農村村民住宅用地，經鄉(鎮)人民政府審核，由縣級人民政府批准；其中，涉及佔用農用地的，依照本法第四十四條的規定辦理審批手續。”“農村村民出賣、出租住房後，再申請宅基地的，不予批准。”

該法第六十三條對涉及宅基地使用權在內的集體土地使用權的流轉作了規定：“農民集體所有的土地使用權不得出讓、轉讓或者出租用於非農業建設；但是，符合土地利用總體規劃並依法取得建設用地的企業，因破產、兼併等情形致使土地使用權依法發生轉移的除外。”

關於宅基地能否抵押，我國《擔保法》第三十七條規定：“下列財產不得抵押：……(二)耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的土地使用權，但本法第三十四條第(五)項、第三十六條第三款規定的除外……。”第三十四條規定：“下列財產可以抵押：……(五)抵押人依法承包並經發包方同意抵押的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地的土地使用權……。”依據該法，宅基地使用權不能單獨抵押。

3、行政法規和部門規章

《中華人民共和國土地管理法實施條例》第六條規定：“依法改變土地所有權、使用權的，因依法轉讓地上建築物、構築物等附着物導致土地使用權轉移的，必須向土地所在地的縣級以上人民政府土地行政主管部門提出土地變更登記申請，由原土地登記機關依法進行土地所有權、使用權變更登記。土地所有權、使用權的變更，自變更登記之日起生效。”表明包括宅基地使用權在內的土地使用權的變更需進行相應的變更登記。

1995年，國家土地管理局印發了《確定土地所有權和使用權的若干規定》。其中關於農村房屋和宅基地買賣方面主要涉及流轉完成後宅基地使用權面積超標的處理原則。第四十九條規定：“接受轉讓、購買房屋取得的宅基地，與原有宅基地合計面積超過當地政府規定標準，按照有關規定處理後允許繼續使用的，可暫確定其集體土地建設用地使用權……。”第五十一條規定：“按照本規定第四十五條至第四十九條的規定確定農村居民宅基地集體土地建設用地使用權時，其面積超過當地政府規定標準的，可在土地登記卡和土地證書內註明超過標準面積的數量。以後分户建房或現有房屋拆遷、改建、翻建或政府依法實施規劃重新建設時，按當地政府規定的面積標準重新確定使用權，其超過部分退還集體。”

1996年5月6日國務院辦公廳發佈的《關於加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》為了加強對農民集體土地的轉讓管理，嚴禁非法佔用農民集體土地進行房地產開發，明確了禁止農村房屋向城市市民出售。該通知第二條第二款規定：“農民的住宅不得向城市居民出售，也不得批准城市居民佔用農民集體土地建住宅，有關部門不得為違法建造和購買的住宅發放土地使用證和房產證。”

4、司法解釋

關於調整農村房屋、宅基地買賣行為的司法解釋主要集中在最高人民法院審判委員會1984年8月30日討論通過的《關於貫徹執行民事政策法律若干問題的意見》中。其中第60條規定：“村鎮公民之間由於買賣房屋轉移宅基地使用權而發生的糾紛，應根據國務院《村鎮建房用地管理條例》中規定的審查、批准手續辦理。”第64條規定：“公民在城鎮依法買賣房屋時，該房屋宅基地的使用權應隨房屋所有權一起轉歸新房主使用。”上述司法解釋作為審判實踐中確認農村房屋和宅基地買賣糾紛的法律依據，較為常用。

(二)地方立法和政策

國家雖然對涉及農村房屋、宅基地買賣做了一些規定，但較為原則，實踐中的地方性法規、規章乃至按照政策制定的章程、規約成為調整上述糾紛的主要依據。

如上海市《關於鼓勵本市村民宅基地讓出給農村集體經濟組織的實施細則(試行)》規定了依法享有宅基地使用權的村民和村民住房所有權人可以申請宅基地讓出。《蘇州市宅基地管理暫行辦法》規定進城農民的住宅可以出售給符合宅基地享受條件的本集體經濟組織的農民，同時鼓勵集體經濟組織興建農民公寓住宅，進城農民自願退出依法取得的宅基地使用權的，可與自購的農民公寓住宅用地等價置換。該辦法還規定購買農村村民房屋的農户應當符合申請建房用地條件”

從上述規定來看，一般認為宅基地取得權是一種基於身份的權利，失去集體經濟組織成員這一身份，其宅基地取得權也就失去了存在基礎。因此非成員不能取得宅基地使用權，也不能通過受讓房屋所有權來取得宅基地使用權。此外在各農村組織的規約、章程中也體現了這一精神。

另對於農村房屋買賣，一些地區也規定了農村房屋須在特定主體間轉讓。如《上海市房地產轉讓辦法》第13條第1款第2項規定，集體所有土地上建成的房屋需轉讓的，居住房屋轉讓的受讓人為房屋所在地鄉(鎮)範圍內具備居住房屋建設申請條件的個人。該條第2款規定，集體所有土地上建成的房屋需轉讓給前款第(2)項規定以外的受讓人的，應當在依法辦理集體所有土地的徵用手續後，方可依照本辦法的規定辦理轉讓手續。

（三）、對相關法律法規的思考

1、規定原則，層次較低

調整農村房屋、宅基地使用權的法律規範數量少，且效力層次較低，很大一部分依靠文件和地方政策調整，其中關於買賣方面的規範數量就更少。目前，我國還沒有一部調整農村房屋和土地方面的民事法律，從國家立法上，僅靠《民法通則》、《土地管理法》中的極少規範進行調整。國務院雖於1993年頒佈了《村莊和集鎮規劃建設管理條例》，但其僅規定了申請建房的程序和審批權限，而對農村房屋的流轉和糾紛解決問題未作規定。國家土地管理局《關於加強農村宅基地管理工作的請示》雖然直接調整農民宅基地的使用，但其效力層次較低，對房屋的流轉和登記同樣未作規定。與豐富、成熟的城市房地產立法相比，農村房地產立法不僅存在大量的法律真空，而且內容也比較粗淺。

2、內容不明，衝突嚴重

由於法律及法規的規定原則及效力不高，實際調整農村房屋和宅基地流轉的大多是各地政府及相關職能部門的文件，不僅系統性差，而且存在矛盾、衝突、權責不清等問題。

（1）、關於宅基地單獨買賣

根據前述法律規定，原則上禁止集體土地使用權進入市場用於非農業建設，轉為建設用地使用權。但宅基地作為村民建房用地，其可直接用於非農業建設，對宅基地使用權的流轉法律未作絕對禁止性規定，但在具體如何轉讓方面，《土地管理法》只是從行政管理的角度規定了宅基地使用權的批准或者不予批准，僅是規範建房行為而非買賣行為。導致各地在實踐中出現了不統一的情形。

（2）、關於宅基地和房屋抵押

根據《擔保法》規定，宅基地使用權不能抵押，但房屋可以抵押。當房屋與宅基地結合之後，如何確定房屋抵押後宅基地使用權是否隨之抵押，《擔保法》未作規定。實踐中有觀點認為抵押的仍然只能是房屋，而不能當然將宅基地使用權納入抵押物範圍，但按照我國目前“房地一致”的原則，如果禁止宅基地使用權抵押，則宅基地上房屋所有權抵押行為也應無效。這顯然又與房屋所有權人的自由處分原則相悖。（3）、關於宅基地能否連同房屋一起移轉

《土地管理法》第六十二條雖然承認了農村房屋可以買賣和出租，但對於農村房屋買賣時其宅基地使用權是否同時流轉未作明確規定，理解上易產生歧義。

如果農村居民買賣房屋包括同時轉讓宅基地使用權，則不利於宅基地使用權的管理，且受讓人很可能違反《土地管理法中》中關於宅基地取得主體資格的限定，借房屋買賣取得宅基地使用權，進行房地產開發投資，使宅基地的原有功能發生改變；如果要對買受人資格加以限制，那麼應該如何限制？法無明文規定。有人認為，應限制在本村範圍內，因為只有本村農民才是本集體土地所有權主體的成員，才有權享有宅基地無償分配使用的福利。也有人認為，應限制在本鄉範圍內，因為在一個鄉範圍內政府對農民宅基地實施管理最為有效。還有人認為應限制在本縣範圍內，因為農民宅基地的地籍管理的最大可控制範圍為一個縣境內。認識上的不統一必然導致做法的不一致。

如果不包括轉讓宅基地使用權，僅房屋買賣行為從表面分析因不涉及宅基地的流轉而合法有效，但又違反了“房地一致”原則。

通過以上規定可以看出，宅基地使用主體僅限於農民，不得向城鎮居民出售，但須滿足下列條件：（1）轉讓人擁有二處以上的農村住房；（2）受讓人沒有住房和宅基地，符合宅基地使用權分配條件；（3）轉讓行為徵得集體組織同意；（4）宅基地使用隨房一併轉讓。

從前文可以看出，宅基地使用權通常與地上房屋一併轉讓，單獨轉讓宅基地使用權的情形非常少見。因此，實踐中多見的是因宅基地上房屋轉讓而引發的糾紛。根據農村宅基地上房屋轉讓合同主體的差異，可以將農村宅基地上房屋轉讓合同糾紛分為三類：一是農村本集體經濟組織成員之間的糾紛；二是農村本集體經濟組織成員與外集體經濟組織成員之間的糾紛；三是農村本集體經濟組織成員與城鎮居民之間的糾紛。因為合同主體的不同，在適用法律認定宅基地上房屋轉讓合同效力時也會得出不同的結論。

1、對農村本集體經濟組織成員之間農村房屋轉讓合同應認定有效。

因購買者是本集體經濟組織成員，宅基地使用權可以在本集體成員內部流轉。因此，對本集體經濟組織成員之間農村房屋轉讓，只要轉讓雙方所訂立的轉讓合同符合合同法關於有效合同要件，就應當認定轉讓合同有效。

2、本集體經濟組織成員與外集體經濟組織成員之間的房屋轉讓合同應認定有效。

我國相關法律、法規雖然禁止將農村宅基地使用權向本集體經濟組織成員以外的人轉讓，但對農村居民轉讓房屋所有權並無禁止性規定，而國家相關政策也無禁止向本集體經濟組織外的農村居民出售房屋的規定。因此，對這類農村房屋轉讓合同，只要其符合合同法關於有效合同其他要件，也應依法認定為有效合同。

3、對農村本集體經濟組織成員與城鎮居民之間的房屋轉讓合同應認定無效。

國務院辦公廳《關於加強土地轉讓管理、嚴禁炒賣土地通知》和國土資源部《關於加強農村宅基地管理的意見》均有明確規定，農民住宅不得向城市居民出售。因此，對農村本集體經濟組織成員與城鎮居民之間的房屋轉讓合同應認定無效。

對於農村宅基地上房屋轉讓行為發生後如何處理的問題，審判實踐中通常存在以下幾種情形：

第一，對於發生在農村集體經濟組織成員之間的農村房屋轉讓，如果查明無欺詐、顯失公平情形存在，應當認定房屋轉讓合同有效，駁回當事人要求退房退款的訴訟請求。

第二，對於將房屋出售給本集體經濟組織以外的人員的，如果取得有關組織和部門批准的，可認定合同有效，判決駁回當事人要求確認合同無效的訴訟請求。

第三，對於將房屋出售給本鄉（鎮）以外的人員，未經有關組織和部門批准，如果合同尚未實際履行或者購房人尚未實際居住使用該房屋的，該合同應作無效處理，雙方當事人應各自返還房屋及購房款。

第四，對於將房屋出售給本集體經濟組織以外的人員，未經有關組織和部門批准，如果合同已實際履行完畢，且購房人已實際居住使用該房屋的，應本着尊重現狀、維持穩定的原則，立足調解，承認購房人對房屋的現狀以及繼續佔有、居住和使用該房屋的權利。

第五，對於將房屋出售給本集體經濟組織以外的人員，未經有關組織和部門批准，如果合同已實際履行完畢，且購房人已實際居住使用該房屋的，如果認定合同無效，在決定退房退款時，要全面考慮到合同無效對雙方當事人的利益影響以及各方的過錯責任大小，尤其是出賣人因土地升值或拆遷、補償所獲利益，以及買受人因房屋現值和原轉讓價格的差異造成的損失；其次，對於買受人已經翻建、擴建房屋的情況，應對其添附價值進行補償。

(一)宅基地使用權連同房屋所有權轉移應符合一定條件

1、履行相關審批手續《房屋所有權證》是確認房屋所有權的合法憑證，《宅基地使用證》和《集體土地建設用地使用證》是農民合法取得宅基地使用權的重要憑據，因買賣房屋而轉移宅基地使用權的，宅基地使用權主體發生變化，應當依照《土地管理法》、《土地管理法實施條例》及其他規定履行審查、批准等手續，並完成權利主體的變更登記。實踐中有些地區的房屋管理部門和土地管理部門對房、地管理脱節，有些當事人在進行變更登記時，只到房屋管理部門辦理產權過户登記手續，沒有進行宅基地使用權的主體變更，從而使土地管理部門的工作陷入被動。還有的當事人在買賣時未經任何部門批准，既沒有進行房屋產權的變更登記，又沒有完成宅基地的變更登記。嚴格地説，此類情況下宅基地使用權和房屋所有權並未發生轉移

2、受讓人主體資格應受限制

宅基地分配製度的福利性必然產生權利主體的身份特定性與權利取得的受限性，使用權主體應是該農業集體經濟組織成員，或與成員有直系親屬等身份或其他規定的身份。因經濟發展、人口流動等，原使用權人不再使用宅基地，依法可以轉讓，但是，對於宅基地使用權的受讓主體，應當有所限制。即宅基地使用權只可在本集體經濟組織內部自由轉讓，因為一旦轉讓給城市居民或其他農業集體經濟組織成員，受讓主體便不再符合法定的條件，除非轉讓時，該受讓人已經將户口遷入本鄉或本村，成為本集體經濟組織內部成員。

3、轉讓後原則上仍遵循“一户一宅”

《土地管理法》第六十二條第四款規定明確了宅基地“一户一宅”的原則。因此農民買賣房屋涉及到宅基地使用權的轉移時，還應當滿足宅基地標準的限制。當取得宅基地超過省、自治區、直轄市規定標準的，應在土地登記卡和土地證書內註明超標的數量。以後分户建房或現有房屋拆遷、改建、翻建或政府依法實施規劃重新建設時，按當地政府規定的面積標準重新確定使用權，超過部分歸還集體經濟組織。實踐中還有對超標部分由本集體經濟組織收回，並對收回宅基地上的房屋給予適當補償的做法。

(二)上述條件不應影響房屋買賣合同的效力

1、是否辦理過户登記不影響買賣合同效力。

有觀點認為農村宅基地、房屋買賣合同違反了法律關於此類合同在訂立前後應當辦理申請、審查、批准和登記手續的規定，因此應當認定房屋買賣合同無效。其理由是，根據《城市房地產管理法》第六十條規定，房地產轉讓應辦理變更登記；根據《土地管理法實施條例》第六條和《土地登記規則》第二十五條的規定，土地使用權的變更自登記之日起生效，不辦理變更登記的不具有法律效力。

應當指出，宅基地使用權和房屋所有權是否經過户登記並不是房屋買賣合同的有效要件，未辦理過户登記不影響買賣合同的效力，只要買賣合同符合合同的有效要件，合同即為有效。根據我國《合同法》第四十四條規定：“依法成立的合同，自成立時生效，法律、行政法規規定應當辦理批准、登記等手續生效的，依照其規定。”

首先，依據該規定需要辦理批准、登記等手續後生效的合同，必須要有法律或者行政法上的依據，因此《土地登記規則》並不能作為認定合同須依法登記後生效的依據。其次，《城市房地產管理法》調整的是城市規劃區國有土地範圍內取得房地產開發用地的土地使用權，其不應適用於農村宅基地使用權；再次，《土地管理法實施條例》雖可適用，但相關條文規定的是土地使用權自登記之日起生效，因而規範的是物權行為，而非規範屬於債權行為的買賣合同。最後，從登記設立的目的考察，登記作為不動產物權變動的公示方式，就宅基地房屋買賣行為而言，登記的只能是宅基地使用權和房屋所有權的變動，而非房屋買賣合同本身。從登記的性質而言，登記是生效房屋買賣合同的履行內容之一，如果認為房屋買賣合同自登記之日起生效，則混淆了物權行為和債權行為的生效要件。進行過户登記是生效房屋買賣合同當事人的義務之一，而不是合同有效的要件。

2、主體條件和“一户一宅”標準不影響買賣合同效力

合同的效力的判斷應以法律規定的合同有效要件為標準。可能導致農村宅基地房屋買賣合同無效的理由是其違反了法律、行政法規的強制性規定，此外即使合同的訂立違背了其他部門頒佈的規範性文件的強制性規定，也不能據此認定合同無效。雖然《關於加強土地轉讓管理嚴禁土地炒賣的通知》規定“農村房屋不得向城市居民出售。”但其發文機關是國務院辦公廳，並非行政法規，不能作為判斷合同效力的依據；而《土地管理法》第六十二條規定：“農村村民出賣、出租住房後，再申請宅基地的，不予批准。”並未禁止農村宅基地上房屋的出售和出租。至於第六十三條規定：“農民集體所有土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用於非農業建設。”其立法目的是為限制農村集體土地用於非農業建設，而農村宅基地上的房屋即使出售也未改變宅基地的性質，其仍屬於農村建設用地的性質。故農村宅基地房屋買賣合同並不存在法定的無效事由，因此如果違反了受讓主體的身份條件和“一户一宅”的標準，買賣合同仍應認定有效，如果取得了有關組織或部門批准並辦理了過户登記手續的，應繼續履行；經過有關組織或部門批准但未辦理過户登記手續的，可責令補辦；未經批准而無法辦理過户登記手續的，屬於合同無法履行，如出賣方要求解除合同返還房屋的，應當支持其主張，判決返還房屋。由此造成買受方損失的，買受方可要求出賣方賠償損失。

(三)出租農村房屋、宅基地行為的效力認定

農民將經依法批准修建的房屋出租的，如其宅基地使用權與建設報批時的手續齊全，可認定合同有效。農村居民僅出租住房，因不涉及宅基地使用權主體變更，故不受承租人身份條件和“一户一宅”原則的限定。

實踐中，因宅基地使用權而發生的糾紛在民事糾紛中比較常見。對宅基地使用權糾紛應按下列原則妥善處理：

依法保護國家、集體的宅基地所有權。我國土地分別屬於國家和集體所有。根據《土地管理法》的規定，土地改革前的舊契約不能作為土地權屬的依據。處理宅基地（土地）糾紛，應切實保護國家和集體的土地所有權。屬於國家或集體所有的宅基地，集體組織或個人不得侵佔、買賣或者以其他形式非法轉讓。

依法保護公民、法人合法取得的宅基地使用權。根據《土地管理法》的規定，使用國有土地的單位或者個人，由縣級以上人民政府登記造冊，核發證書，確認使用權。土地使用權受法律保護，任何單位或者個人不得侵犯。農村居民建住房，應當使用原有的宅基地和村內空閒地。使用耕地的，由鄉級人民政府審核後，報縣級人民政府批准。未經批准的，不予保護。法人、公民合法繼承的宅基地使用權除經統一規劃或個別調整外，長期不變。另外，宅基地使用權包括合法取得和合法使用兩個方面。對非法擴大、搶佔宅基地甚至耕地的行為應依法宣佈其無效，並可給予法律制裁。在使用宅基地過程中，妨礙公共利益，侵害他人房屋、通行、排水、通風、採光等相鄰權的，應依法承擔民事責任。

宅基地使用權隨房屋轉移的原則。農村房屋發生買賣、繼承、贈與等法律事由的，其所佔宅基地的使用權隨房屋所有權而轉移。1984年最高人民法院《關於貫徹執行民事政策法律若干問題的意見》中規定：“公民在城鎮依法買賣房屋時，該房屋宅基地的使用權應隨房屋所有權一起轉歸新房主使用。”關於辦理農村房屋宅基地使用權轉移手續問題，實踐中應注意掌握一個時間界限，即在1982年《村鎮建房用地管理條例》發佈之前，農村房屋買賣中宅基地使用權均隨房轉移，無須辦理批准手續；但自該《條例》之後，宅基地使用權須經過申請批准後方可隨房轉移。未經審查批准，宅基地使用權不能隨房轉移給買方，房屋買賣亦無效，但買主可將房屋拆走。村民遷居或者拆除房屋後騰出的宅基地，由集體收回使用，另作統一安排。但在農村合法繼承的房屋，其宅基地使用權可以隨房屋所有權而轉移。

尊重歷史、面對現實，有利於生產、生活的原則。我國對土地、山林大體上進行了四次確權，即土改、合作化、1962年“四固定”、1982年《憲法》頒佈前後土地權屬的重新登記。在處理土地、山林糾紛時，一般應以“四固定”確定的權屬為準，任何以其他理由而否認“四固定”時的確權均不予以支持；如果“四固定”時未確權的，發生糾紛應參照合作化或者是土改時確定的產權處理。在解放後，已通過雙方協商並達成合法協議或經上級處理決定或經人民法院裁決了宅基地的權屬，具有法律效力。經過統一規定的宅基地，如果對宅基地的使用權發生糾紛，一般應以規劃確定的使用權為準。未經規劃的宅基地，對地界有爭議的，可以參照土改時的確權情況處理。土改確權是對房屋宅基地的確權，但自1962年《農村人民公社工作條例修正草案》公佈後，土改時確認的農村個人宅基地所有權即喪失法律效力，但宅基地的使用權仍歸原所有人。依照最高人民法院解釋的規定，如果原來四至明確的，應以四至為準；四至不明確的，應參照長期以來的實際使用情況，本着有利於生產、方便生活的原則合理地解決。

促進經濟發展，維護社會穩定的原則。土地的使用和經營管理情況直接影響到生產和經濟發展。及時、正確地處理好宅基地糾紛，能夠促進經濟的發展。發生宅基地糾紛時，首先應做好思想工作，並採取及時、慎重的措施，防止矛盾激化，依法合理地妥善予以解決，維護社會的安定團結。

宅基地只有使用功能而無資產資本功能。

近些年,農村教育、農村醫療、農村社會保障等方面已取得重要突破,農村住房制度建設在各地也進行了積極探索,但整體制度建設仍不完善。農民住房歷來以自建、自住、自管為主,農村住房制度長期停滯在“一户一宅”、“限制宅基地轉讓”等層面,涉及農民利益和權益保障、農民居住質量和安全、農民人居環境提高和最低端農民居住保障等方面的制度建設很不健全。

我國現有農村住房制度主要體現宅基地制度層面,“一户一宅”、“面積法定”、“無償取得和使用”、“限制流轉和抵押”是基本特徵。宅基地制度過於側重對農民的福利和保障,導致宅基地只有使用功能而無資產資本功能。結果是,集農民畢生積累建造的農房,由於限制流轉和抵押無法實現其資產信用功能,不能對擴大生產、更新住宅和規避風險提供支持。農民無論是建新房還是擴大生產、修建基礎設施,均難以得到資金的支持。而且,宅基地資源浪費日趨嚴重,超規定佔地、建新不拆舊、一户多宅、外出務工長期空置房、廢棄地、閒置地等不斷增多。由於宅基地不能流轉,也沒有退出的激勵機制,所以宅基地長期處於增量不斷增加,存量利用率不斷降低的狀態。

這種單一的宅基地制度是不合理的。我國農村住房制度應該由農村宅基地分配製度、農房建設制度、農房基礎設施配建制度和農房救濟制度等系統組成。在此基礎上,對農村住房制度予以重塑和構建。

在農村宅基地制度方面,應當建立“無償取得、有償使用、有限流轉”的制度原則。

“無償取得”是指農民無償取得宅基地以實現基本的居住權。應本着“一户一宅,面積限制”原則,嚴格限制初期取得宅基地的面積標準,體現“公平性”和“福利性”,既要保證農民的居住之用,也要有效地防止宅基地盲目增多和耕地大量減少。

“有償使用”是指宅基地有償使用,促使農民更合理、有效、經濟地利用宅基地,保護耕地。對於宅基地使用費,可以採用累進收費法,即按農户人均用地面積達到不同的檔次,適用不同的收費標準:在貧困地區,對最低限度的住宅用地面積可以免收使用費；在耕地緊缺地區,對超過平均標準的住房用地面積可以提高使用費的收取標準。為了解決農村貧困居民的住宅用地問題,應當建立貧困居民使用費減免制度。宅基地使用費應以“取之於户,收費適度,用之於村,使用得當”為原則。

“有限流轉”則要求有條件有步驟地對農村宅基地使用權流轉開禁。由於地區之間發展不平衡,對於農村宅基地使用權的流轉不宜以“一刀切”的方式來處理。應在試點較為成功的基礎上,選擇社會經濟條件發展較好,原先已經存在農村宅基地使用權流轉隱性市場的地區推廣試點。除轉讓外,還應允許宅基地的出租。另外,應當儘快開展農房和宅基地確權登記發證等配套工作,確權登記發證是農房流轉的基礎。有了確權證,可以為下一步建立城鄉統一的土地市場做好準備。

我國村莊數量巨大,各個村莊特點不同、類型不同,應通過建立村莊規劃制度,吸引靠近城市的村莊適度集聚,引導規模較小、發展前景不好的村莊向中心村鎮聚集,騰出土地進行整理復墾。同時,通過規劃確定對具有文化遺產性質的村落進行保護,並保證農民建房的選址安全。村莊難以複製城鎮住房的購買制度,在制度安排上,要尊重農民自建住房的權利和保護農民自建住房的積極性,但應從建材、質量、安全、節能、節地等方面給予規範和引導。更值得一提的是,基礎設施是農房的必要配套,當前這是農村最急需解決的短項,這一點,政府應當予以重點扶持。

1、宅基地問題是怎麼來的一般而言，住宅與土地是不可分割的，作為公民的私財，可以繼承、轉讓和買賣。“宅基地”則是一個“中國特色”問題。

2、經過“土改”，建立了農民私人所有的土地制度，大部分地區的農民領取了《中華人民共和國房地權證書》。

3、經過社會主義改造，農村土地依然是農民私有，但由集體統一經營，農民的宅基地則依然由農民保留所有權和處分權。

4、經過“人民公社”運動，確立了農村土地集體所有制，農民宅基地也歸集體所有，農民只對宅基地享有使用權，並且不能出租、買賣等。

5、改革開放以後，繼續堅持農村土地集體所有制，僅允許宅基地使用權人出租、出賣地上建築物。可見宅基地並不只是一個單純的財產問題，本質上是中國社會變遷的反映。

濱州市農村宅基地管理暫行辦法

濱州市人民政府關於印發《濱州市農村宅基地管理暫行辦法》的通知

(濱政發〔2009〕80號)

各縣(區)人民政府，濱州經濟開發區、高新區管委會，市政府各部門、各直屬事業單位，市屬各大企業，各高等院校，中央、省駐濱各單位：

《濱州市農村宅基地管理暫行辦法》已經2009年11月24日市政府第40次常務會議討論通過，現予印發。

濱州市人民政府

二○○九年十二月三十一日

濱州市農村宅基地管理暫行辦法

第一章　總　則

第一條　為加強農村宅基地管理，保護耕地資源，改善農村居住環境，維護農村村民的合法權益，促進社會主義新農村建設，根據《中華人民共和國土地管理法》、《山東省實施〈中華人民共和國土地管理法〉辦法》等法律法規的規定，結合本市實際，制定本辦法。

第二條　本辦法所稱農村宅基地，是指農村村民個人經依法批准，用於建造住宅(包括住房、附屬用房和庭院等)使用的本村或農村集體經濟組織集體所有土地。

前款所稱建造是指新建、翻建、改建、遷建等。

第三條　本市行政區域內城市規劃區以外農村宅基地管理，適用本辦法。

第四條　市、縣土地行政主管部門負責本行政區域內農村宅基地的管理和監督工作。

鄉(鎮)人民政府負責本行政區域內農村宅基地管理的有關工作。

第五條　農村宅基地屬於農民集體所有，由村民委員會或農村集體經濟組織經營管理。

宅基地的使用權人依法對集體所有的土地享有佔有和使用的權利，有權依法利用該土地建造住宅及其附屬設施。

任何單位和個人不得侵佔或者以其他形式非法轉讓宅基地。

第二章　宅基地的規劃與計劃

第六條　農村宅基地管理應當遵循“統籌安排、合理佈局、節約用地、保護耕地”的原則，農村住宅建設必須符合鄉(鎮)土地利用總體規劃和縣域村鎮體系規劃、小城鎮總體規劃、村莊建設規劃。

第七條　農村村民建房，應符合村莊建設規劃，優先利用原有宅基地、村內空閒地，嚴格控制佔用農用地，禁止佔用基本農田。

凡村內有空閒地，原有宅基地未利用的不得批准佔用農用地建造住宅。

在符合規劃的前提下，鼓勵有條件的村民建設二層以上的住宅。

第八條　農村宅基地佔用農用地應當納入年度計劃，實行佔用農用地的計劃指標與農村建設用地整理新增加的耕地面積相掛鈎的制度。

按規劃確需佔用農用地的，須由村民委員會或農村集體經濟組織統一組織依法辦理農用地轉用審批手續，並按“佔補平衡”的原則開發數量和質量相當的耕地。沒有條件開墾或開墾的耕地不符合要求的，該村民委員會或農村集體經濟組織應當依法繳納耕地開墾費。

第三章　宅基地使用權的申請與審批

第九條　農村村民一户只能擁有一處宅基地，新建宅基地面積限額為：

(一)城市郊區及鄉(鎮)所在地，每户面積不得超過一百六十六平方米;

(二)平原地區的村莊，每户面積不得超過二百平方米。村莊建在鹽鹼、荒灘地上的，可適當放寬，但最多不得超過二百六十四平方米;

(三)山地丘嶺區，村址在平原地上的，每户面積一百三十二平方米;在山坡薄地上的，每户面積可以適當放寬，但最多不得超過二百六十四平方米。

人均佔有耕地六百六十六平方米以下的，每户宅基地面積可低於前款規定限額。

縣人民政府可以根據本地具體情況，在本條第一款規定的限額內製定本行政區域內的宅基地面積標準。

第十條　符合下列情形之一的，農村村民可以申請使用宅基地：

(一)因結婚等原因，確需建新房分户的;

(二)原住宅影響城鄉規劃建設需要搬遷的;

(三)宅基地因自然災害等原因滅失，需要重新分配宅基地的;

(四)外來人口經落户，成為本村成員，沒有宅基地的;

(五)經縣級以上人民政府批准回原籍落户，農村確無住房的;

(六)縣級以上人民政府規定的其他條件。

第十一條　農村村民有下列情形之一的，申請宅基地不予批准：

(一)年齡未滿二十週歲的;

(二)原有宅基地面積已達到規定標準或者能夠解決分户需要的;

(三)户口已遷出本村，不在當地居住的;

(四)農村村民將原宅基地及其地上建築物出賣、出租、贈與或改作他用，又申請宅基地的;

(五)村內有空閒地、原有宅基地未利用又申請佔用農用地的;

(六)不符合鄉(鎮)、村莊規劃和土地利用總體規劃的;

(七)其他不符合法律法規和有關規定的情形。

第十二條　符合申請宅基地條件的村民，應當向村民委員會或農村集體經濟組織提出申請，並提交身份證、户口本等身份、年齡證明材料。

村民委員會或農村集體經濟組織應當及時組織召開會議，經村民會議或者農村集體經濟組織全體成員討論同意後，在本村張榜公示擬劃定的宅基地，公示期限為十日。公示內容包括：户主名單、用地位置、面積和四至等。

第十三條　公示期滿無異議的，由村民委員會或農村集體經濟組織報鄉(鎮)人民政府審查，並提交以下材料：

(一)宅基地申請審批表;

(二)申請人的户籍證明及身份證複印件;

(三)擬劃定的宅基地宗地圖;

(四)村民會議或農村集體經濟組織討論結果公示情況的書面材料和説明;

(五)城鄉規劃主管部門核發的建設用地規劃許可證或鄉村建設規劃許可證;

(六)其他需要提交的資料。

第十四條　宅基地申請經鄉(鎮)人民政府審查後，報市或縣人民政府審批。

市或縣人民政府批准後，由村民委員會或農村集體經濟組織張榜公佈。由鄉(鎮、街道)國土資源所放線劃定宅基地。

第十五條　農村村民在持證的原有宅基地上翻建房屋，原使用者不變，一户一宅，符合土地利用總體規劃及村莊規劃、用地面積不超法定標準的，四至界線不發生變化的，不再進行審批。除以上情況外所有翻建房屋都應按照程序進行報批。

第四章　宅基地使用權的登記、收回及轉讓

第十六條　宅基地使用權人應當在房屋建成後六十日內持批准文件等資料到所在鄉(鎮、街道)國土資源所申請土地登記，經市或縣人民政府土地行政主管部門審核後，由同級人民政府登記造冊，頒發集體土地使用證。

第十七條　有下列情形之一的，由村民委員會或農村集體經濟組織報經原批准用地的人民政府批准，可以收回宅基地使用權：

(一)為實施村莊規劃進行舊村改造需要調整住宅，新房建成後，逾期無正當理由不拆除舊房、退出原宅基地的;

(二)因公共設施和公益事業建設等原因確需佔用宅基地的;

(三)因户口遷移等原因而停止使用宅基地的;

(四)一户擁有兩處以上宅基地的，其多餘的宅基地;

(五)未按照批准用途使用宅基地的。

因第(一)、(二)、(三)、(四)項規定的原因收回宅基地使用權，有地面附着物的，由村民委員會或農村集體經濟組織對原宅基地使用權人給予適當補償，補償標準根據地上附着物的評估價格，由村民會議確定。

第十八條　對符合第十七條中(一)、(三)、(四)項規定，宅基地由村集體依法收回，拒不交回或收回確有困難的，經市或縣人民政府批准，可以由村民委員會或農村集體經濟組織實行有償使用，有償使用費標準為每年每平方米1-5元，具體標準按照同村同價的原則。影響村莊規劃實施的，必須依法拆除地上建築物和其他附着物，騰出宅基地。

除前款規定情形外，不得隨意擴大宅基地有償使用範圍，變相加重農民負擔，不得強行拆除農民正在使用的房屋。

有償使用費納入村集體資金統一使用。

第十九條　符合申請宅基地條件的農村村民，經村民委員會或農村集體經濟組織全體成員討論同意後，可以購買本村或本集體經濟組織內部他人多餘宅基地上的房屋，並按照本辦法第十二條、第十三條、第十四條的規定辦理宅基地使用審批手續。

禁止城鎮居民在農村購買宅基地;禁止利用集體所有的土地進行房地產開發經營。

第二十條　有下列情形之一的，經市或縣人民政府批准，撤銷用地批准文件或註銷土地使用證，並書面通知當事人：

(一)無權批准使用宅基地的單位或者個人非法批准佔用土地的;

(二)超越批准權限非法批准佔用土地的;

(三)不按照城鄉規劃及土地利用總體規劃確定的用途批准用地的;

(四)違反法律法規規定的程序批准佔用土地的;

(五)採取隱瞞事實或者偽造證件、文件資料等欺騙手段獲得用地批准文件或土地登記的;

(六)非法轉讓宅基地的。非法批准使用宅基地，給當事人造成損失的，應當依法承擔賠償責任。

第二十一條　因自然災害等原因造成宅基地滅失的，原宅基地使用權人應當自土地權利終止事實發生之日起三十日內，持原土地權利證書及相關證明材料向土地登記機關申請註銷登記。

第二十二條　有下列情形之一的，土地登記機關可以直接辦理宅基地使用權註銷登記，並自注銷之日起十五日內書面通知原宅基地使用權人：

(一)依法收回宅基地使用權的;

(二)土地被依法徵收或者農村集體經濟組織全部成員成建制轉為城鎮居民的;

(三)因人民法院、仲裁機構的生效法律文書致使原土地權利消滅，當事人未辦理註銷登記的;

(四)依法可以直接辦理註銷登記的其他情形。

第二十三條　當事人未按照本辦法第二十一條的規定申請註銷登記的，市或縣土地行政主管部門應當責令當事人限期辦理;逾期不辦理的，進行註銷公告，公告期滿後可以直接辦理註銷登記。

第二十四條　由於房屋依法轉讓等原因致使土地使用權變更，當事人應當自導致權利變更的行為或事實發生之日起三十日內，到所在鄉(鎮、街道)國土資源所申請辦理集體土地使用權變更登記，經市或縣人民政府土地行政主管部門審核後，由同級人民政府換髮集體土地使用證。前款規定的土地變更登記，應當自受理申請之日起三十日內辦結。

第二十五條　村民申請宅基地，經市或縣人民政府批准用地後，應及時動工建設，並申請登記，取得土地使用權證書。屬於佔用耕地的，自批准用地之日起超過2年未動工建設，已批准的宅基地依法無償收回，但因不可抗拒力原因造成延期建設的，應提出書面申請。

第五章　法律責任

第二十六條　農村宅基地使用權有爭議的，由當事人協商解決;協商不成的，由鄉(鎮)人民政府或者縣級以上人民政府處理。

當事人對處理決定不服的，可以自接到處理決定通知之日起三十日內，向人民法院起訴。

在爭議未解決之前，任何一方不得改變宅基地現狀。

第二十七條　農村村民在村莊規劃區內未依法取得鄉村建設規劃許可證或者未按照鄉村建設規劃許可證的規定進行建設住宅的，由鄉(鎮)人民政府責令停止建設、限期改正;逾期不改正的，可以拆除。

第二十八條　農村村民未經批准或者採取欺騙手段騙取批准，非法佔用土地建設住宅的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令退還非法佔用的土地，限期拆除在非法佔用的土地上新建的房屋。構成犯罪的，由司法機關依法追究刑事責任。

超過批准的宅基地面積標準，多佔的土地以非法佔用土地論處。

第二十九條　農村村民私自買賣或者以其他形式非法轉讓宅基地的，由縣級以上人民政府土地行政主管部門責令限期改正，沒收非法所得，並處罰款。

第三十條　當事人對處罰決定不服的，可以自接到處罰決定之日起六十日內向作出處罰決定機關的上一級行政機關或同級人民政府申請行政複議，也可以直接向人民法院提起行政訴訟。逾期不履行處罰決定的，由作出處罰決定的機關依法申請人民法院強制執行。

第三十一條　土地行政主管部門工作人員在農村宅基地管理工作中翫忽職守、濫用職權、徇私舞弊，給當事人造成損失的，依法給予行政處分，構成犯罪的，依法追究刑事責任。

第六章　附　則

第三十二條　濱城區、濱州經濟開發區和濱州高新技術產業開發區管轄範圍內的農村宅基地，由市人民政府審批。

第三十三條　縣人民政府可以根據本辦法制定實施細則。

第三十四條　本辦法自2010年2月1日起施行。

農村宅基地確權登記發證流程 ^[5]  ：

1、申報

凡是擁有宅基地的土地使用權人，須領取由土地部門統一印發的《農村宅基地使用權申報登記表》，以户為單元，每宗宅基地填寫一份。村民使用的宅基地，必須提交由經濟社、村委會二級經濟組織及鎮政府出具的土地權屬來源證明。然後由調查組負責收集申報材料上交土地管理部門對權屬進行審核。

2、權屬調查

國土部門根據土地使用權人的申請，對宅基地範圍、界線、界址、權屬性質、用途等情況進行實地調查、記錄並經相鄰各方認定，填寫宅基地地籍調查表，繪製宗地草圖，為地籍測量作準備。在宅基地調查過程中，本宗地使用者和相鄰地使用者應按通知規定時間內到場共同指界，對雙方共同確認的用地界線和界址點進行簽名、蓋章，如不能參加指界的，應書面委託代理人出面指界。

3、審核與公告

經土地行政主管部門審核，對認為符合登記要求的宗地進行公告，公告內容主要包括土地使用者的名稱、地址、准予登記的土地權屬性質、面積、坐落、四至範圍等。

4、審批

公告期滿，土地權利者及其他土地權益有關者對土地登記審核結果未提出異議的，在農村宅基地使用權登記審批表上籤署同意登記發證的意見，由市（縣）人民政府領導簽章，並加蓋市（縣）人民政府土地登記專用章。

5、登記註冊

根據農村宅基地登記審批表結果，以宗地（宅基地）為單位逐項填寫土地（宅基地）登記卡、土地（宅基地）歸户卡及土地證書，並由登記人員和土地行政主管部門主管領導分別在兩卡上簽字。

6、頒發土地證

^[5] 

2019年9月，農村宅基地管理新政出爐，將在盤活資源同時堅守底線。中央農村工作領導小組辦公室、農業農村部日前印發《關於進一步加強農村宅基地管理的通知》（以下簡稱《通知》）。《通知》要求，嚴格落實“一户一宅”規定，同時鼓勵盤活利用閒置宅基地和閒置住宅。城鎮居民、工商資本等租賃農房居住或開展經營的，租賃合同的期限不得超過二十年。不得以各種名義違背農民意願強制流轉宅基地和強迫農民“上樓”，嚴禁城鎮居民到農村購買宅基地。《通知》要求嚴格落實“一户一宅”規定。農村村民一户只能擁有一處宅基地，面積不得超過本省、自治區、直轄市規定的標準。農村村民應嚴格按照批准面積和建房標準建設住宅，禁止未批先建、超面積佔用宅基地。《通知》同時提出，鼓勵盤活利用閒置宅基地和閒置住宅。鼓勵村集體和農民盤活利用閒置宅基地和閒置住宅，通過自主經營、合作經營、委託經營等方式，依法依規發展農家樂、民宿、鄉村旅遊等。 ^[6] 

2020年8月，為進一步做好宅基地和集體建設用地使用權確權登記工作，自然資源部下發的《宅基地和集體建設用地使用權確權登記工作問答》明確，2020年底前完成全國農村地籍調查，宅基地和集體建設用地登記率達到80%以上。2021底前完成宅基地和集體建設用地及房屋登記資料清理整合，數據逐級匯交至國家不動產登記信息管理基礎平台。農村不動產統一登記加快推進，將為保障農民合理建房用地、保護耕地提供產權保障。 ^[2] 

2021年2月，農業農村部相關負責人表示，要嚴格禁止城裏人下鄉利用農村宅基地建設別墅大院和私人會館等，也不能以各種名義強制農民退出宅基地和強迫農民“上樓”。 ^[7]