宅基地

宅基地是農村村民用於建造住宅及其附屬設施的集體建設用地，包括住房、附屬用房和庭院等用地，在地類管理上屬於（集體）建設用地。

第三百六十二條　【宅基地使用權的定義】宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有佔有和使用的權利，有權依法利用該土地建造住宅及其附屬設施。

第三百六十三條　【宅基地使用權取得、行使和轉讓的法律適用】宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理的法律和國家有關規定。

第三百六十四條　【宅基地的滅失和重新分配】宅基地因自然災害等原因滅失的，宅基地使用權消滅。對失去宅基地的村民，應當依法重新分配宅基地。

第三百六十五條　【宅基地使用權變更和註銷登記】已經登記的宅基地使用權轉讓或者消滅的，應當及時辦理變更登記或者註銷登記。

第三百七十八條　【地役權的承繼】土地所有權人享有地役權或者負擔地役權的，設立土地承包經營權、宅基地使用權等用益物權時，該用益物權人繼續享有或者負擔已經設立的地役權。

第三百七十九條　【在先用益物權對地役權的限制】土地上已經設立土地承包經營權、建設用地使用權、宅基地使用權等用益物權的，未經用益物權人同意，土地所有權人不得設立地役權。

第三百九十九條　【禁止抵押的財產範圍】下列財產不得抵押：

（一）土地所有權；

（二）宅基地、自留地、自留山等集體所有土地的使用權，但是法律規定可以抵押的除外；

（三）學校、幼兒園、醫療機構等為公益目的成立的非營利法人的教育設施、醫療衞生設施和其他公益設施；

（四）所有權、使用權不明或者有爭議的財產；

（五）依法被查封、扣押、監管的財產；

（六）法律、行政法規規定不得抵押的其他財產。 ^[1] 

宅基地使用權，是指農村村民依法對集體所有的土地享有的建造並保有住宅及其附屬設施的用益物權。宅基地使用權具有如下特性。

（一）宅基地使用權的主體具有特定性，原則上限於農村居民。《民法典》第362條將宅基地使用權的主體界定為“宅基地使用權人”。在現行規則之下，宅基地使用權人是符合申請宅基地條件的農村集體經濟組織成員。從宅基地所承載的社會保障功能以及宅基地初始取得的無償性的角度來看，這一規定是妥適的。

（二）宅基地使用權的客體具有特定性，限於集體所有土地。《民法典》第362條將宅基地使用權的客體界定為“集體所有的土地”，排除了在國有土地上設定宅基地使用權的可能性。

（三）宅基地使用權的內容具有特定性，僅限於依法建造並保有個人住宅及其附屬設施。《民法典》第362條將宅基地使用權的內容界定為“佔有和使用”“集體所有的土地”,“利用該土地建造住宅及其附屬設施”，包括農村村民所建住房以及與居住生活有關的其他建築物和設施，如住房、車庫、廁所、沼氣池、牛棚、豬圈等。

（四）宅基地使用權的初始取得具有無償性。宅基地使用權是一種帶有社會福利性質的權利，由集體經濟組織成員無償取得、無償使用。

（五）宅基地使用權沒有期限限制。我國現行法律沒有對宅基地使用權的期限進行限制性規定，宅基地使用權不因期限屆滿而消滅。因此，宅基地使用權是沒有使用期限限制的用益物權。

兩者雖同屬在集體所有的土地之上所設定的用益物權，但兩者之間仍有不同：（1）內容不同。宅基地使用權是在集體土地上建造住宅及其附屬設施，而土地承包經營權是在集體土地上從事農業生產經營活動。（2）存續期限不同。宅基地使用權沒有期限限制，而土地承包經營權有期限限制，承包期屆滿未繼續承包的，土地承包經營權歸於消滅。

宅基地使用權與建設用地使用權都是利用他人土地從事建造活動，且均可在集體土地上設立，但兩者仍屬性質不同的用益物權：（1）權利主體的身份限制不同。宅基地使用權的主體只能是自然人，且限於集體經濟組織的成員。建設用地使用權的主體基本上沒有限制，自然人、法人和非法人組織均無不可。（2）權利內容不同。例如，宅基地使用權不能轉讓、抵押或投資人股，而建設用地使用權可以轉讓、抵押及出資。（3）取得方式不同。宅基地使用權的取得采取審批的方式，而建設用地使用權的取得通過出讓或劃撥方式。（4）設立要件不同。宅基地使用權無須登記即可設立，而建設用地使用權以登記作為生效要件。（5）是否有償不同。宅基地使用權由本集體經濟組織成員無償取得，而以出讓方式設立建設用地使用權時必須繳納土地出讓金。（6）存續期限不同。宅基地使用權沒有期限限制，而建設用地使用權有明確的期限，且不得超過法定的最高期限。

1、農村村民有下列情形之一的，可以申請設立宅基地使用權：

（1）因子女結婚等原因確需分户，缺少宅基地的；（2）外來人口落户，成為本集體經濟組織成員，沒有宅基地的；（3）因發生或者防禦自然災害、實施村莊和集鎮規劃以及進行鄉村公共設施和公益事業建設，需要搬遷的。

2、農村村民有下列情形之一的，通常不予批准使用宅基地：

（1）非本集體的農村村民；（2）已擁有一處達到規定標準面積的宅基地；（3）農村村民轉讓住房後，再申請宅基地的。

1、宅基地使用權人的權利。

（1）權利人有權在宅基地上建造房屋和其他附屬物。經法定審批程序取得宅基地使用權後，權利人有權在宅基地上建造住宅和其他附屬物。這是宅基地使用權設立的主要目的。在宅基地以外的空地上，權利人還有權種植樹木。

（2）權利人有權處分宅基地使用權。雖然我國禁止宅基地使用權的流轉，但農村居民對宅基地上的房屋享有所有權並得自由處分。

2、宅基地使用權人的義務。

宅基地使用權人的義務主要是按照規定的用途使用宅基地。宅基地是用以建造村民住宅的，宅基地使用權人不得擅自將宅基地挪作他用，如利用宅基地建設廠房、旅店、酒店等。但考慮到我國農村的實際情況，農村村民如果只是利用自家住房附帶地從事小規模、家庭式的生產經營活動，則不屬於改變宅基地的用途。

【裁判要旨】農民與非本集體經濟組織成員在宅基地上共建住宅時，往往約定房屋產權分配份額。但由於政策禁止非本集體經濟組織成員取得宅基地使用權及地上房屋，共建人中只有本集體經濟組織成員一方能取得宅基地使用權證和房屋產權證，另一方對房屋的權利則處於不確定狀態。我國的法律、行政法規並未禁止非本集體經濟組織成員取得宅基地上房屋，因此，此類共建合同應認定合法有效，其應能取得共建房屋分得份額的所有權。

【案號】（2008）安民一初字第0624號二審：（2009）通中民一終字第0087號

【案情】

原告：陳x進。

被告：楊x志。

原告陳x進與被告楊x志為連襟關係，陳x進家庭為農業户口，楊x志家庭為城鎮居民户口。1995年6月6日，陳x進因其位於海安鎮人民東路的住宅被列入拆遷，與海安縣城鎮房屋拆遷事務所簽訂了房屋拆遷補償安置協議。後陳x進因家中經濟較為拮据，拿出拆遷補償款中的3萬元給楊x志，請其購買建房材料。1995年7月，陳x進以妻子劉x蘭名義在海安鎮海園村六組申請建房。原被告經協商在批准地址共同建房，所建房屋分東、西兩個獨立使用單元。房屋建成後，陳x進家居住東側單元，楊x志家居住西側單元。後陳x進、楊x志的岳父因故從上海返回海安，參與幫助雙方核對了建房賬目，並確定雙方各半分攤建房費用。楊x志於1998年7月將其家庭户口遷至該合建房處，為海安鎮海園路26號。2001年8月，陳x進領取了所建房屋的土地使用權證，2006年8月領取了海園路26號部分房屋的所有權證。2008年3月10日，陳x進以楊立志系借用，現兒子結婚需用房為由，訴請楊x志遷出。

江蘇省海安縣人民法院經審理認為：原、被告雙方基於親戚關係共同建房，建成後雙方已實際分別居住10多年，雙方共同建房的行為並不為法律所禁止。雖然由於房屋產權的特有屬性以及我國土地政策的規定，不能認定被告為訟爭房屋的共同所有權人，但其因參與共同建房而居住訟爭房屋的西側單元，系合法佔有、使用。原告認為被告系向其借住房屋，無證據佐證。原告在沒有對被告佔有使用房屋進行對價補償的情況下，要求其騰讓房屋顯然是不恰當的。遂判決駁回原告訴訟請求。

宣判後，陳x進不服一審判決，提起上訴。稱楊x志非農業户口，其不得在集體土地上建房。

江蘇省南通市中級人民法院經審理認為，由於我國土地政策對農村宅基地使用權人有身份方面的特殊要求，致楊x志無法取得訟爭之房的所有權證，但共同建房行為法律並未禁止，楊x志基於共建行為而佔有、使用訟爭之房的西側單元亦不違反法律規定。因此，在雙方未能協商一致的情況下，陳x進要求楊x志騰讓所居住的房屋，法院不予支持。判決：駁回上訴，維持原判。

本案反映了農村存在的一類具有普遍性和典型性的案件類型，即農村宅基地使用權人與非本集體經濟組織成員共同在自己的宅基地上建造房屋後，因房屋分割或已分割後產權歸屬發生的糾紛。

一、宅基地立法及政策現狀

我國實行農村土地集體所有的制度，農民對其宅基地不擁有所有權，只擁有使用權，城鎮居民不得享有宅基地使用權。農民申請宅基地建造住房有嚴格的規定。根據土地管理法第六十二條規定，農村村民一户只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。農村村民住宅用地要經鄉（鎮）人民政府審核，由縣級人民政府批准。儘管土地管理法未明確規定宅基地使用權不得轉讓和抵押，但有關“農村村民出賣、出租住房後，再申請宅基地的，不予批准”的規定，也反映出不允許宅基地使用權向本集體經濟組織之外的人轉讓的本意。根據物權法的規定，宅基地使用權為用益物權，宅基地使用權人無權處分。物權法第一百五十二條規定：“宅基地使用權人依法對集體所有的土地享有佔有和使用的權利，有權利用該土地建造住宅及其附屬設施。”與第一百三十五條規定的建設用地使用權人對國家所有的土地享有的佔有、使用、收益權利相比，宅基地使用權人無收益權利。物權法第一百八十四條還規定，宅基地使用權不得抵押。結合第一百五十三條“宅基地使用權的取得、行使和轉讓，適用土地管理法等法律和國家有關規定”的明文，可以確定，宅基地使用權的權利人只能是農村中本集體經濟組織的成員，宅基地使用權人依法無權出賣、出租宅基地使用權而為收益或處分。

國務院的有關文件則明確禁止宅基地使用權及宅基地上房屋向城鎮居民流轉。如國務院辦公廳1999年5月6日發佈的《關於加強土地轉讓管理嚴禁炒賣土地的通知》第二條第二款規定：“農村的住宅不得向城市居民出售。”2004年10月28日，國務院《關於深化改革嚴格土地管理的決定》再次強調：“加強農村宅基地管理，禁止城鎮居民在農村購置宅基地。”2004年11月2日，國土資源部《關於加強農村宅基地管理的意見》第十三條規定：“嚴禁城鎮居民在農村購置宅基地，嚴禁為城鎮居民在農村購買和違法建造的住宅發放土地使用證。”2007年12月30日，國務院辦公廳《關於嚴格執行有關農村集體建設用地法律和政策的通知》再次重申：“城鎮居民不得到農村購買宅基地、農民住宅或小產權房。”這些規定體現了國家政策一貫的限制農民住房、宅基地使用權向城鎮居民流轉的態度。這也正是實踐中農村宅基地上房屋轉讓後，隨着城市擴張、農村城鎮化、拆遷安置等導致土地和房屋升值，農民反悔致糾紛頻發的原因。

應該説，國家根據國情嚴格管制土地用途，限制城鎮居民向農民購置住房、佔用農村宅基地的政策有相當的合理性，但同時應該看到，國務院的有關規定尚處於政策或規章層面，並沒有上升為行政法規。而考察土地管理法、物權法的規定，同樣禁止宅基地使用權向外（包括城鎮居民）流轉，但並未禁止農民向城鎮居民出賣、出租自有住宅、房屋。根據最高人民法院《關於適用<中華人民共和國合同法>若干問題的解釋（一）》第4條的規定，確認合同無效應當以法律和行政法規為依據，不得以地方性法規、行政規章為依據。因此，對宅基地使用權向城鎮居民交易流轉的協議或條款，應認定無效，對農村宅基地上房屋買賣、租賃、共建等合同，則應認定有效。本案陳忠進與楊立志達成的在陳忠進户宅基地上共建房屋，楊立志取得一半份額房屋的（口頭）協議系對農村房屋原始取得及分配的約定，不違反法律和行政法規的規定，應當認定有效。

二、土地及土地上房屋的權屬可以分離

要分析宅基地上房屋買賣、租賃、共建是否涉及為法律所禁止的宅基地使用權的交易流轉，必須明確房屋與其佔用範圍內土地的關係。關於房屋與土地的關係，即土地和房屋等建築物的權利是否可以分開作為相互獨立的不動產，存在兩種不同的立法例。一是以德國、瑞士民法為代表，認為建築物及其他地上定着物應為土地的一部分，不能構成獨立的不動產。如德國民法典第94條規定：“附着於土地上的物，特別是建築物，以及與土地尚未分離的出產物，屬於土地的主要組成部分。”二是以日本民法為代表，認為土地和定着物都為獨立的不動產，定着物可以獨立於土地而存在，並不是附着於土地的財產。我國台灣地區現行“民法”也認為土地及其上建築物或其他定着物為獨立的不動產。

在我國，土地屬於國家或集體所有，禁止私人擁有土地所有權。因土地與其上建築物在自然性質上不可分離，對我國現行法律中關於土地權利與建築物權利關係的規定理解也不盡相同。其實，從憲法及相關民事法律中對土地及公民個人財產等的規定看，現行法律將土地與房屋等建築物是分別作為獨立的不動產對待的。憲法在規定土地屬於國有和集體所有的情況下，其第十三條又規定：“國家保護公民的合法的收入、儲蓄、房屋和其他合法財產的所有權。”民法通則第七十五條也規定：“公民的個人財產，包括公民的合法收入、房屋、儲蓄、生活用品、文物、圖書資料、林木、牲畜和法律允許公民所有的生產資料以及其他合法財產。”從上述法律規定看，我國法律承認建築物所有權與其佔用範圍內的土地所有權相分離的原則，否則，在土地屬於國家所有和集體所有的情況下，房屋將不能為公民私人所有。

就土地使用權（用益物權）與該土地上房屋所有權而言，兩者也是可分離的。如城市房地產管理法第二十七條規定：“依法取得的土地使用權，可以依照本法和有關法律、行政法規的規定，作價入股，合資、合作開發經營房地產。”又如物權法第一百四十二條規定：“建設用地使用權人建造的建築物、構築物及其附屬設施的所有權屬於建設用地使用權人，但有相反證據證明的除外。”也就是説，建設用地使用權和該建設用地上的房屋可以分屬不同的權利人。城市房地產管理法中大量關於劃撥土地上房地產轉讓、出租、抵押後，受讓人要補辦土地使用權出讓手續、繳納出讓金的規定，以及轉讓出讓土地上房地產時還應持有房屋所有權證書的規定，都表明土地使用權與土地上房屋的權利是相分離的，要行使完全的房地產權利，其代價顯然高於行使單獨的房屋權利或土地權利。針對這種分離可能帶來的不便，城市房地產管理法、物權法等法律規定兩者應一併處分。但這是一個倡導性規定，並非強行性規定，現實生活中兩權分離行使的情形比比皆是。其實就自然性質而言，地上建築物與土地也非絕對不可分離，在當代的新技術條件下，大部分地上建築物已能實現整體平移，只是代價較高，不如追求房屋與土地兩權合一經濟便利而已。

我國房屋所有權證與土地使用權證兩證分離的登記制度也為這樣的分析提供了佐證。儘管兩權（證）分離的確給兩個權利人行使權利帶來困難和不利益，但這種困難和不利益並不必然迫使司法審判中裁決兩權合一於同一權利人，而只能靠進一步的交易行為去剔除這種不便。農村各地逐漸開始推行的登記發放農村集體土地使用權證與集體土地上房屋所有權證的做法與城市房地產登記方法並無二致，雖然關於農村集體土地、宅基地與其上房屋的權利行使的法律比較粗略，但對其兩權分離的法律分析亦與前文大致相同。本案陳忠進領獲土地使用權證及東側單元房屋所有權證也證明了這一點。行政機關基於政策未向楊立志頒發房屋所有權證，一、二審法院對此事實闡明系因政策所致是正確的，但未能對其在法律上能否獲得權利確認予以分析，存有缺憾。

三、宅基地上房屋共建人的權利保護

需要闡明的是，宅基地使用權不得向城鎮居民流轉的規定已使宅基地上房屋的價值遠低於其真實的市場價值，這足以體現法律的否定性評價和導向作用。如果因行使宅基地上房屋所有權的具體權能必定涉及宅基地的使用而認為宅基地上房屋的轉讓必須與宅基地使用權轉讓同時進行，進而認為禁止宅基地使用權向城鎮居民流轉就意味着禁止宅基地上房屋向城鎮居民流轉，則是對宅基地上房屋獨立價值的過度否定，也是對實踐中普遍存在的小產權房現象及其中體現的農民個人及羣體利益的漠視，因此顯然不成其為合理的法律解釋。

專家認為，儘管土地管理法、物權法不提倡農村宅基地上房屋的買賣、出租等行為，但這些法律關於限制宅基地使用權交易流轉的規定，並不當然否定宅基地上房屋交易流轉的效力。對國務院有關禁止宅基地使用權及宅基地上房屋向城鎮居民流轉的規定，應該認為前者與土地管理法、物權法精神一致，在司法中得予適用；而對於後者，應認為是管理型的規定，在確定宅基地上房屋買賣、租賃等合同效力時，不能作為否定合同效力的依據。因此，在宅基地使用權人與城鎮居民關於宅基地使用權及宅基地上房屋的交易流轉協議中，在否定宅基地使用權交易流轉效力的同時，如無無法履行等情形，應對宅基地上房屋的交易流轉效力予以認可，否則在當前此類交易已很普遍、且不違背大多數農民意志的情況下，動輒一概否定其法律效力，將嚴重損害誠信原則，導致雙方利益失衡。

現實生活中，農民在宅基地上建造住宅時，因資金、能力有限而與他人共同建造的現象比較普遍。共建人中非本集體經濟組織成員一方往往是親戚、朋友，可能是農民，也可能是城鎮居民，但都對該塊宅基地無使用權。共建人往往約定房屋產權分配份額，但由於現時的政策，共建人中往往只有本集體經濟組織成員一方能取得宅基地使用權證和房屋產權證。因此，當共建雙方對建成的房屋因分配發生糾紛或已分配後一方反悔發生糾紛訴至法院時，法院如何適用法律便常常成為實務中的疑難問題。對於農村宅基地上共建房屋的行為，法律並無明確規定，雖系不動產（房屋）物權的原始取得，不涉及交易流轉，但因國家政策的原因，人們往往認為共建人必定共同行使宅基地使用權，違反了非本集體經濟組織成員不得成為宅基地使用權人、宅基地使用權不得向城鎮居民流轉（包括部分流轉）的規定。因此，關於共建房屋分配份額的約定往往被認定無效。事實上，這種觀點忽視了佔有、使用（部分）宅基地與成為宅基地使用權人的區別，忽視了兩者在經濟成本上的差別和法律上的區分，把宅基地上部分房屋的所有權人與宅基地使用權人強行合一了。根據前文的分析，宅基地上房屋所有權整體都可以與宅基地使用權分離行使，則舉重以明輕，共同建成的宅基地上房屋的部分所有權當然得與宅基地使用權分開行使。

本案中，一、二審法院保護了楊x志不被逐出共建房屋的權利，但其理由是基於楊x志對房屋的佔有。倘若陳x進請求確認宅基地上房屋所有權並願意支付楊x志相應對價，則法院依據上述理由將拙於應對。事實上，陳x進的上訴理由已述及楊x志不得在集體土地上建房，而一、二審判決均未能對此給予深入的分析論證，這不能不説是本案法律適用上的不足，同時這也是專家對此類案型進行深入分析的原因。

宅基地、宅基地使用權