不動產統一登記

2013年3月，黨中央、國務院決定建立不動產統一登記機構，提出將分散在多個部門的不動產登記職責整合，實現登記機構、登記簿冊、登記依據和信息平台“四統一”的改革任務。

2023年4月，在全國自然資源和不動產確權登記工作會議上，自然資源部宣佈，中國全面實現不動產統一登記。

經過十年努力，中國以民法典為統領，以《不動產登記暫行條例》為核心，以實施細則、操作規範、地方性法規等為配套支撐的不動產統一登記制度體系基本成型。

國家、省、市、縣四級聯通的不動產登記信息平台平穩運行，不動產登記數據庫覆蓋全國、實時更新。

實現不動產統一登記有利於提高資源資產利用效益和社會管理效益，更好地保護不動產權利人合法財產權，保障不動產交易安全，維護正常的市場交易秩序。 ^[19] 

2013年3月10日，經過全國兩會（中國人民政治協商會議第12屆委員會和第12屆全國人民代表大會）授權通過中國人大網發佈，《國務院機構改革和職能轉變方案》和《關於國務院機構改革和職能轉變方案的説明》

2013年3月28日，國務院辦公廳發佈《關於實施〈國務院機構改革和職能轉變方案〉任務分工的通知》 ^[3]  （國辦發〔2013〕22號），對《國務院機構改革和職能轉變方案》提出的各項任務進一步細化，並明確了部門分工和時間表。

2013年11月20日，國務院第31次常務會議明確，由國土資源部負責指導監督全國土地、房屋、草原、林地、海域等不動產統一登記職責，基本做到登記機構、登記簿冊、登記依據和信息平台“四統一”。

2013年12月20日，中央編制委員會辦公室下發了《中央編辦關於整合不動產登記職責的通知》（中央編辦發【2013】134號），明確了職責整合的路徑和方向。

《通知》要求，整合房屋登記、林地登記、草原登記、土地登記職責，出台並實施不動產統一登記制度，2014年6月底前出台不動產登記條例。

《通知》指出，黨的十八屆二中全會和十二屆全國人大一次會議審議通過了《國務院機構改革和職能轉變方案》，各地區、各部門要統一思想，精心組織，認真抓好改革實施。國務院機構改革和職能轉變事關重大，任務艱鉅，需要統一部署、突出重點、分批實施、逐步推進，通過堅持不懈的努力，用3至5年時間完成各項任務，加快建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府。

《通知》明確提出，2013年完成29項、2014年完成28項、2015年完成11項、2017年完成4項，共72項具體任務。

《通知》要求，整合房屋登記、林地登記、草原登記、土地登記的職責等，中央編辦負責於2013年4月底前完成。出台並實施不動產統一登記制度，由國土資源部、住房城鄉建設部會同法制辦、税務總局等有關部門負責，2014年6月底前出台不動產登記條例。

《通知》明確，減少和下放一批投資審批事項。列明取消審批的投資項目(含按照行政審批制度改革原則取消的國家規劃內需要審批的項目)、下放地方審批的投資項目(含下放地方的國家規劃內需要審批的項目)，列明國務院投資主管部門保留審批的，涉及其他地區、需要全國統籌安排或需要總量控制的項目以及需要實行國家安全審查的外資項目。

加強對投資活動的土地使用、能源消耗、污染排放等管理，發揮法律法規和發展規劃、產業政策的約束和引導作用。對確需審批、核准、備案的項目，要簡化程序、限時辦結。發展改革委會同工業和信息化部、交通運輸部、水利部、農業部、商務部以及國土資源部、環境保護部等有關部門負責，2013年6月底前發佈新修訂的政府核准投資項目目錄，修改出台投資項目審批、核准、備案管理辦法。

《通知》要求，整合建立統一規範的公共資源交易平台，有關部門在職責範圍內加強監督管理。發展改革委會同財政部、國土資源部、環境保護部、住房城鄉建設部、交通運輸部、水利部、税務總局等有關部門負責，2014年6月底前提出方案，由中央編辦對方案統籌協調、提出意見。

2014年2月24日，國務院通過中央人民政府網發佈《國務院關於同意建立不動產登記工作部際聯席會議制度的批覆》（國函〔2014〕28號）確定了“不動產登記工作部際聯席會議制度”。

2014年4月21日，國土資源部在其官網上發文表示，將在2016年全面實施統一登記制度。

2014年5月20日，《中央編辦關於國土資源部不動產登記人員編制有關問題的批覆》（中央編辦復字【2014】36號）。

2014年7月11日，國土資源部第三次部務會議審議通過了《不動產登記暫行條例（送審稿）》。

2014年7月16日，國土資源部將《不動產登記暫行條例（送審稿)》正式報請國務院審議。

2014年7月30日，國務院第23次常務會議討論《不動產登記暫行條例（徵求意見稿）》，決定向社會公開徵求意見。

2014年8月15日，國務院法制辦公室發佈《國務院法制辦公室關於〈不動產登記暫行條例（徵求意見稿〉）公開徵求意見的通知》，正式向社會徵求意見。

2014年9月-10月，有關部門先後召開專家座談會、部門協調會、市縣座談會以及實地調研，對《不動產登記暫行條例（徵求意見稿）》進行論證完善，形成《不動產登記暫行條例（草案稿）》，並報送國務院。

2014年11月24日，國務院總理李克強簽署第656號令，確定《不動產登記暫行條例》於2015年3月1日起正式實施。

2014年12月22日，國務院通過中國政府網正式公佈《不動產登記暫行條例》（國務院令第656號），標誌着不動產統一登記制度的正式建立。

2014年12月29日，國土資源部官網發佈《國土資源部關於貫徹實施〈不動產登記暫行條例〉的通知》（國土資發〔2014〕177號），國土資源部要求加快推進各級不動產登記機構尤其是市縣級不動產登記機構職責整合，全面履行好不動產登記法定職責。

2015年2月27日，國土資源部官網發佈《國土資源部關於啓用不動產登記簿證樣式（試行）的通知》（國土資發〔2015〕25號）。

2015年2月28日，國土資源部公佈《國土資源部辦公廳關於啓用中華人民共和國國土資源部不動產登記專用章的通知》（國土資發〔2015〕2號）。

2015年3月26日，國土資源部發布《國土資源部關於〈不動產登記暫行條例實施細則（草案徵求意見稿）〉公開徵求意見的通知》。

2015年4月20日，國土資源部公佈國土資源部、中央編制辦公室聯合發佈的《關於地方不動產登記職責整合的指導意見》（國土資發〔2015〕50號）。

2015年5月4日，國土資源部發布《國土資源部關於做好不動產權籍調查工作的通知》及《不動產權籍調查技術方案（試行）》（國土資發〔2015〕41號）。

2015年7月13日，國土資源部印發《國土資源部 住房城鄉建設部 關於做好不動產統一登記與房屋交易管理銜接的指導意見》（國土資發〔2015〕90號）。

2015年8月3日，國土資源部印發《國土資源部關於做好不動產信息管理基礎信息平台建設工作的通知》（國土資發〔2015〕103號）及《不動產登記信息管理基礎平台建設總體方案》。

2015年10月29日，住房和城鄉建設部辦公廳印發《住房城鄉建設部辦公廳關於印發〈房屋交易與產權管理工作導則〉的通知》（建辦房〔2015〕45號）

2016年1月15日，國土資源部官網發佈《不動產登記暫行條例實施細則》（國土資源部令第63號），標誌着不動產統一登記制度開始全面實施落地。

2016年4月26日，國土資源部發布《國土資源部關於印發<不動產權證書和登記證明監製辦法>的通知》（國土資規〔2016〕5號）

2016年5月30日，國土資源部發布《國土資源部關於印發<不動產登記操作規範（試行）>的通知》（國土資規〔2016〕6號），附件《不動產登記操作規範（試行）》共87頁。

2016年7月27日，財政部部發布《財政部 國家發展改革委 關於不動產登記收費有關政策問題的通知》（財税[2016]79號）。

2016年12月12日，國家發展改革委發佈《國家發展改革委 財政部 關於不動產登記收費標準等有關問題的通知》（發改價格規[2016]2559號）。

2017年8月8日，國土資源部辦公廳發佈《國土資源部辦公廳關於加強不動產登記工作人員管理的通知》（國土資廳發〔2017〕32號）。

2017年9月20日，國土資源部發布《國土資源部住房城鄉建設部關於房屋交易與不動產登記銜接有關問題的通知》（國土資發〔2017〕108號）。國土部還明確給出了時間表：在2014年建立統一登記的基礎性制度，2015年推進統一登記制度的實施過渡。

國土部表示，此次不動產統一登記制度的目標明確為“確認和保護產權，為市場經濟保駕護航。”

在實施統一登記後，新證書投入使用。但是，原來已經頒發的各類證書繼續有效，不強制換證，而是逐步替換舊證書。 ^[4] 

國務院常務會議決定，建立不動產登記信息管理基礎平台。建立不動產登記信息管理基礎平台，有三項基本功能：第一，明確不動產權利的歸屬和內容，維護不動產權利人的合法權益；第二，提高不動產交易效率；第三，保護善意第三人，維護不動產交易安全。這將對房地產調控產生重大影響，但不動產統一登記制度的推進仍面臨比較大的阻力，不動產統一登記制度推進面臨兩大阻力。 ^[5] 

首先涉及到個人私有財產或者隱私，人們不願意配合，這與國人“有財不外露”的觀念有關，同時也擔憂個人財產信息泄漏。

另外一個阻力是人為因素，一些地方或部門屬於擁有多套住房的羣體，進行不動產統一登記、住房信息聯網，無異於打破既得利益，所以大多不願主動配合聯網工作。

國務院常務會議決定，整合不動產登記職責、建立不動產統一登記制度。許多人從這一制度上讀出了“反腐”“控房價”等效果。業內人士推測不動產統一登記實施房價馬上跌。 ^[6] 

住房信息聯網一直阻力重重，住建部從2010年開始推進。但在住建部2012年6月如期完成了40個主要城市的聯網目標之後，聯網的擴圍工作卻在一定程度上陷入停滯狀態。

住房信息聯網的技術難度其實已經不大，一些地方或部門不願意主動配合完成聯網工作，是主要的阻力。事實上，在聯網工作擴圍之初，住建部部長姜偉新就曾公開表示，擴圍系統有相當的難度。擁有住房私有財產的業主，都不希望過分將這一財產進行暴露。而地方政府，或出於利益考慮，或是行政上的惰性原因，都以不情願的態度來應對住房信息聯網的任務。

房屋是一種比較複雜的資產，從住建部層面，已經難以推進住房信息聯網，所以必須以一種新的思路來推進這一工作，而新的思路不再侷限於單一的房產登記，將土地、房屋、園林等統一納入考慮，並由一個部門全盤指揮，有利於破解各自為政下的無力推進局面。

國務院決定，由國土資源部負責指導監督全國土地，房屋、草原、林地、海域等不動產統一登記職責，基本做到登記機構、登記簿冊、登記依據和信息平台“四統一”。

三中全會的一系列決定裏，對房地產部分着墨不多，政府層面對樓市的態度已經十分明朗，中央更希望依靠市場機制來促進樓市健康發展。但推進房產税是這一思路下的一個比較明確的表態。而推進房產税，前提是有統一的不動產登記制度

在本週二出版的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》輔導讀本中，國家發改委主任徐紹史發表《健全宏觀調控體系》一文。徐紹史表示，要加快推進住房信息系統建設，儘快實現全國聯網。推動建立信用信息交換共享機制，逐步形成覆蓋全部信用主體、所有信用信息類別、全國所有區域的統一的信用信息共享平台，實現資源共享。

從一系列的表態來看，推進房產税已經是不容質疑的決定，而且推進速度也將加快。

從短期看，房產税試點擴圍可能成為樓市調控政策切入點。當前多個城市已制定並上報房產税試點方案。房產税試點可能最快在歲末年初擴圍。由房產税試點帶動的房地產税收制度改革，將拉開房地產領域各項改革的序幕。

在國務院常務會議決定，整合不動產登記職責、建立不動產統一登記制度後。許多人從這一制度上讀出了“反腐”“控房價”等效果。SOHO中國董事長潘石屹在微博中表示：“這是好政策，如果實施，房價馬上會跌。”

統一可參考的信息，正是實行一系列樓市調控的基礎，只有當各地部門間實現信息共同可參考的前提下，税務部門才能有效地依據業主的房產數量開徵税收，也就是説，三中全會提出的推進房產税，其執行的前提是擁有不動產統一登記信息。

而不動產登記的具體操作思路已經開始顯現，國務院提出，要建立不動產登記信息管理基礎平台，實現不動產審批、交易和登記信息在有關部門間依法依規互通共享，消除“信息孤島”。

另外，國務院提出推動建立不動產登記信息依法公開查詢系統，保證不動產交易安全，保護羣眾合法權益。

這也是一個非常重要的點，房嬸、房叔類新聞層出不窮，官員擁有多套房產的消息刺激公眾的神經，只有推進不動產信息公開查詢，才能有效抑制一些羣體利用不正當方式獲取多套房的行為。

如此一來，房產税的加速推進，與不動產統一登記後對腐敗行為的抑制，將有效緩解房價的不正常上漲。

建立不動產統一登記制度，其作用或許不僅有利於平抑房價，它更有利財產税的推進，依據高淨值人士不動產數量，開徵一定的財產税，既平抑貧富差距，同時還能為財政增加收入。

姜大明主持第17次部長辦公會研究不動產統一登記工作

2013年11月21日，國土資源部部長、黨組書記、國家土地總督察姜大明主持召開第17次部長辦公會，貫徹落實國務院第31次常務會議精神，研究不動產統一登記工作。

會議決定，要將分散在多個部門的不動產登記職責整合由一個部門承擔。由國土資源部負責指導監督全國土地、房屋、草原、林地、海域等不動產統一登記職責，基本做到登記機構、登記簿冊、登記依據和信息平台“四統一”。行業管理和不動產交易監管等職責繼續由相關部門承擔。各地在中央統一監督指導下，結合本地實際，將不動產登記職責統一到一個部門。建立不動產登記信息管理基礎平台，實現不動產審批、交易和登記信息在有關部門間依法依規互通共享。推動建立不動產登記信息依法公開查詢系統。

部長辦公會強調，建立和實施不動產統一登記制度是一項長期而艱鉅的任務，務必認真貫徹落實國務院第31次常務會議精神和國家有關不動產統一登記的法律、政策及要求，牢牢把握統一登記的大方向，加快形成權界清晰、分工合理、權責一致、運轉高效、法治保障的不動產統一登記體系，完善制度機制，提高行政效能，更加便民利民，保障不動產交易安全，有效保護不動產權利人的合法財產權，夯實社會主義市場經濟基礎。

下一步，要着手建立國家不動產統一登記協調機構和工作機構；梳理評估不動產登記有關法律法規政策，研究起草《不動產登記條例》、《不動產登記辦法》等；制定不動產登記技術規程和數據庫標準，整合建立不動產登記信息管理基礎平台；加強溝通協調，做好國家層面有關不動產登記銜接工作；做好宣傳工作，把握輿論導向，強化對地方的督導和指導，確保地方按照中央統一要求儘快開展不動產統一登記工作。

2014年3月27日國土資源部“全國不動產統一登記工作”第一次部際聯席會議確定：3年左右，不動產統一登記制度將全面建立，4年左右，統一的不動產登記信息管理基礎平台將開始運行，屆時，將實現不動產審批、交易和登記信息實時互通共享以及依法查詢，形成不動產統一登記體系。 ^[7] 

牽動眾人心的《不動產登記暫行條例》即將於今年3月1日起施行，全國統一的國土資源與不動產登記信息平台，也計劃從今年下半年開始上線試運行，並最終在2017年全面運行。自2007年出台的物權法提出不動產實行統一登記制度以來，高懸7年多的“靴子”終於落地。對此，有人歡欣鼓舞，認為這是“以房反腐”的利器，有人憂心忡忡，認為開徵房產税、遺產税已不可避免。關於不動產統一登記，社會上有着諸多的猜測和疑慮。這部與我們每個人都息息相關的法律，您瞭解多少？《經濟日報》記者為您作全方位的解讀。 ^[8] 

針對城鄉社會普遍關心的小產權房問題，國土資源部有關負責人表示，不動產登記是依法保護不動產所有人權利的法律行動，不可能登記任何不合法的東西。現行法律法規明確，世界普遍實施土地用管制，所以，小產權房不可能予以登記。而對於老百姓最關心的房地產税問題，相關負責人説，儘管不動產統一登記是不動產税收的技術基礎，但税收問題只能根據税收法定原則，由國家依法決定。 ^[9] 

日前，國務院常務會議決定，將整合不動產登記職責、建立不動產統一登記制度。這一消息一經問世，就引發了社會各界的強烈關注。

不少人認為，這一重大舉措，將對房地產市場產生巨大影響，同時，也必將成為反腐利器，讓房叔房姐無處遁形。如此熱烈的解讀，一方面固然彰顯了公眾對於不動產統一登記制度的期待，但更多是表達對日趨高漲的房價、愈演愈烈的貪腐的擔憂。不動產統一登記制度，固然可以在這方面發揮一定的影響，但如果只把焦點落在此處，則缺了一些理性看待和深入瞭解。

國務院常務會議指出，整合不動產登記職責、建立不動產統一登記制度，是國務院機構改革和職能轉變方案的重要內容，也是完善社會主義市場經濟體制、建設現代市場體系的必然要求，對於保護不動產權利人合法財產權，提高政府治理效率和水平，尤其是方便企業、方便羣眾，具有重要意義。

這其實説明，這項制度的設置初衷，是為了健全不動產相關基礎性制度。在剛剛閉幕的十八屆三中全會，提出要發揮市場在資源配置中的決定性作用，而實行市場經濟的基本前提是產權清晰。然而當下不動產產權性質複雜、品種繁多，一方面是包括商品房、房改房等城市國有用地，另一方面是包含宅基地和自留地、自留山等農村集體用地，還有草原、灘塗、林地等多種形式的不動產，登記制度五花八門，管理機制各不相同。而不動產不僅是多數公眾最大的財富體現，也是市場經濟環境下最重要的交易物品和衡量指標。只有明確不動產的歸屬，不動產權利人的合法利益才能受到保護，市場交易的效率和安全才有更高保證，下一步改革才有基本前提。

事實上，從2007年物權法頒佈時就提出要統一不動產登記制度，這麼多年一直沒有進展，凸顯了推進的難度。究其原因，首先在於歷史欠賬，各地的不動產產權登記長期分散於國土、住房、農業、林業等多個部門，標準不一，平台有異，九龍治水自然難於破題；其次，對於一些高度依賴土地開發和房地產的地方政府來説，統一登記意味着消除了自由裁量乃至暗箱操作的空間；最後，個人產權所有人，也不乏藏富心理，不願把自己的家底暴露。這幾方因素集合起來，註定不動產統一登記將是一場硬仗。

然而開弓沒有回頭箭，此番全面深化改革，現有的工作格局和體制運行不可能一點都不打破，不可能都是四平八穩、沒有任何風險。眼下最重要的，不是唯唯諾諾瞻前顧後，也不是不切實際盲目樂觀，而是要拿出壯士斷腕的決心，堅決打破思想觀念的束縛，衝破既得利益的藩籬，讓不動產統一登記制度真正實現突破，為建立更為健康有序的市場經濟提供製度保證。 ^[10] 

截至目前，全國已有17個省（區、市）明確由國土資源部門牽頭負責不動產統一登記職責整合工作。其中，河北、黑龍江、山東、湖北、江西5個省已經正式建立不動產登記聯席會議制度，北京、遼寧、黑龍江、廣東、四川5省（市）已在國土資源廳（局）內成立了不動產統一登記領導小組，啓動了相關工作。

據人民網等媒體報道，關於建立和實施不動產統一登記制度，國土資源部地籍管理司（不動產登記局）有關負責人表示，2014年建立統一登記的基礎性制度；2015年推進統一登記制度的實施過渡；2016年全面實施統一登記制度；2018年前，不動產登記信息管理基礎平台投入運行，不動產統一登記體系基本形成。與此同時，不動產立法工作在國家層面推動。 ^[11] 

為進一步加快推進宅基地和集體建設用地使用權確權登記發證工作，國土資源部、財政部、住房和城鄉建設部、農業部、國家林業局近日聯合發佈《關於進一步加快推進宅基地和集體建設用地使用權確權登記發證工作的通知》，要求在全面加快推進宅基地和集體建設用地使用權確權登記發證工作的同時，將農房等集體建設用地上的建築物、構築物納入不動產統一登記範疇。 ^[12] 

2014年10月8日，福建、甘肅、廣西等省份頒佈不動產統一登記實施方案，明確時間表和路線圖，加快推進不動產統一登記工作。國土部不動產登記局負責人在一次專家座談會上透露，目前已初步形成不動產登記簿證樣式。下一步，國土部將廣泛徵求系統內部、各相關部門和專家學者意見，進一步修改完善，同時將選擇若干典型地區對登記簿冊進行試填試用，以確保登記簿冊的實用性和可操作性。不動產登記工作全面加速。

據國土資源部統計，在全國106個重點城市中，已經有約50%的城市啓動了不動產統一登記相關工作，河北、山東等11個省份已經基本完成不動產登記省級職責整合。

中央政府門户網站消息顯示，廣西不動產統一登記工作的路線圖和時間表已明確，2014年，廣西要基本完成自治區、市、縣三級不動產統一登記職責整合，並做好基礎建設；2015年，要健全不動產統一登記工作配套制度，開始平穩有序實施；2016年，形成不動產統一登記制度體系，保障正常有效運行；2017年，廣西將以不動產登記信息基礎平台為基礎，建立不動產登記信息公開查詢系統，方便社會依法查詢 ^[13]  。

雖然《條例》略顯“粗線條”，具體落實尚待相關實施細則出台，但其作用及對相關行業的影響不可低估。除了實現信息共享，保護權利人合法財產權，《條例》對於提高政府治理效率和水平，以及調控房地產都有積極作用。

儘管此次不動產登記只是一次摸清住房家底的舉措，並不涉及房產税徵收，但有不少高端二手房源開始湧入市場。

事實上，二手房交易升温與房產税有很大關聯。不少房產中介都提到，很多出售多餘住宅的業主是擔心不動產登記會推動房產税的出台。如果房產税出台，會對持有多套住房的房主不利，因此，市場上出現了一定規模的拋售。

《條例》施行後，過去五花八門的各種證將統一成一種樣式。

在此之前，國土部門管建設用地和集體土地所有權，建設部門管房屋所有權，農業部門則管承包地，林業部門管林地，很多水面還歸養殖監管部門管。政府部門多頭管理，職能重疊帶來的不只是資源浪費和效率低下，也使得不動產審批、交易和登記信息在有關部門間無法互通共享，形成“信息孤島”。

實行不動產統一登記後，土地、房產、林地、草地、海域等，將統一登記頒發“不動產登記證書”。將分散在多個部門的不動產登記職責整合由一個部門承擔，由此建立不動產登記信息管理基礎平台。不動產審批、交易和登記信息實時互通共享和依法查詢，形成不動產統一登記體系。 ^[14] 

《不動產登記暫行條例》已正式實施並在全國多個省市進行試點。它的出台不僅為不動產權利人的合法產權提供了保護，也對國土資源信息化提出了更高要求。基於位置服務的地理信息系統及其相關服務能夠準確地整合各部門龐大且標準不一的信息數據，實現國土土地資源高效、統一的信息化管理，為不動產登記全面開展提供重要技術支持和實施基礎。以MapGIS國土雲為基礎研發不動產登記信息管理平台，為精確辦理不動產統一登記提供服務。

2016年1月13日,湖北枝江頒發首本不動產權證，今後，基於MapGIS建設的枝江不動產登記系統有保證了不動產統一登記發證。 ^[15]  同年5月11日，河南鄭州頒發首本不動產權證，其中，基於MapGIS平台建設的不動產登記系統，有效保證了鄭州不動產發證工作順利進行。 ^[16]  6月25日，張家界、益陽兩市不動產權證首發標誌着湖南省不動產統一登記工作全面實施，基於MapGIS建立的系統以創新的方式實現市縣一體化辦理，為百姓提供了更加便捷、快速、準確的一站式不動產登記服務。 ^[17]