不動產統一登記制度

2013年3月，十二屆全國人大一次會議在人民大會堂舉行第三次全體會議，會議有四項議程，第三項議程為聽取國務委員兼國務院秘書長馬凱關於國務院機構改革和職能轉變方案的説明。

馬凱在提及國務院機構職能轉變時表示，要加強制度建設和依法行政。建設職能科學、結構優化、廉潔高效、人民滿意的服務型政府，提高政府依法行政水平，需要把治國理念轉化為制度體制機制，加強事關長遠的制度機制整體設計，加快法治政府建設。 ^[2] 

據此《方案》提出：一是加強基礎性制度建設，建立不動產統一登記制度，以更好地落實物權法規定，保障不動產交易安全，有效保護不動產權利人的合法財產權。建立以公民身份證號碼和組織機構代碼為基礎的統一社會信用代碼等制度，從制度上加強和創新社會管理，併為預防和懲治腐敗夯實基礎。 ^[2] 

二是加強依法行政。完善依法行政的制度，提高制度質量。健全科學民主依法決策機制，建立決策後評估和糾錯制度。嚴格依照法定權限和程序履行職責，確保法律、行政法規有效執行。深化政務公開，建立健全各項監督機制，讓人民監督權力。 ^[2] 

馬凱在此間強調，憲法和法律是政府工作的根本準則。全面落實依法治國基本方略、推進依法行政，國務院和國務院各部門肩負着重要責任。 ^[2] 

儘管2007年頒佈實施的《物權法》早就明確“國家對不動產實行統一登記制度”，但這一規定幾年來一致懸在空中，導致《物權法》無法落地，不動產登記信息混亂，不動產交易安全缺少保障。 ^[2] 

雖然一些地方已經成立了專門機構推行不動產統一登記，但由於國家層面沒有建立統一的不動產統一登記制度，地方探索所取得的效果並不明顯。因此，應早日建立國家統一的不動產登記制度。 ^[2] 

首先，我們要明確不動產統一登記的功能。不動產統一登記制度是基於健全市場經濟需求。有關人士認為，統一的不動產登記制度是市場經濟的一項基礎性制度，和每個人的切身利益息息相關。這是制度本身的價值，是基本功能。嚴格地講，是制度的經濟學價值，服務於市場經濟。不動產登記制度首先要實現其主導價值，發揮其經濟學價值。如果主導價值都不能實現或者無法實現，這項制度以及此項工作自然會“功敗垂成”，何言其他價值。 ^[3] 

其次，我們要明確不動產統一登記的用途——為全國統一的不動產交易市場的形成構建明晰的產權基礎。與此同時，可以適度挖掘不動產登記的衍生價值。很多制度之間是有關聯的，可以相互補充、取長補短。反腐敗制度建設與完善，不是“單打獨鬥”，應該利用一切現今的與正在建立的制度資源，應該是“組合拳”。關住權力的“制度籠子”，不只是單純的反腐防腐制度，還有其他制度的幫襯與堵漏，形成制度的疊加，更加嚴絲密縫，不給權力留下絲毫機會。

制度設計很關鍵。不以反腐需求為初衷建立統一的不動產登記制度，這種思路是有道理的，但是也不能諱言該制度附帶的反腐敗功能。應將反腐敗基因注入該項制度的設計中，至少要預留一定的預期與空間，這並不會消解它的市場經濟的核心價值。 ^[3] 

《不動產登記暫行條例》的出台是一種法治鞭策。一些地方的先行先試先啓動，秉承了改革創新精神。如果各地都“不動”或者觀望，不動產就成為“不動作”。可以允許爭議與博弈，但不能容忍不行動。不動產統一登記制度上，與其爭議不休，不如實踐先“動”，在實踐中摸索與完善。 ^[3] 

《不動產登記暫行條例》很快就要公佈，最快在本週或下週。與《徵求意見稿》相比，條例主要涉及明確不動產登記類型等5處修改，如無意外，將於明年3月1日起實施。 ^[4] 

在中央層面提速不動產統一登記工作的同時，北京等27個省份已啓動了不動產統一登記工作，其中，9省份明確成立了不動產統一登記領導小組。此外，多地出台了總體方案，並決定開展不動產統一登記試點。 ^[4] 

不動產登記條例若近日出台，將成為中國推進不動產統一登記工作的一大里程碑。事實上，2014年以來，不動產統一登記工作進程明顯提速，進展頗大。

其中，3月，不動產登記工作第一次部際聯席會議召開；4月，國土部成立不動產登記工作領導小組；5月，不動產登記局正式掛牌；8月，不動產登記局“三定方案”印發；11月，中國土地礦產法律事務中心更名為國土資源部不動產登記中心，承擔不動產登記相關政策、業務、技術等方面的支撐工作。

在中央層面快速推進的同時，各地不動產統一登記工作也在緊鑼密鼓地進行。據中新網記者不完全統計，除了西藏、新疆、河南、重慶外，中國啓動不動產統一登記相關工作的省份已達到27個。其中，北京、遼寧、黑龍江、廣東、四川、甘肅、貴州、上海、青海等9省份明確成立了不動產統一登記領導小組。

一些省份已經出台了不動產統一登記工作方案，明確了工作時間表。其中，廣西2014年11月13日印發《廣西壯族自治區不動產統一登記工作方案》，明確2017年實行信息共享，依法公開查詢；福建9月17日印發《福建省不動產統一登記工作實施方案》，提出2015年6月底前，全省市、縣（區）要基本完成不動產登記職責的整合，並按照國家和省裏的部署要求，做好機構組建、工作融合、平台建設等工作，實施不動產統一登記。與此同時，多地還啓動了不動產統一登記試點。譬如，貴州將在仁懷市、威寧縣、白雲區、七星關區、都勻市、松桃縣、思南縣7個縣（市、區）開展建立和實施縣級不動產統一登記制度試點工作；湖南則決定在長沙瀏陽市、常德澧縣、懷化芷江侗族自治縣先行啓動不動產統一登記試點。 ^[4] 

2016年1月5日，湖南省芷江、澧縣、瀏陽3個地區發放了全省第一批不動產權證書，預示着湖南省不動產登記工作進入了一個全新的階段。湖南省從頂層設計出發，高度統籌規劃，立足利民便民的服務宗旨，充分利用中地數碼公司的MapGIS國產化信息平台，開創了省級不動產統一登記工作的全新模式，有望真正實現不動產登記工作政務為民、服務惠民的目標。 ^[5] 

中國官方加速推進不動產統一登記工作，尤其是不動產登記條例即將出台實施，在不少人看來，這將為反腐敗添上一柄利器，同時也為房地產税的徵收奠定基礎。

根據不動產登記條例，權利人、利害關係人可以依法查詢、複製不動產登記資料，不動產登記機構應當提供。有關國家機關可以依照法律、行政法規的規定查詢、複製與調查處理案件有關的不動產登記資料。

在程嘯看來，不動產登記制度主要功能不是反腐也不是徵税，而是為市場經濟奠定法律基礎，保護廣大民事主體的私人財產權，並提高交易效率，維護交易安全。

程嘯指出，反腐、徵税只是不動產登記制度附屬或派生功能，“不動產統一登記是一項基礎性工作，它能為反腐提供技術手段，但這涉及到全國聯網，而這需要漫長的過程。”

“而且，不動產統一登記實現後，雖然查詢某一特定個人名下的全部不動產會更方便，但不是隨便一個人就能查詢，因為涉及到個人隱私和財產安全。”程嘯説，徵税也是如此，不動產統一登記能讓徵税更方便，但不能説它的目的就是為了徵税。

程嘯認為，《暫行條例》出台後，不動產統一登記走上正軌還需要很長時間，而且很多問題需要關注。例如，不動產統一登記由國土部門負責，但交易還由原來部門管理，這勢必導致交易和登記分離，這種脱節可能導致交易風險。此外，條例規定各個單位要加強信息互通共享，但由於部門利益的考慮，各個部門可能出現難以協調和信息數據錯誤的狀況，這些來自部門利益、行業利益的阻礙都需要克服。　 ^[4] 

建立不動產統一登記制度，它可以更好地落實物權法規定，保障不動產交易安全，有效保護不動產權利人的合法財產權。在不動產統一登記制度實施之後，擁有大量房產的人可以被很快確定，從這個角度來説，這項制度對反腐的助力作用不容小視。同時，不動產登記制度能夠保障房屋等不動產的交易安全，減少欺詐行為，而且還有利於摸清全國房地產市場的基本情況，有利於宏觀調控。可以説，這項制度，一舉多得。不動產統一登記制度將來會與全國住宅信息聯網掛鈎，會為紀檢部門提供一定的方便，對於反腐工作有強大的助推作用。“陽光是最好的反腐劑”，推動建立不動產統一登記制度，值得我們期待。 ^[6] 

日前，國務院常務會議決定，將整合不動產登記職責、建立不動產統一登記制度。這一消息一經問世，就引發了社會各界的強烈關注及評價。 ^[1] 

不少人認為，這一重大舉措，將對房地產市場產生巨大影響，同時，也必將成為反腐利器，讓房叔房姐無處遁形。如此熱烈的解讀，一方面固然彰顯了公眾對於不動產統一登記制度的期待，但更多是表達對日趨高漲的房價、愈演愈烈的貪腐的擔憂。不動產統一登記制度，固然可以在這方面發揮一定的影響，但如果只把焦點落在此處，則缺了一些理性看待和深入瞭解。 ^[1] 

國務院常務會議指出，整合不動產登記職責、建立不動產統一登記制度，是國務院機構改革和職能轉變方案的重要內容，也是完善社會主義市場經濟體制、建設現代市場體系的必然要求。對於保護不動產權利人合法財產權，提高政府治理效率和水平，尤其是方便企業、方便羣眾，具有重要意義。 ^[1] 

這其實説明，這項制度的設置初衷，是為了健全不動產相關基礎性制度。在剛剛閉幕的十八屆三中全會，提出要發揮市場在資源配置中的決定性作用，而實行市場經濟的基本前提是產權清晰。然而當下不動產產權性質複雜、品種繁多，一方面是包括商品房、房改房等城市國有用地，另一方面是包含宅基地和自留地、自留山等農村集體用地，還有草原、灘塗、林地等多種形式的不動產，登記制度五花八門，管理機制各不相同。而不動產不僅是多數公眾最大的財富體現，也是市場經濟環境下最重要的交易物品和衡量指標。只有明確不動產的歸屬，不動產權利人的合法利益才能受到保護，市場交易的效率和安全才有更高保證，下一步改革才有基本前提。 ^[1] 

事實上，從2007年物權法頒佈時就提出要統一不動產登記制度，這麼多年一直沒有進展，凸顯了推進的難度。究其原因，首先在於歷史欠賬，各地的不動產產權登記長期分散於國土、住房、農業、林業等多個部門，標準不一，平台有異，九龍治水自然難於破題；其次，對於一些高度依賴土地開發和房地產的地方政府來説，統一登記意味着消除了自由裁量乃至暗箱操作的空間；最後，個人產權所有人，也不乏藏富心理，不願把自己的家底暴露。這幾方因素集合起來，註定不動產統一登記將是一場硬仗。 ^[1] 

此番全面深化改革，現有的工作格局和體制運行不可能一點都不打破，不可能都是四平八穩、沒有任何風險。眼下最重要的，不是唯唯諾諾瞻前顧後，也不是不切實際盲目樂觀，而是要拿出壯士斷腕的決心，堅決打破思想觀念的束縛，衝破既得利益的藩籬，讓不動產統一登記制度真正實現突破，為建立更為健康有序的市場經濟提供製度保證。 ^[1] 

延宕5個月的不動產登記條例有望正式出台。參與不動產登記條例起草制定工作的清華大學法學院副教授程嘯向中新網記者透露，不動產登記條例年內出台應該沒有問題，將於2015年3月1日起實施。

“按照國務院要求本來今年6月底就要出台，但拖了半年。如今條例已經通過公開徵求意見並修改，預計在元旦之前，甚至在本週或者下週就要頒佈。”程嘯説。國務院2013年明確要求，2014年6月底前出台不動產登記條例，但這一條例並未如期面世，直至2014年8月15日，《不動產登記暫行條例（徵求意見稿）》才公佈，向社會公開徵求意見，如今徵求意見結束兩個多月的時間。

即將頒佈的條例較《徵求意見稿》會有哪些變化?據程嘯透露，主要涉及5處修改，一是明確了不動產登記員制度。不動產登記涉及到的法律問題非常複雜，必須要具備專業的知識，尤其是法律知識。修改後的《暫行條例》明確要求不動產登記人員應當具備與不動產登記工作相適應的專業知識、業務能力，並要求登記機構加強管理和業務培訓。

二是增加了對不動產登記類型的規定。修改後的《暫行條例》明確了不動產登記分為首次登記、變更登記、轉移登記、註銷登記、更正登記、異議登記、查封登記等類型。“不同類型登記的程序和審查都有很大的差別，將來出台的登記細則可依此將各類登記規範好。”

三是調整了登記審查要求。《徵求意見稿》規定“不動產登記機構要查驗申請登記的不動產是否存在權屬爭議”，但這一條被刪掉。程嘯説，“登記審查是整個登記的核心，權屬爭議審查容易導致登記機構陷入大量民事爭議中，這對登記機構沒有任何好處，也容易使登記效率低下。權屬爭議將改為消極要件，也就是出現爭議可以不登記，但審查的時候不查這個。”

四是把《徵求意見稿》中的“登記申請是否違反法律、行政法規的強制性規定”改成了“登記申請要符合法律、行政法規的規定”，程嘯説，“因為現實中，登記機構難以區分強制性、任意性規定。”

五是增加了登記錯誤的賠償責任規定。修改後的《暫行條例》明確登記機構登記錯誤對他人造成損害，應當按照《物權法》規定承擔賠償責任。 ^{[4]  [7]}