建設用地使用權

建設用地使用權，是指自然人、法人或非法人組織依法對國家所有的土地享有的建造並保有建築物、構築物及其附屬設施的用益物權。建設用地使用權人對國家所有的土地依法享有佔有、使用和收益的權利，有權自主利用該土地建造並經營建築物、構築物及其附屬設施。

第三百四十四條　【建設用地使用權的定義】建設用地使用權人依法對國家所有的土地享有佔有、使用和收益的權利，有權利用該土地建造建築物、構築物及其附屬設施。

第三百四十五條　【建設用地使用權的分層設立】建設用地使用權可以在土地的地表、地上或者地下分別設立。

第三百四十六條　【建設用地使用權的設立原則】設立建設用地使用權，應當符合節約資源、保護生態環境的要求，遵守法律、行政法規關於土地用途的規定，不得損害已經設立的用益物權。

第三百四十七條　【建設用地使用權的設立方式】設立建設用地使用權，可以採取出讓或者劃撥等方式。

工業、商業、旅遊、娛樂和商品住宅等經營性用地以及同一土地有兩個以上意向用地者的，應當採取招標、拍賣等公開競價的方式出讓。

嚴格限制以劃撥方式設立建設用地使用權。

第三百四十八條　【建設用地使用權出讓合同】通過招標、拍賣、協議等出讓方式設立建設用地使用權的，當事人應當採用書面形式訂立建設用地使用權出讓合同。

建設用地使用權出讓合同一般包括下列條款：

（一）當事人的名稱和住所；

（二）土地界址、面積等；

（三）建築物、構築物及其附屬設施佔用的空間；

（四）土地用途、規劃條件；

（五）建設用地使用權期限；

（六）出讓金等費用及其支付方式；

（七）解決爭議的方法。

第三百四十九條　【建設用地使用權的登記】設立建設用地使用權的，應當向登記機構申請建設用地使用權登記。建設用地使用權自登記時設立。登記機構應當向建設用地使用權人發放權屬證書。

第三百五十條　【土地用途管制制度】建設用地使用權人應當合理利用土地，不得改變土地用途；需要改變土地用途的，應當依法經有關行政主管部門批准。

第三百五十一條　【建設用地使用權人支付出讓金等費用的義務】建設用地使用權人應當依照法律規定以及合同約定支付出讓金等費用。

第三百五十二條　【建設用地使用權人建造的建築物等設施的權屬】建設用地使用權人建造的建築物、構築物及其附屬設施的所有權屬於建設用地使用權人，但是有相反證據證明的除外。

第三百五十三條　【建設用地使用權的流轉方式】建設用地使用權人有權將建設用地使用權轉讓、互換、出資、贈與或者抵押，但是法律另有規定的除外。

第三百五十四條　【處分建設用地使用權的合同形式和期限】建設用地使用權轉讓、互換、出資、贈與或者抵押的，當事人應當採用書面形式訂立相應的合同。使用期限由當事人約定，但是不得超過建設用地使用權的剩餘期限。

第三百五十五條　【建設用地使用權流轉後變更登記】建設用地使用權轉讓、互換、出資或者贈與的，應當向登記機構申請變更登記。

第三百五十六條　【建築物等設施隨建設用地使用權的流轉而一併處分】建設用地使用權轉讓、互換、出資或者贈與的，附着於該土地上的建築物、構築物及其附屬設施一併處分。

第三百五十七條　【建設用地使用權隨建築物等設施的流轉而一併處分】建築物、構築物及其附屬設施轉讓、互換、出資或者贈與的，該建築物、構築物及其附屬設施佔用範圍內的建設用地使用權一併處分。

第三百五十八條　【建設用地使用權提前收回及其補償】建設用地使用權期限屆滿前，因公共利益需要提前收回該土地的，應當依據本法第二百四十三條的規定對該土地上的房屋以及其他不動產給予補償，並退還相應的出讓金。

第三百五十九條　【建設用地使用權的續期】住宅建設用地使用權期限屆滿的，自動續期。續期費用的繳納或者減免，依照法律、行政法規的規定辦理。

非住宅建設用地使用權期限屆滿後的續期，依照法律規定辦理。該土地上的房屋以及其他不動產的歸屬，有約定的，按照約定；沒有約定或者約定不明確的，依照法律、行政法規的規定辦理。

第三百六十條　【建設用地使用權註銷登記】建設用地使用權消滅的，出讓人應當及時辦理註銷登記。登記機構應當收回權屬證書。

第三百六十一條　【集體所有土地作為建設用地的法律適用】集體所有的土地作為建設用地的，應當依照土地管理的法律規定辦理。

第三百七十七條　【地役權期限】地役權期限由當事人約定；但是，不得超過土地承包經營權、建設用地使用權等用益物權的剩餘期限。

第三百七十九條　【在先用益物權對地役權的限制】土地上已經設立土地承包經營權、建設用地使用權、宅基地使用權等用益物權的，未經用益物權人同意，土地所有權人不得設立地役權。

第三百八十條　【地役權的轉讓】地役權不得單獨轉讓。土地承包經營權、建設用地使用權等轉讓的，地役權一併轉讓，但是合同另有約定的除外。

第三百八十一條　【地役權的抵押】地役權不得單獨抵押。土地經營權、建設用地使用權等抵押的，在實現抵押權時，地役權一併轉讓。

第三百八十二條　【地役權對需役地及其上權利的不可分性】需役地以及需役地上的土地承包經營權、建設用地使用權等部分轉讓時，轉讓部分涉及地役權的，受讓人同時享有地役權。

第三百八十三條　【地役權對供役地及其上權利的不可分性】供役地以及供役地上的土地承包經營權、建設用地使用權等部分轉讓時，轉讓部分涉及地役權的，地役權對受讓人具有法律約束力。

第三百九十五條　【抵押財產的範圍】債務人或者第三人有權處分的下列財產可以抵押：

（一）建築物和其他土地附着物；

（二）建設用地使用權；

第三百九十七條　【建築物與建設用地使用權同時抵押規則】以建築物抵押的，該建築物佔用範圍內的建設用地使用權一併抵押。以建設用地使用權抵押的，該土地上的建築物一併抵押。

抵押人未依據前款規定一併抵押的，未抵押的財產視為一併抵押。

第三百九十八條　【鄉鎮、村企業的建設用地使用權抵押限制】鄉鎮、村企業的建設用地使用權不得單獨抵押。以鄉鎮、村企業的廠房等建築物抵押的，其佔用範圍內的建設用地使用權一併抵押。

第四百一十七條　【抵押權對新增建築物的效力】建設用地使用權抵押後，該土地上新增的建築物不屬於抵押財產。該建設用地使用權實現抵押權時，應當將該土地上新增的建築物與建設用地使用權一併處分。但是，新增建築物所得的價款，抵押權人無權優先受償。

最高人民法院關於適用《中華人民共和國民法典》物權編的解釋（一），2020年12月25日最高人民法院審判委員會第1825次會議通過，自2021年1月1日起施行，法釋〔2020〕24號。

涉及建設用地使用權的內容：

第四條 未經預告登記的權利人同意，轉讓不動產所有權等物權，或者設立建設用地使用權、居住權、地役權、抵押權等其他物權的，應當依照民法典第二百二十一條第一款的規定，認定其不發生物權效力。

關於建設用地使用權的法律特徵如下：

（一）建設用地使用權以開發利用、生產經營和社會公益事業為目的；

（二）建設用地使用權的標的物為城鎮國家所有的土地；

（三）建設用地使用權人使用土地的範圍限於建造並經營建築物、構築物及其附屬設施；

（四）建設用地使用權的性質是地上權，是使用權人在國有的土地上設立的地上權。

出讓與劃撥是設立建設用地使用權的兩種基本方式。我國實行國有土地有償使用制度，劃撥的適用被嚴格限制。

（1）定義

以出讓方式設立建設用地使用權，是指國家以土地所有權人的身份將建設用地使用權在一定期限內讓渡給土地使用人，由土地使用人向國家支付土地出讓金的行為。

（2）特點

與劃撥相比，出讓有以下幾個特點：1、交易性。與劃撥帶有行政性不同，出讓是國家作為土地所有權人與土地使用人之間的交易行為，須以書面合同形式完成。2、有償性。交易性決定了出讓的有償性，土地使用人取得建設用地使用權均須繳納土地出讓金。3、期限性。以出讓取得建設用地使用權均有期限限制。

（3）出讓方式

建設用地使用權出讓的方式主要有四種。

第一，協議出讓，即國家以協議方式將建設用地使用權在一定年限內出讓給土地使用者，由土地使用者向國家支付土地出讓金的行為。

第二，拍賣出讓，是指出讓人發佈拍賣公告，由出讓人在指定時間、地點以公開競價的形式將建設用地使用權出讓給最高應價者的行為。

第三，招標出讓，是指出讓人發佈招標公告，邀請特定或者不特定的自然人、法人和非法人組織參加建設用地使用權投標，根據投標結果確定建設用地使用權人的行為。

第四，掛牌出讓，是指出讓人發佈掛牌公告，按公告規定的期限將擬出讓土地的交易條件在指定的土地交易場所掛牌公佈，接受競買人的報價申請並更新掛牌價格，根據掛牌期限截止時的出價結果確定建設用地使用權人的行為。

（4）出讓合同

通過招標、拍賣、協議等出讓方式設立建設用地使用權的，當事人應當採用書面形式訂立建設用地使用權出讓合同。建設用地使用權出讓合同由市、縣人民政府自然資源行政管理部門與土地使用者簽訂。

建設用地使用權出讓合同一般包括下列條款：當事人的名稱和住所；土地界址、面積等；建築物、構築物及其附屬設施佔用的空間；土地用途、規劃條件；建設用地使用權期限；出讓金等費用及其支付方式；解決爭議的方法。

（1）定義

建設用地使用權劃撥，是指縣級以上人民政府依照相關法律規定的權限和審批程序，將國有土地無償地交付給符合法律規定的條件的土地使用者使用，土地使用者因此取得建設用地使用權的行為。與出讓不同，劃撥是國家為了維護國家利益和社會公共利益的需要，依照嚴格的法律程序授予用地者土地使用權。其本質上是一種非市場化的建設用地使用權設定方式。

（2）劃撥方式

兩種方式：一是縣級以上人民政府依法批准，在土地使用者繳納補償、安置等費用後，將國有土地交付給土地使用者使用；二是縣級以上人民政府依法批准，將建設用地使用權無償交付給土地使用者使用。

（3）劃撥的適用範圍

以劃撥的方式設立建設用地使用權存在不少弊端，因而對劃撥方式的適用範圍應予以限制。《民法典》第347條第3款明確規定：“嚴格限制以劃撥方式設立建設用地使用權。”根據《城市房地產管理法》第24條的規定，下列建設用地使用權，確屬必需的，可以由縣級以上人民政府依法批准劃撥：（1）國家機關用地和軍事用地；（2）城市基礎設施用地和公益事業用地；（3）國家重點扶持的能源、交通、水利等項目用地；（4）法律、行政法規規定的其他用地。

我國對建設用地使用權的設立採取了登記生效主義，即建設用地使用權出讓合同的生效，並不直接發生設立建設用地使用權的效力，而僅發生債的效力，即出讓人有權請求受讓人交付土地出讓金，受讓人則有權請求出讓人交付土地並辦理建設用地使用權登記。只有完成建設用地使用權登記，才發生建設用地使用權設立的效果，才發生對抗第三人的效力。因此，建設用地使用權的期限應當自完成登記之日起算。應當注意的是，建設用地使用權是否完成登記並不影響建設用地使用權出讓合同的效力。

建設用地使用權人作為轉讓人就同一出讓建設用地使用權訂立數個轉讓合同，在轉讓合同有效的情況下，受讓人均要求履行合同的，按照以下情形分別處理：（1）已經辦理建設用地使用權變更登記手續的受讓人請求轉讓人履行交付土地等合同義務的，應予支持；（2）均未辦理建設用地使用權變更登記手續，已先行合法佔有、投資開發土地的受讓人請求轉讓人履行建設用地使用權變更登記等合同義務的，應予支持；（3）均未辦理建設用地使用權變更登記手續，又未合法佔有、投資開發土地，先行支付土地轉讓款的受讓人請求轉讓人履行交付土地和辦理建設用地使用權變更登記等合同義務的，應予支持；（4）合同均未履行，依法成立在先的合同受讓人請求履行合同的，應予支持。未能取得建設用地使用權的受讓人請求解除合同、賠償損失的，按照《合同法》的有關規定處理。

對建設用地使用權進行轉讓、互換、出資或者贈與的，通常在土地上會有不動產附着物，即建築物、構築物及其附屬設施。為防止不動產流轉中出現矛盾，維護交易秩序，採取地房一體轉讓主義，在處分建設用地使用權時，附着於該土地上的建築，《民法典》第356條沒有規定的，在此範圍之外，可以單獨抵押。

1、建設用地使用權人的權利

建設用地使用權人對作為權利客體的土地享有佔有、使用、收益的權利，有權利用該土地建造並經營建築物、構築物及其附屬設施。對於以出讓方式設立的建設用地使用權，權利人還可依法轉讓、互換、出租、出資、贈與或抵押。

2、建設用地使用權人的義務

（1）支付出讓金等費用

支付出讓金是建設用地使用權人的義務，並非建設用地使用權的成立要件。換言之，即使受讓人未按照約定支付出讓金，其也只是應承擔違約責任，並不意味着建設用地使用權當然歸於消滅。

（2）合理利用土地

建設用地使用權人應當按照土地的自然屬性和法律屬性合理地使用土地，維護土地的價值和使用價值。

（3）按土地用途使用土地

土地用途關係到城市的規劃，關係到建設用地使用權的期限和土地出讓金的數額，建設用地使用權人應嚴格按照約定或規定的用途使用土地。需要改變土地用途的，應當依法經有關行政主管部門批准，且應變更建設用地使用權出讓合同，並相應調整土地出讓金的數額。

（4）恢復土地原狀

在建設用地使用權期限屆滿，建設用地使用權人取回地上建築物或者其他附着物時，其負有恢復土地原狀的義務。

1、建設用地使用權期間屆滿

建設用地使用權作為一項用益物權是有期限限制的。住宅建設用地使用權期限屆滿的，自動續期。續期費用的繳納或者減免，依照法律、行政法規的規定辦理。住宅建設用地使用權期限屆滿後的續期，依照法律規定辦理。該土地上的房屋以及其他不動產的歸屬，有約定的，按照約定；沒有約定或者約定不明確的，依照法律、行政法規的規定辦理。

2、國家因公共利益徵收土地

《民法典》第358條規定：“建設用地使用權期限屆滿前，因公共利益需要提前收回該土地的，應當依據本法第二百四十三條的規定對該土地上的房屋以及其他不動產給予補償，並退還相應的出讓金。”

3、土地滅失

《城市房地產管理法》第21條規定：“土地使用權因土地滅失而終止。”在土地全部滅失的情況下，建設用地使用權的標的不復存在，權利也應當消滅；在土地部分滅失的情況下，建設用地使用權就剩餘的部分繼續存在。

4、建設用地使用權被提前收回

在以下兩種情況下建設用地使用權會被土地所有權人提前收回：第一，建設用地使用權人違反按照約定用途使用土地的義務，經所有權人請求停止仍不停止，或已經造成土地的永久性損害，土地所有權人可以收回建設用地使用權。第二，建設用地使用權人未按合同約定開發土地達一定程度（滿2年未動工開發），國家可以無償收回建設用地使用權。

5、其他消滅事由

建設用地使用權還可以因權利人的拋棄、國家受讓建設用地使用權而發生混同而消滅。但此時，如果該權利為他人權利的標的，則建設用地使用權不能消滅，如該建設用地使用權上設定了抵押。

建設用地使用權消滅的，除了辦理註銷登記、收回權利證書外，最主要的問題還是如何處理該土地上的房屋以及其他不動產。對此，《民法典》確立了以下規則。

1．因公共利益的需要提前收回土地的。此時，應對該土地上的房屋及其他不動產給予補償，並退還相應的土地出讓金。

2．建設用地使用權期滿而未續期的。依據《民法典》第359條第2款的規定，非住宅用地使用權期間屆滿後該土地上的房屋及其他不動產的歸屬，有約定的，按照約定；沒有約定或者約定不明確的，依照法律、行政法規的規定辦理。

【裁判要旨】

我國對不動產物權登記原則上採取的是登記要件模式，即登記為物權生效的法定要件。建設用地使用權屬於不動產用益物權的一種，其設立也應以登記為要件，即設立建設用地使用權自登記時生效。

【案號】（2011）嵐民一初字第1178號，（2012）日民一終字第734號

【案情】

2009年4月1日，山東省某市市公路管理局工程處（簡稱工程處）與某市市嵐山區碑廓鎮XX一村簽訂土地租賃合同，約定工程處租賃XX一村土地60畝，用於拌合站安裝和存料使用，租期一年。2010年1月25日，某市德霖XX有限公司（簡稱XX公司）以3010萬元價格競得2009G號宗地的國有建設用地使用權，面積為14萬平方米。工程處租賃的土地即包含在XX公司競得的土地中。2011年4月3日，XX公司與某市市國土資源局簽訂國有建設用地使用權出讓合同。同年4月29日，XX公司交齊土地出讓金。5月6日，XX公司向有關部門申請權利初始登記。5月20日，XX公司取得涉案土地使用權證。11月5日，工程處將拌合站設備遷出XX公司廠區。

關於工程處佔用的土地面積，雙方存在爭議。XX公司稱，工程處佔用土地面積為60畝；工程處則辯稱，其施工的工程結束後，已不需要佔用60畝土地，其實際佔用的土地面積為12畝。XX公司對此存有異議，工程處未提供證據證實自己的主張。2011年9月21日，經原審現場勘查測量，工程處拌合站設備佔用土地面積為12畝，XX公司將拌合站周圍放置了木材。經XX公司申請，原審法院依法委託物價部門鑑定涉案土地租賃費為每畝每年1.5萬元。此外，關於XX公司享有土地使用權的時間，雙方也存有爭議。XX公司認為，其於2010年1月25日競得涉案土地使用權後，對涉案土地即享有排他的使用權；工程處則認為，2011年5月20日XX公司辦理了土地使用權證後，才依法享有土地使用權。

山東省某市市嵐山區人民法院經審理認為，雖然XX公司之前成功競得該土地使用權，且已交齊土地出讓金，並與有關部門簽訂了國有土地使用權出讓合同，但該行為僅是其取得國有土地使用權的準備工作，在XX公司依法向有關部門申請權利登記前，該公司對該土地並不享有排他的使用權。因此，XX公司主張其自依法競得該土地使用權時即依法享有排他的使用權，於法無據，不予支持。XX公司應自2011年5月6日向有關部門申請權利初始登記時，依法取得涉案土地使用權。

XX公司不服一審判決，提起上訴。

山東省某市市中級人民法院經審理認為，涉案土地系國有建設土地，根據物權法第一百三十九條“建設用地使用權自登記時設立”之規定，建設用地使用權設立登記是建設用地使用權設立的法定公示手段，是建設用地使用權是否依法設立的法定要件。XX公司雖通過競拍方式，交納了土地出讓金並最終與相關部門簽訂了國有土地使用權出讓合同，但其僅基於出讓合同取得了債權請求權，尚未完成建設用地使用權的物權設立，不能取得相應的物權。XX公司只有進行了設立登記，將設立內容登記在不動產物權登記簿上，才能成為建設用地使用權人，才能享有佔有、使用、收益的排他性權利。因此，XX公司自登記機構於2011年5月20日向其下發國有土地使用證之日取得涉案建設用地使用權，原審認定XX公司自2011年5月6日向有關部門申請權利初始登記時依法取得涉案土地使用權錯誤，應予以糾正。XX公司上訴主張其自2010年1月25日經拍賣取得涉案土地的建設用地使用權，不符合我國物權法的上述規定，依法不予支持。

2012年9月20日，法院判決：駁回上訴，維持原判。

建設用地使用權登記是各國通行的物權公示手段，但對於不動產登記所產生的效力，並不完全相同。從各國物權法的規定來看，登記對建設用地使用權的效力主要有三種模式：一是登記對抗主義，以法國和日本為代表。該種物權的變動，在當事人之間，不須進行登記即能發生法律效力，但只有登記後，才能產生對第三人的對抗效力。未經登記的，則不能對抗善意第三人。二是登記生效主義，以德國、瑞士為代表。這種模式下，該種物權的變動，必須進行登記，如果未進行登記，則不發生物權變動的效果，即登記有決定建設用地使用權的設立、轉移、變更和消滅能否生效的效力。但由於對契約性質的不同理解，又有不同的做法。三是託倫斯登記制度，主要是英美法系國家的做法，其特點是，除了登記之外，還有交付權利證書的要求，產權一經登記，具有不可推翻的效力，國家給予保障。不強制一切土地所有權、他項權利申請登記，但一經登記，其後發生的房地產權利變更或者設定，非經登記，不生效力。

物權法出台前，我國沒有專門的不動產登記法，有關不動產的登記規定主要散見於各項單行法律和行政法規，如城市房地產管理法等。物權法中對不動產物權的變動原則上採用了以德國和瑞士為代表的登記生效主義，主要體現在第一章第六條、第二章第一節和第十二章中，並且第一百三十九條明確規定“建設用地使用權自登記時設立”。

本案中，XX公司雖然是通過競拍方式，交納了土地出讓金並最終與相關部門簽訂了國有土地使用權出讓合同，但此時其尚未完成建設用地使用權的設立，不能取得相應的物權，僅能基於出讓合同取得了債權請求權。XX公司只有進行了設立登記，將設立內容登記在不動產物權登記簿上，才能成為建設用地使用權人，才能享有佔有、使用、收益的排他性權利。因此，XX公司自登記機構於2011年5月20日向其下發國有土地使用證之日，取得涉案建設用地使用權。

（案例編寫人：山東省某市市中級人民法院 張寶華 王林林）

建設用地使用權、房地一體轉讓