電子民主

電子民主從90年代中期開始進入人們的視線。在其發展的早期階段，電子民主被視為電子政務的同義詞。直到本世紀初它才獲得自身的概念框架。在過去的五年中，學界和實踐領域都熱衷於電子民主這一主題，但是就其概念而言，卻至今都沒有一個確切的定論。 以往針對科技如何應用在民主運作或政治參與上的論證或説法，所用的概念並不一致，出入甚大。這種差異可能是因為着眼的科技與工具不同，也可能是因為論者要強調的重點有異。舉例言之，除了電子民主﹙electronic democracy﹚之外，還有電傳民主(teledemocracy)(Schudson, 1995)、網路民主(cyberdemocracy)(Tsagarousianou, Tambini, and Bryan, 1998)、數位民主(digital democracy)(Hacker and van Dijk, 2000)、虛擬民主(virtual democracy)、電子共和國﹙electronic republic﹚﹙Grossman, 1995﹚、電子雅典(electronic Athena)﹙Toulouse, 1998﹚、電腦民主﹙computer democracy﹚、按鈕式民主﹙push-button democracy﹚（Buchstein, 1997）。

究竟哪一種名詞比較適當，自是見仁見智。不過，若要深究，那麼採取電子民主一詞，或許比數位民主一詞妥當，理由如下：

雖然電腦與網際網路已是熱潮，廣泛運用在政治、經濟與社會互動上，但就經濟互動與活動而言，電子商務(electronic commerce)已經是約定俗成的用法，很少人用數位商務一詞，稱呼廠商與廠商之間或廠商與一般消費者之間的交易活動。由此觀之，電子民主似乎是比較對應的用語。電子民主就是運用資訊科技（電腦與網路）、電信裝置（電話）與大眾傳播媒介（電視、線纜電視、廣播），進行直接與間接的、同步與非同步的、一對一的、多對一的、一對多的、多對多的、電腦中介與非電腦中介的對話、討論與互動。

對信息、諮詢和積極參與工作的領導以及高度重視，這一點對政治家、高級管理者和公共官員等各個層次來説都是重要的。

在政治家中要提高他們的認識，明瞭他們在推動公開、透明和可解釋的政策制定方面所發揮作用；

在高級管理者中提供信息交換的機會；

通過培訓等手段向公共官員提供有目標的支持。

在法律和政策方面，公民獲取信息、提供反饋、接受諮詢和積極參與政策制定的權利都需要切實地得到保障。在公民們行使上述權利時，政府迴應的義務也需作出清晰的界定。

信息、諮詢和政策制定過程中的積極參與的目標和侷限都需要被很好的界定。公民和政府各自的角色和責任也需要明晰化。

公共諮詢與積極參與需要在政策制定之前儘早地實施，以便更廣泛地蒐集方案，為成功實施政策提供保證。

在政策制定過程中政府提供的信息必須時客觀、完整和可理解的。所有公民在獲取信息和參與方面行使他們自己的權利方面都是平等的。

如果電子民主要有效實施，財政、人力和技術方面需要保證有充足的資源。

向市民提供信息、請求反饋、進行諮詢都需要在政府部門之間的合作，這將提高知識管理的水平，保證政策的一致性，避免重複，也可以減少“諮詢疲勞”的風險。

電子民主是關於政府如何利用他們獲得的市民反饋所承擔的責任。為了提高可説明性，政府需要保證政策制定過程的公開和透明，能禁得起外部的審查。

為了適應性的要求和政策制定過程中不斷變化的環境，評估的環節也十分關鍵。

通過投資教育、發展支持性的法律框架、提供定期的對話機會、發展夥伴合作關係等手段培育市民社會。

20世紀晚期以來，信息通訊技術的普遍應用使傳統代議制民主的弊端日益顯露，對民主的發展提出了更高的要求，同時也為電子民主的實施提供了日益成熟的硬件平台。

應對電子民主的要求，政府必須推動信息產業的發展，積極把信息網絡技術運用於政治領域。一是要加快信息基礎設施的建設，推動信息產業科技創新與研究開發，加速整個社會的信息化進程。尤其要加大對不發達地區的投入，普及電腦和網絡技術知識，縮小數字鴻溝。完善有線寬帶網的基礎架構，落實公共場所如街道社區、公共圖書館等網絡終端設備的採購及建設維護。拓展無線移動通訊網，開發升級多媒體技術，促進計算機、有線電視和電信“三網融合”，為信息溝通及公民參與提供有效的服務通道和技術條件。二是利用信息技術建立電子政府，為電子民主的運轉搭建平台。電子政府是基於因特網構造的網絡化政府。它的緣起既是信息技術進步的必然結果，更是政府再造的理性選擇。具體來説，指的是應用信息通訊技術打破傳統行政機關的物理組織界限，重組整合及貫通政府部門流程，改善公共服務，增強公共參與、政務公開和民主程度，促進政府辦公自動化、電子化、網絡化和信息資源的全面共享，提高公共管理效率、公共決策的科學性，最終實現以公眾為中心的虛擬政府。

電子政府的架構包括應用系統開發、部署、運行和管理的環境及相應規範，具體包含內網平台、專網平台、外網平台、數據庫、門户網站和各種電子業務系統等。一方面要提高政府辦公自動化水平，把知識管理應用於電子政府，普及比如電子公文交換、政府決策分析支持系統、報表彙總統計分析等電子系統的使用。加強政府內部局域網建設，整合信息資源，保證政府各部門的共享合作，由內到外進行輻射式發展，逐步實現跨部門、跨地區的協同辦公。另一方面致力於政府門户網站的發展規劃，做好政府網站的應用開發、更新維護、內容定位、安全保密、宣傳運營等工作，提供面向公民的各種服務，如信息檢索、電子税務、電子招標，建立政務論壇等方便政府與公民之間的協商溝通。

電子政府並非是簡單地將現代信息通訊技術引入和應用於公共行政的問題，而是要將技術因素和政治因素、工具理性和價值理性、硬件建設和軟件建設等有機地結合起來，構築適應時代發展要求的民主政府、服務政府和責任政府。

信息技術是政府創新的驅動器。但如果只是機械地將信息技術植入政府現有的組織和流程中，而不是利用信息技術對政府進行“再造”，只會削弱信息技術的價值。信息技術的價值不是來自技術本身，而是存在於信息技術創造的新的實踐過程中。面對信息社會的機遇和挑戰，我們必須重塑政府治理體系，不斷提高政府治理能力和治理水平，以更好地服務社會和公眾，從而推動民主進程。政府治理變革為電子民主提供必要的軟件條件，不僅包括行政法律規範制度的保障，還涉及到政府職能轉變、行政權力重新配置等方面，是一項多因素合成的系統工程。

作為發展中的新事物，電子民主的構建迫切需要政府的法律規範和制度保障。信息通訊技術為電子民主提供了技術支撐，但技術不是終極目標，也並非萬能的。技術上的缺陷不足將留待專業人員研發處理，處於中心地位的民主則需要從制度上加以規範保障，引導其健康良性發展。

政府必須切實把電子政府建設和電子民主發展納入法制軌道，加強與互聯網相關的信息法律和制度建設，進行網絡立法和制度創新，對網絡自由的限度、保護隱私、網絡道德和知識產權等一系列問題做出規定。保護合法論壇的生存和發展，鼓勵合法政治博客的創建，保證公民話語表達的效果和力量，維護網絡羣體自己的生存和發展，調整網上發生的各種社會關係，使其沿着有利於社會政治進步、符合全人類發展的軌道前進。只有這樣，公民才能真正享受到民主權利和信息自由權。這些既是民主發展的必然要求，是民主的體現和保障，同時也是法治社會的必然要求。

傳統金字塔式集中、刻板的信息傳輸和解決問題的機制經常表現出反應遲滯和不靈活等弊端，它已經越來越不適應飛速發展的信息網絡社會，跟不上民主化進程的步伐。信息技術的發展，將促使社會的階層結構、權力結構、政府組織形式和政治活動方式發生變化。電子政府對傳統官僚體制的高度集權形成了巨大沖擊。因為網絡是一個沒有邊界的世界，它提供了一個無中心的自由領域。信息和權力不再壟斷於政府官僚手中，這意味着原有的官僚制集權模型被打破，將更多地實行分權，把權力由政府還給社會、還給公眾。

政府應加快行政體制的改革，推動組織由金字塔式的垂直結構向縱橫交錯的水平網狀結構轉變，實現組織結構的扁平化、民主化。這要求政府適時向子系統、向地方、向社會分權。同時，政府要轉變職能，減少管理層次，精簡機構，提高效率，更好地為公眾服務。電子民主要求政府改革等級集權制的官僚科層組織，實行分權管理。

政府信息公開是民主政治的基礎。電子民主在網絡資源的運用上能否讓公民充分獲知政府信息，民眾與政府能否有效互動溝通，以及是否得以作為自由、公開表達意見的公共領域等要件，均是實踐電子民主的重要條件。

政府信息公開是指政府部門通過多種方式公開其政務活動、信息資源，允許用户通過查詢、閲覽、複製、下載、摘錄、收聽、觀看等形式，依法利用其所控制的信息。在信息時代，各種形式的權利都依賴於信息，對信息的瞭解和掌握成為民眾參政的生命線。政府信息公開是保證公民在知情前提下實現民主權利的需要，也是對政府透明度的基本要求。電子民主的實現要求政府信息公開和政府過程透明，促進政府信息資源的流通與共享。政府應重視建設具有整合性、示範性的公用電子資料庫，包括經濟、貿易、科技、環境等各個領域，各部門應在最大範圍內提供可利用的信息資源。不僅政府的職責範圍、行政程序、政策制定、公共開支等信息，而且政府制定各種法規政策的原因、目的、決策和執行過程等公眾關心的信息都必須通過網絡及時向公眾發佈，擴大公民的政府信息擁有量，避免因信息不對稱造成的非理性判斷行為，促進公民有效參與，並對公共管理過程實施有效的監督。同時保障公民的權利，維護公眾的利益，強化民主政治，增加權力行使過程中的透明度，有效遏制腐敗。

民主要求一切權力屬於人民。民主政治不僅要求政府信息公開，公民知政，更重要的是與民眾切身利益相關的公共政策的民主化科學化。電子政府的發展，擴大了社會民主政治的內涵，拉近了決策者與參與者、服務提供者與服務接受者之間的距離，政府決策過程的公共參與和民主公開成為了一種必然的選擇。

電子民主的實現要求政府決策的民主化科學化。利用網絡技術改變政府傳統的信息傳送模式，通過搭建信息網絡平台，把政府運行所需要的信息迅速及時轉化為決策和管理的依據，將政府的機構設置、決策程序、運行方式納入技術控制的範疇，從而保證政府決策與管理的科學高效。另一方面，公眾可以藉助網絡多渠道地將信息直接傳至決策層，減少不必要的中間層級，避免信息在傳遞過程中的失真，使公眾的意願得到更加真實的反映。同時，政府還可以利用網絡進行民意調查測驗，開展聽證諮詢，最大限度地集思廣益，廣泛吸納民眾意見，提高政策的合法性、公共決策的質量以及公民對公共政策的理解。

民主作為一種社會活動形式，總有相對固定的公共空間作為社會活動和相互交流的領域和環境。隨着網絡技術能力和覆蓋面的持續擴大，進入網絡空間的公民將越來越多。電子民主的發展、公眾參政素質的提升必將形成對擴充公共領域空間的巨大需求。

根據哈貝馬斯的理論，公共領域(Public sphere)指的是一個國家和社會之間的公共空間，市民們假定可以在這個空間中自由言論，不受國家的干涉。通俗地説，就是指政治權力之外，作為民主政治基本條件的公民自由討論公共事務、參與政治的活動空間。公共領域的功能是，監督國家權力並影響國家的公共政策，經過討論達成的共識，促進公共權力的合理化。共識的形成，需要理性的討論與言論互動。哈貝馬斯在《交往行為理論》中，明確使用“溝通理性”(comnmnica－rive rationality)一詞作為公共領域理性論述的原則。他認為理想的溝通模式是由下而上的、去中心式的理性溝通，雙方在對等立場上進行的雙向互動溝通。

信息時代的網絡能否形成真正意義上的公共領域，寬泛意義上的網絡空間的建立是否意味着理想話語環境的實現，或者網絡公共領域存在與否的問題一直都遭到質疑。但從客觀上來説，網絡具有公共領域存在的空間，為公共領域的形成創造了得天獨厚的條件。瑞恩高德(Howard Rheingold)在《虛擬社羣》(Vit-tual Community)一書中表示，計算機媒介溝通《Com-puter-Mediated Communication，CMC》具有強大的民主傳播力量，它將挑戰現存政治階層，打破政治結構對強有力的大眾傳媒的壟斷，重振因商業化、社會化等因素分裂而衰落的公共領域，將網絡視為一個“沒有奴隸的雅典城”。

作為信息和意見傳播的平台，傳媒在公共領域中承擔着重要的責任。在哈貝馬斯那裏，理想的傳媒應該可以提供開放的公共論壇，尊重弱勢羣體的發言空間，呈現多元化的報道，以彰顯公共領域的精義及多元社會的理念。信息時代網絡的普及使“理想溝通環境”平台的搭建從純技術角度來講具有了某種可能性，它符合理想公共領域建構的兩個內部條件：廣泛參與和理性溝通。以往大眾傳媒包括報紙、電視、廣播等只能鋪陳各種意見，而網絡最大特徵就是互動，更多的網民可以不受種族、性別、國籍與年齡限制參與討論。基於網絡媒體構建的網絡公共空間在一定程度上是對物理空間內公共領域的延伸或變形，它與傳統的公共領域相比概念更加多元化。

當代網絡公共領域的形式主要以論壇(Forum)和博客(Blog)為代表。儘管它們與哈貝馬斯公共領域的理想模型相比仍存在較大差距，但總體而言，從外在形態上看，作為網民公共辯論的場所，具備了公共領域的三個基本特徵：參與主體是由私人組成的公眾；公共領域為參與者們提供充分討論與溝通的公共場所；參與主體能夠無拘束地進行批判性討論。與面對面的參與討論相比，透過信息與通訊科技的計算機中介傳播，互動討論可以更加理性、更具邏輯性。網民從自己的私人經驗出發進行討論，較少地受到政治宣傳的影響，更容易發表批判的觀點。並且，網絡的虛擬性使得人們更容易挑戰權威，而不是隨聲附和。網民的討論一般會形成一個大致的輿論方向，而有時觀點的交鋒也會讓參與者獲得思想上的啓發，推動問題的深層次發展。網絡論壇還有刺激公共議題辯論與對話的潛力，藉此可促使公民意識的覺醒與公眾參與。

此外，理想的公共領域決不僅僅是一個言論平台，其最終目的在於對公共權力展開批判，進而影響公共權力機構，在決策時充分考慮公民的利益。由此可見，公共領域的成熟形式應當是社會成員參與和影響政府決策，並與國家形成良性的互動關係。在數字化生存的今天，公眾通過網絡社區的自由討論和交流，形成包含公眾利益要求、思想觀念、價值取向的公共輿論，並且通過一定的渠道進入決策系統，或者作為影響決策的外部壓力。

以網絡媒體為平台的公共對話及其建構的公共領域首要的基礎，是公眾對公共事務有各種形態的價值觀取向，公眾可以自行表達或支持某一觀點來參與社會決策或為其提供參考。其次是應該保證媒體只是一個屬於公眾的平台，權力及資本對公眾輿論的形成不構成任何干預。網絡公共領域的構建需要全社會的協同合作，需要來自國家與社會的雙重努力。一方面，國家要為公眾提供進入話語空間的途徑。哈貝馬斯強調，在理想的民主政治下，國家在法律制約下只能承擔公共領域的擔保人角色，是保障自由的權力機關，而不能干預。國家應該以加強網絡行政法制監管為突破口，從規範網站建設與運營活動人手，着力構建以政府為督導主體，以網絡法律規範為依據準則的管理框架體系。制定明確的法律法規或者管理條例，在制度上保障促進網絡社區的健康自由發展，為公民提供廣闊的多維度的言論空間。除此之外，當前政府決策的形成更多依賴專家智囊團：網絡言論並未成為主要的決策參考座標，所以還要加快形成通過網絡採集公民言論意見並最終進入決策系統的有效機制，真正發揮網絡公共領域的功能。

另一方面，媒體和公眾也應當提升社會責任感。網絡媒體要充分重視網絡公共領域的建設，進行科學合理的議題設置和輿論引導，以利於深入討論問題，也容易達成共識，防止使網絡變成一個只發泄個人心中不滿的非理性空間，而是成為促進社會進步的思想寶庫。要不斷激發人們關注公共事務的熱情和提升人們參與公共事務的能力，使公共領域形成與國家政權既相對獨立又相互依存的關係，形成能夠真正代表公眾的社會輿論。加速各種文化的傳播和相互吸收、融合，發展新的文化——網絡文化，促進新的公民社會的發育和發展。

在電子民主的構建中，積極公民的培育是不可或缺的要件，因為人是技術的掌握者和運用者，對模型中硬件、軟件及環境條件的建造以及相互之間的關係具有決定性作用。一方面，需要擴大公民參與，加強公民信息教育。另一方面，需要提升官員領導能力，重塑官民關係。此外，還應進一步發展壯大公民社會。

公民的知情權和參與權是實現民主的兩大基石。網絡技術的實時互動與異步傳輸並舉的功能從根本上打破了原有公共領域的組織界限，使傳統的公民參與模式發生了重大的結構性變化。“在線參與”將成為信息時代政治活動的主要方式之一。

基於電子政府的運轉平台，政府信息的公開有助於強化公民的知情權，鼓勵公民積極參與政治生活，為公民參與提供有效的技術手段。政府要有意識地培育社會力量，推動有效參與系統的完善，拓寬參與渠道，保障利益表達機制的暢通。一方面是建立各級政府網站，為公民提供信息和一站式服務，提供可用的電子郵件鏈接和政務論壇，方便公民與政府官員的溝通交流。另一方面則是利用網絡信息技術大力開發多樣化的參與形式，比如電子民意測驗、電子競選、電子投票、電子市政廳會議等，使參與範圍擴展到所有能使用網絡終端的公民，提高公眾的參與興趣，增強公民參與的實效性和有效性，強化公民參與的廣度和深度。

公民的文化素養、政治意識、政治能力是實現公民有效參與的基本條件。一是要加強公民的信息教育，提高他們的信息化意識，培養新時代的掌握電子技術的公民。普及社會公眾的信息技術知識，提高他們對獲取政府信息和接受服務的能力。高度重視信息社會的公平問題，政府應當積極致力於消除“數字鴻溝”，使得每一個人都具有獲得政府信息的權利和能力，從而公平參與政府的管理。在實踐上提高公民參政議政的能力，培養公民行使民主權利、基層自治和民主管理的能力。二是要為公民營造寬鬆的政治生活環境和良好的輿論文化氛圍，培育公民意識。當代社會文化的多元性和思想的開放性已經日益成為人們選擇傳播媒介的主要方面。公民通過參與網絡社區獲取信息和幫助，尋求一種歸屬感，在心理上滿足自我認知。網絡上自由、平等、民主的交流方式也逐漸為他們所接受並對他們的思維方式和價值觀念產生影響。因此，必須重視公民責任意識、寬容精神、競爭意識、自律意識等的培養，使公民確立自身作為思想主體的獨立性和自主性，實現從臣民到公民意識的轉變，塑造電子民主需要的積極公民。

信息時代對政府行政人員尤其是領導階層的素質和領導能力提出了更高的要求，這也是實現電子民主的一個重要保證。同時，電子民主還要求政府摒棄以往“自上而下”單一單向的信息傳輸模式，更多的是建立公民“自下而上”的信息反饋與意見表達機制，重塑公民與政府之間的良性互動關係。

由於信息網絡技術的普及應用，政府部門中部分公務人員的既得利益或權力範圍勢必受到威脅和限制，必然導致這部分人員對新技術的牴觸和排斥。如果政府行政人員特別是領導階層在觀念上抵制阻礙信息技術的運用，那麼必然導致政府實際運作的低效和停滯不前，這顯然與社會政治發展和民主進程相背離。構建電子民主，對政府行政人員的思想觀念、知識結構、應用技能等都提出了嚴峻的挑戰。國家有關政府部門要儘快建立政府首席信息官(chief InformationOfficer，CIO)制度。政府CIO應該既是熟悉政府業務的業務專家，又是精通信息技術的技術專家，還是懂得現代管理的管理專家，並且善於以系統工程的思想方法，將部門信息化戰略與部門工作部署緊密結合在一起，負責本部門或本地區的政府信息資源管理、信息化項目監督和評估、信息系統運行維護等工作。電子民主的發展需要政府官員和民選代表，積極更新觀念，樹立創新、競爭、民主和以民眾為中心的理念。同時加強政府公務人員的信息知識和網絡教育培訓，增強行政人員的信息化意識，提高他們的行政能力，這對於保證電子公共服務提供端的順利執行是至關重要的。電子民主是一種雙向、互動、直接的民主，政府公務人員應積極利用網絡技術提供的條件，熟練進行網上辦公，開闢與公民溝通的電子民主渠道，設立網站論壇和個人博客，主動與公民進行溝通，傾聽公民的意見，坦誠、平等地與公民對話。

信息時代，互聯網架起了政府與公民之間溝通的電子橋樑。網絡的交互性特徵使公民與政府的溝通具有了雙向互動性，有助於迴歸蘇格拉底時代真正的“對話”。電子民主需要在政府信任和公民參與的基礎之上重塑官民之間的新型關係。電子民主下的政府不應該是治民或為民做主的政府，而是為民服務，通過網絡為社會提供便捷、周到的服務，朝着“24小時”、“自助式”服務的方向發展，從而實現真正的“民有、民治、民享”。電子民主需要的官民關係也不是對立的、矛盾的“治”與“被治”，而是協商合作的雙向互動。公民通過網絡參與公共政策的討論、協商，通過與政府官員的電子郵件來往，甚至是網絡論壇上的直接對話，對社會政治現象進行評議，從而影響政府決策、政府行為、政治過程。政府官員藉助互聯網直接傾聽到人民呼聲，瞭解羣眾意見，採納合理建議，保證公民作為國家主人的合法權益。

實行民主已成為世界性的潮流，公民社會在推動民主的潮流中發揮着重要作用。一個強大的、活躍的、參與式的公民社會將使國家更加負責任地行動，並對公民的需要更快地做出反應，因此公民社會的成長壯大已經成為民主化的一個重要動力。公民通過參與各種志願性社團組織所形成的互惠、信任、合作等規範，正是維繫民主和促進發展不可或缺的社會資本。

從社會學的意義上説，公民社會(Civil Society)包括各種非政府組織、慈善機構、社區團體和私人基金會等。民主治理和全球化的發展迅速擴大了全球公民社會的規模、範圍和能力。信息化的來臨使網絡作為第四媒體，一方面賦予既有公民組織和社會團體網絡在線的新形式，另一方面也催生了一種新型的社會羣體形式，即虛擬社羣。它是圍繞着共同利益或目的而組織起來，在網絡虛擬世界進行共同活動的集體。網民可以按照自己的興趣愛好或意願，登錄任意網絡社羣站點，註冊成為其中一員，對社會現象、政治事件等發表意見。形成公眾輿論，以期對政府行為和政治過程造成影響。網絡社羣近幾年的發展趨勢表明，公民社會所折射出的普通民眾對公共權力制衡的力量是不容忽視的。

公民社會的存在是一個國家實行市場經濟和民主政治的有利條件。公民社會與民主化之間是雙向互動的良性機制，公民社會能促進民主化的發展，民主化也有助於推動公民社會的建立、發展與完善。所以，電子民主的實現需要大力培育和壯大公民社會，扶持代表各階層利益的社會團體並擴大其影響。

總之，電子民主的實現任重道遠，需要在硬件、軟件、環境、人件各方面進行充分準備，各要素之間必須加以協調整合，尤其重視人件在引導創建硬件、軟件、環境條件中的主導作用，才能發揮最大效用。除了以上條件外，現實社會文化、歷史傳統、政治經濟發展狀況等則是電子民主構建的制約因素。電子民主的構建既有廣闊的前景，也存在不容忽視的風險。儘管對電子民主的前景還存在着爭議，對於21世紀的政府來説，電子民主的主要問題不是探討技術能否推動民主，而在於如何創造具體條件，為電子民主的構建開闢道路。

2001年，經濟合作與發展組織將電子民主劃分為信息、諮詢與積極參與三個部分。這些定義也代表了電子民主發展過程中的幾個層次。信息的準備是最初的步驟，然後是更具挑戰性的電子諮詢和政府管理的總計目標——積極的市民參與。

信息——政府主動發佈政策制定的信息，或者市民根據他們自己的需要獲取信息，以上二者信息都遵循從政府到市民的流向，為他們進一步參與民主的過程提供足夠的信息，其途徑有獲取公共記錄、官方公報、政府網站等。

諮詢——政府就政策制訂進行諮詢並獲取市民的反饋。為了獲取反饋，政府需要界定與政策制定相關的人，也需要事先向市民發提供信息。諮詢由此創造了一種由政府發起、市民參政的有限的雙向互動關係，目標就是提高民主過程中的社區參與性。例如立法草案的評論、公眾觀點調查。

積極參與——市民積極地參與決策和政策制定。積極參與意味着市民本身在政策制定方面發揮作用，例如提出政策提案。同時政策的表述和最終的決策還在於政府。在政策制定中市民的參與是基於政府和市民合作關係之上的高級的雙向關係。例如公開論壇、非專業人士座談小組和對話。

從信息到諮詢再到積極參與，市民加諸於政策制定的相關影響力增加了。這一來自於市民的影響是運用既定的規則和民主原則無法取代的。信息、諮詢和積極參與的活動再一定程度上以各種方式存在於民主的過程中。但是隨着民主進程的日益推進，市民要求更加開放和透明，社會環境以及各種挑戰也變得前所未有的複雜，政府現在正在積極地尋求加強這些互動的方法。

選擇合適的工具來制定信息、諮詢和積極參與的計劃是至關重要的，很大程度上這依賴於以下幾點：

目標：如果期望達到的效果是提高公眾的認知程度，那麼集中於信息的工具變足夠了；如果目標是獲得市民的反饋，選擇諮詢性的工具是有必要的；如果需要市民就新政策的制定多提預案，那麼積極參與的工具是必須的。

公眾：工具的選擇和應用需要適合公眾。如果目標是讓所有顧問班子的市民直接之情，那麼就需要能夠為所有人都提供信息的工具。

可獲取的資源：工具的選擇必須考慮員工和技術設備的情況，以及可支配的花費。

當考慮將這些工具與目標、公眾與可獲取的資源配對的時候，常常會發現單一的工具不能達到良好的與公眾溝通的效果，通常需要多種工具和手段結合。在運用新信息與通訊技術的時候，運用這些綜合的手段則更重要。

以下是對這些工具的結構、實例的概觀，雖然工具不計其數，對其的組合也數不勝數，但從基本上來説，從使用的主要領域劃分，可分為信息的工具、自選定工具、積極參與的工具。

信息是主要由電子化驅動的政府和市民關係的表徵，政府和公共管理機構公佈大量的數據，電子化的手段使它們得到處理、便於獲取和更快捷高效地得到傳播。另外《信息自由法案》也通過要求所有機構制定一份公眾計劃，為向市民分享和傳播信息打開了一片全新的天地。政府在信息方面使用的信息通訊技術和電子民主工具主要有：

門户網站：這是各級政府普遍使用的發佈信息的工具。現在議會網站開始成為重要的站點。門户網站成為政府服務的前沿。他們為多項議會服務提供單一的入口。“直接政府”和“你的倫敦”是便捷式站點的代表。議會的日程表、多種委員會會議和會議紀要都能夠在所有的議會網站上找到。另外一個日漸普遍、有趣又有用的電子民主工具是網絡直播，允許市民和感興趣的政黨在網上觀看議會會議。

搜索引擎、網站導航與鏈接：這些工具能夠幫助用户快捷地找到他們需要的信息。清晰的網站導航和與其他網站的鏈接包含了使上網更便捷的相關信息。搜索引擎可以幫助用户通過簡單的關鍵詞的輸入找到文件，提供給他們鏈接的目錄，或者能直接點擊進入獲取的文件。

電子化站點：政府通過在公共場所設立電腦終端和電子設備，向市民免費開放，提供在線公共信息。

通常通過電子手段發佈的信息有：政策提案文件、立法草案和報告；政府公文、先行法規、財政信息、目錄文件；政策制定過程和程序；公共出版物的留檔和獲取；

政府也會通過發展創新手段使新的或以前未被公佈的信息通過信息通訊技術工具得以公開，例如：政府部門結構和人員的官方詳細資料；經常性的問卷；個人信息等。

除了運用信息通訊技術提供信息以外，政府也開始實用它來與市民進行互動諮詢。這些諮詢的信息通訊技術工具包括：

電子信箱：電子信箱使市民有機會把自己的意見反饋給政府。這些包括市民們可以隨意與之通信的電子郵箱地址，有時每個不同的事務都有不同的電子郵箱。在線信箱也提供了不同的事先設計好的信件模板。

電子郵件發送名錄：通過這一名錄，政府就能把諸如政策草案之類的文件傳送給相關的利益羣體。市民們能夠通過申請提交他們的郵件地址，接到信息以後，他們可以就政府的發文做出迴應和評論。

網上論壇與“羣”：這些工具與電子郵件羣發名單比較相似，但是關鍵性的區別是民眾能夠知曉其他參與者的反應，並且參與互動。政府對這些意見的交換採取完全開放的態度，利用一些工具或者僱傭管理員檢查並過濾掉攻擊性的言論。

在線聊天室：電子郵件名錄和網上論壇在時間上都經歷一個較長的階段，用户的互動也有一個時間間隔，而在線聊天使用户得以在一個固定的時段內（一般兩個小時）進行實時溝通。

調查：政府通過他們的網站或者電子郵件，對服務質量和政策事務方面展開調查。現在，很多電子民主的工具已經集中在“社區網站”的因特網應用中了。社區網站通常是根據需要接觸的利益羣體來劃分的，它們各自有不同的外觀和特徵，適用於不同的羣體，例如年輕人、老年人等等。

利用信息通訊技術使公民們積極參與政策制定是目前電子民主領域最前沿的發展內容。這依然是一個尚未充分開發的領域，現在已經出現的一些在線的積極參與的例子有：

外部鏈接：政府可以建立其門户網與外部網絡的鏈接。政府由此對政策制定採取開放的態度，和公民們一同有效地制定日程，培育公開交流的市民社會。

利用市民們的論壇和在線聊天：政府也可以考慮參加在市民網站上的論壇和在線聊天，即使這些機會不能輕易被髮掘，但它們是政府主動尋求政策制定的市民參與的重要方法。

互動遊戲與情境設計：政府可以利用信息通訊技術發展創新手段，通過網上游戲與情境設計提升市民參與制定政策的積極性。

雖然電子民主提供了諸多的優勢和機會，但也有它的侷限性，這是政府在利用信息通訊技術加強政府與市民關係的過程中必須予以重視的方面。

數字化分化：數字化分化指的是能否獲取信息通訊工具（尤其指網絡）的分化。這種分化來自於收入、教育、種族和年齡的差別。它同樣存在於家庭、商業組織、地域和整個國家之中。一旦提到信息通訊工具，數字化分化就意味着“擁有信息”與“沒有信息”的差別。這為政府依賴於信息通訊技術手段接觸民眾帶來了侷限，也給政府提出瞭如何讓所有公民平等得獲取信息的問題。

對特殊羣體來説的可用性：有一些特殊的羣體在使用信息通訊技術工具時有其特殊的問題，例如殘疾人、老年人和一些在語言上有障礙的少數人羣。

公民的計算機和信息通訊技術教育水平：當今，信息通訊技術工具還要求使用者掌握特定的技巧，熟練運用計算機。將來，一個可能就是信息通訊技術工具會越來越簡單易用，例如通過互動式電視設備等。

政府的人力資源水平：計算機運用水平在政府方面也是一個問題。在構建政府與公民關係方面積極地運用信息通訊技術工具也要求政府人員具有較高的技術水平。信息通訊技術工具的使用增加了反饋的數量，則對人力資源還是技術資源來説，無疑都構成了壓力。

技術容量：運用信息通訊技術來支持信息、諮詢和積極參與要求政府與公民雙方面都要有充足的技術設備。

費用和財政限制：雖然信息通訊技術通常被認為是節省開支的手段，但是同時，在數量、質量和及時性上的高要求和高期待也抵消了上述費用的節省。

合法性問題：例如在網上諮詢和參與過程中，政府官員的角色和法律身份定位問題等，這些法律和政策的框架都沒有完全發展成熟。

在互聯網絡出現以前，大型計算機及其對信息的壟斷處理方式是權威組織及其技術精英統治的有力象徵。反主流文化分子宣稱，必須進行一場革命，以便使數千萬人有機會調用世界上的各種數據庫，這是大眾獲得自主權利不可缺少的條件。網絡的興起使億萬台計算機藉助電纜和衞星技術形成不放過任何東西的龐大的蛛網，對打破信息壟斷和由此衍生的集權控制潛在地具有顛覆作用，它擴大了公眾的選擇機會，也天然地符合民主精神。

政治參與的擴大化有助於推進民主化的進程。傳播學學者馬歇爾·麥克盧漢曾經預言：“隨着信息運動的增加，政治變化的趨向是逐漸偏離選民代表政治，走向全民立即捲入中央決策行為的政治。”（注：馬歇爾·麥克盧漢：《人的延伸——媒介通論》，四川人民出版社，1992年。）而網絡作為新的政治參與手段無疑更具威力，當網絡應用於政治後，它必然推動公民與政府官員的直接對話，提高民意在政府運作中的份量。

1.網絡化將使公眾的政治參與有突破性的進展，民主政治程度進一步提高。網絡技術不僅會提高政府工作的效率，還能使公民更多地參與決策過程。從公民的角度看，公民透過網絡不僅有更多的機會了解政府在做什麼、怎麼做，還可以以多種方式及時地表達自己的意見，參與決策。可以預見，網絡化的社會中，人大或議會會議將不再僅僅侷限於其本身，選民與代表、議員間的關係更加緊密，正在參加代表大會的代表也可通過網絡與選民進行必要的交流。電子空間將使權力從代理和政治代表手中轉到那些直接參與價值增值的普通勞動者和公民手中。民主政治在網絡經濟中不再是一種現代政體必不可少的綴飾，公民的政治參與將不僅僅限於投票，網絡將成為公民政治參與的重要渠道。

2.網絡在提高選舉中公眾參與政治的能力上有顯着優勢。主要表現在：

(1)網絡選舉更便宜。在選舉中，網絡以其經濟效益而言，無媒體能出其右。網絡可使網站平均每天寄出3000～10,000封電子郵件，節省的印刷費和郵資相當可觀。而建立網站的費用比起傳統的電視和印刷媒體也要便宜得多。

(2)網絡提高公民對選舉的興趣。“冷戰的結束使資本主義成了經濟競賽的勝者，它也似乎給予了西方式代議民主制以勝利的榮光，然而到了今天，隨着民主往世界所有角落的擴散，它或許早就已經到頭了。在它成功的巔峯，代議民主制已經顯得過時。對今天的民主程度，世界上很多人都表示憎惡或者冷淡。”（注：約翰·奈斯比特：《大挑戰》，上海遠東出版社，1999年，第96、96、97頁。）而網絡能夠使信息傳遞不受時空阻礙和政治控制，使人們在感知與介入世界方面獲得前所未有的痛快淋漓的感覺，它甚至提高了人們參與政治的興趣。網絡將成為進行政治對話的一條主要途徑，也將是表達選民選舉意志的主要渠道。在不久的將來，當電腦普及之後，就具備了上網進行政治投票或對重大問題實行全民公決的可能性。A·托夫勒夫婦把這種從依賴代表轉為依靠人們自己的過渡稱為“半直接的民主”（注：阿爾温·托夫勒/海蒂·托夫勒：《創造一個新的文明——第三次浪潮的政治》，上海三聯書店，1996年，第96頁。）。

(3)網絡技術的發展會使公民的投票率增加。前面説過，“對今天的民主程序，世界上很多人都表示憎惡或者冷淡”（注：約翰·奈斯比特：《大挑戰》，上海遠東出版社，1999年，第96、96、97頁。），“當這些技術（網絡技術）進一步成熟後，會極大地增加選民投票率”（注：郭志、賴偉中：《世紀末的聚集——信息時代的文明變遷》，甘肅科技出版社，1998年，第67、72、72頁。），從而擴大了民主政治的範圍。“因為選民坐在家中，通過網絡即可輕鬆投票，所以有政治學家預測説，美國大選的投票率將會由現在的50%～55%上升到65%～75%。如果再輔以一系列相關措施，那麼投票率還會有更大的上升。”（注：郭志、賴偉中：《世紀末的聚集——信息時代的文明變遷》，甘肅科技出版社，1998年，第67、72、72頁。）

民主的原意是公民的權利，民主政治即政治事務最終權力屬於公民。民主政治必須是開放的政治。開放政治就是重大事情讓公眾知悉，即公民要有知情權。人民的政府就要讓人民知道政府的活動，特別是決策過程，以實現儘可能廣泛的民主。因此，政府上網無疑是一個可以推廣的做法。

1.政府上網將使政府工作的透明度大大提高。電子網絡為公民瞭解政府的工作提供了經濟而快捷的渠道。政策的制定、決策和執行過程不再是神秘的東西，通過網絡，公民可以最貼近地瞭解政府的工作過程。網絡技術能提高決策過程的透明度，從而有利於民眾的廣泛參與。民眾對決策的參與主要表現為集體決策取代個人決策，即決策過程廣泛吸納民眾意見。中國政府的一些國家部委、地方政府及其職能部門設立了面向社會公眾的網頁，提供各種信息和政策諮詢服務，使政府工作正變得更公開、更透明。

2.政府和公眾之間的溝通更直接、更便利。政府可以通過網絡這條便利的渠道在更廣泛的範圍內收集各種意見，獲得信息反饋。由於是以最直接的方式獲得，避免因經過多層過濾而使信息失真的情況發生。網絡的快速信息傳遞同時也使公眾的信息反饋速度大大加快，並且與高層次政府官員的直接對話成為可能。順暢通達的電子訪問大大削弱了嚴格的科層制等級的觀念，更打破了種種限制，為平等自由的交流鋪平道路。一個平民可以通過網絡訪問一個國家的國家元首已很平常。總之，網絡使公眾和政府實現了沒有中間環節的直接平等溝通。

就在不久以前，獨裁專制勢力還能夠用控制信息的辦法來控制人們，即使是最可怕的政治壓迫和殘害都可能躲過國際社會的關注，或者至少讓有關信息的傳遞極其緩慢和模糊，等到其它國家有所反應也已木已成舟，為時已晚。而如今有了電子網絡，“信息不再會被控制——這也就是説人們不再被控制和壓抑”（注：約翰·奈斯比特：《大挑戰》，上海遠東出版社，1999年，第96、96、97頁。），暴行一旦發生，整個世界就會立即知道。當年，俄羅斯軍隊入侵車臣，在幾分鐘之內，車臣方面就在因特網上發佈了這則消息，消息立即傳遍世界。所以，電子網絡讓獨裁專制無處藏身，從而客觀上防止和抑制了獨裁專制行為的泛濫，使民主陣地更加鞏固。

電子網絡能導致信息霸權，信息霸權是國際政治霸權的一種延伸。從世界範圍看，英語霸權和美國霸權表現的特別明顯。互聯網80%的信息流量使用英語，40%的網民在美國。並且，美國人還制定了詳細的全球網發展規劃和技術標準，期望在未來單獨地充當“網絡警察”。因此，網絡的民主（電子民主）在國際上來説，更多是美國人的民主。就目前看來，這一狀況很難被打破。除此之外，電子網絡對民主的負面影響還表現在以下幾個方面：

在未來的網絡社會中，民眾與基層行政人員或行政領導可以通過網絡直接對話。信息的集中比任何時候都更加容易，網絡使行政決策走向集中，從而導致無政府狀態。“權力集中化過程是信息被權力者用於權力運作的維護，並假借它獲得權力的加深和放大的過程，這一過程從本質上講是反民主的。”（注：孟華：“21世紀網絡技術對中國行政決策的影響”，《廈門大學學報》（哲科版）1999年第2期。）

網絡信息意味着更多的公開性，而公開性意味着更多的民主。但相反，計算機也可能用於更加巧妙的編輯和操縱信息，使呈現在公眾面前的事件、數字失實，從而誤導公眾。更厲害的是，用網絡信息轟炸的手法把大量公眾無法消化的權威信息塞滿公眾的頭腦，這往往使公眾無法面對紛繁複雜的權威信息做出自己正確的抉擇。這種避重就輕的做法，其實就是一種欺騙。

在一國之內，網絡的發展把人羣迅速分化為技術精英和普通大眾。托夫勒正確指出，各個高技術國家的政府所面臨的一種潛在的可怕威脅來自於國民分裂成信息富有者和信息貧困者兩部分。下層階層與上流社會之間的鴻溝實際是隨着新的傳媒系統（網絡）的普及而擴大了。這條大峽谷一樣深的信息鴻溝最終會威脅到民主。

“政府機構已經收集了大量的關於我們每個人的信息，我們常常對它被怎樣利用，它是否準確等一無所知。人口普查的統計數字中藴涵了大量的細節。”（注：比爾·蓋茨：《未來之路》，北京大學出版社，1996年，第331、332頁。）各種記錄一起勾勒出了每個人的形象，它們結合在一起，構成一副描繪你的私人活動的、精確得讓你感覺受到侵犯的圖畫。再者，由於網絡安全性問題，與我們相關的種種信息會被濫用，這樣有關個人隱私的問題就更加突出，因為有人正在跟蹤蒐集你的情況，而“一種可謂通盤為文件所記錄的生活”（注：萊斯特·瑟羅：《資本主義的未來》，中國社會科學出版社，1998年，第255頁。）——網絡將人們的行蹤記錄下來——為之提供了可能性。