責任政府

責任政府的出現是現代民主發展的結果。人類歷史發展中的一個相當長的時期內，存在着一個無責任政府時期。在君主專制時代，帝王既是國家主權的擁有者，又是國家最高的管理者。國家權力掌握在帝王手中，各級官吏的權力也是帝王賦予的，帝王意志支配下的權力運行即使失誤，帝王及聽命於帝王的官吏也不承擔任何責任。

英國的政治家和學者最先研究和概括本國的責任政府制度，提出了責任政府理論，其基本觀點如下：（1）議會的信任構成政府的執政資格。

（2）政府一旦在議會的重大表決中失敗，即視為政府喪失議會的信任，政府即應辭職，或提請國王解散議會，組織議會選舉，以取信於民。（3）政府對議會負責，而負責方式主要指向議會報告工作和在喪失議會信任後辭職。

（4）內閣必須團結一致，接受首相控制。（5）政府採用兩種形式對議會負責，即政府集體負責制和大臣個人負責制。

（6）文官不對議會負責。這種理論實質上認為，議會制政府就是責任政府，與它形成對照的是總統制政府，在總統制下，作為行政機構首腦的總統不對立法機關負責。

美國是實行總統制的典型國家，其憲法關於總統承擔責任的理論認為，美國總統不但承擔政治責任，而且還承擔法律責任。漢密爾頓指出，“美國總統可以受彈劾、受審判，而且如果被判明犯有叛國、接受賄賂或其他重罪時，還得予以撤職；事後可以收到普通法律的控告和處罰。”

直到依法剝奪其生命財產。這就是總統承擔責任的體現。美國憲法規定的總統責任制度，體現了行政權必須對人民主權負責，行政首長必須對選民負責的思想，而這個思想正是責任政府的靈魂。它體現了各種類型的責任政府的共性，即執政機關最終和直接對選民負責。

責任政府的建立和落實不僅需要政府作為整體對議會和選民負責，而且需要政府對公務人員行政行為負責，從而使公務人員對行政管理相對人負責。公共行政理論的出現推進了這一進程。1887年，威爾遜在《行政學研究》中指出：“在任何情況下，我們都必須有一支受過充分訓練的官員以良好的態度為我們服務。……良好的態度就是對於他們所為之服務的政府的政策具有堅定而強烈的忠誠。”他的研究促成了人們對政府公務人員“責任”和“忠誠”的研究。[17]在當代，美國著名行政倫理學專家特里·L.庫珀把責任政府中的公務員職責分為客觀責任和主觀責任。客觀責任包括三對責任關係：公共行政人員對上級負責、公共行政人員對民選官員負責、公共行政人員對公民負責。而主觀責任則是基於對忠誠、良知、認同的信仰，不是上級或法律的要求。

現代責任政府理論強調，責任政府的核心特徵應該是責任政治。責任政治作為現代民主政治的一個基本特徵，其涵義可以狹義的理解為責任內閣制政府，即行政機關由代議機關產生並對代議機關負責的政權組織形式。而廣義責任政治，則指人民能夠控制公共權力的行使者，使其對公共權力的行使符合人民的意志和利益，直接或間接地對人民負責的政治形式。在廣義的責任政治中，責任政治的責任就形式而言又包括法律責任和政治責任。法律責任是指責任主體因違法而承擔相應法律後果。政治責任則不一定要違法才構成責任後果，責任主體在政府工作中，因違反道德或政治上的約定均可以構成政治責任。政治責任主要體現在官員在政府工作中應負的責任。無論從廣義還是狹義方面理解責任政治，作為責任政府，都必須迅速、有效地迴應社會和民眾的基本要求，並積極採取行動加以滿足。在行使職責過程之前，要有所交待，向公眾解釋這麼做的理由。在完成職責後，如出現差錯或損失，應承擔道義上的、政治上的、法律上的、行政上的責任；選擇正確的責任形式，做到罰當其責。一個政府只有在其能夠保障社會利益，促進實現社會意志所提出的目的，真正履行其責任時，才是合理合法的。

責任政府是與“主權在民”思想和代議民主制的產生相聯繫的。代議制的出現，使得人民可以通過議會將管理國家的權力委託給政府，在人民和政府之間形成了委託代理關係。在這種關係中，人民是委託人，政府是代理人，人民賦予政府管理國家的權力，政府要履行代理人義務，對人民負責。

責任政府最早產生於英國，源於英國早期的議會彈劾程序。早在16世紀英國出現了彈劾，一個大臣被眾議院控告，然後由貴族院審判，用議會這種形式來反對那些依據普通法律對其不端行為不夠判罪的奸佞之臣。隨着議會權力的擴大，大臣們日益認識到在政治上同議會多數保持一致的重要性。1742年，內閣首相渥爾波因得不到議會多數信任被迫辭職，從而開創了政府向議會承擔政治責任的先例。英國“內閣對議會負政治責任”制度的基本出發點是議會主權，政府向議會負責，在這種制度下，政府的組成需經議會同意，政府的重大政策需由議會通過，政府成員施政不當及違法行為需承擔責任，包括政府的部分閣員甚至全部閣員在無法得到議會信任時辭職。

與英國責任政府制相異的是美國式總統制。在這種制度下，總統、國會與法院實行分權與制衡原則，政府的政治官員雖在任命時需經議會批准，但其施政只對總統負責，而無須對國會負責，其進退也以元首的信任為依歸，而不是以國會信任與否為轉移。美國憲法雖然沒有采用英國式政府對議會負責制，總統不對國會負責，但三權分立的政治框架力圖通過分權制衡原則使立法機關和行政機關各自直接對人民負責。美國總統或議員在獲得選民同意後代表選民行使國家權力。選民採用選舉方式，表達對政府的信任和支持。總統和議員不過是代表選民行使執政權或立法權，因此他們應該向選民報告行使權力的情況，並服從選民裁決。美國憲法的實踐從四個方面加強了總統責任制，即總統選舉制度民主化，總統一人負責制，總統負責擬訂、論證和實施政綱和政策，總統受制於國會的監督和彈劾。

責任政府除了政治責任和行政責任外，還有法律責任和道德責任方面。法律責任的規定，最早出現在德國。1919年德國威瑪憲法第131條規定：“官吏就其所受委任之職務行使公共權力，而違反對第三人之職務上的義務時，原則上由該官吏所屬的國家或公共團體負其責任，但對於官吏有求償權，上述損害賠償，得以非司法手續求之”。這是世界上首次通過國家法律規定的賠償責任。從此以後，許多國家制訂了專門的國家賠償法，規定了政府侵權賠償責任。

在公共道德責任的實踐方面，西方行政學者與政府領導者通常認為，國家要樹立一種以公共利益為依歸的社會正義原則，並在社會公共生活中發揮必要的啓動和引導作用，從而推進個人和公共道德的完善。政府應當享有社會正義的權威，通過制定公共政策致力於實現社會公平，從而為良好公共生活的建立和高尚道德情操的培養提供必要的經濟條件。自羅爾斯的正義理論得到普遍認同以後，西方發達國家政府開始明確將平等、自由、社會正義當作政府的基本價值趨向。1985年，美國公共行政學會發表了12條倫理法典，並以此作為公共行政人員的現實道德標準。

關於責任政府的內涵，在不同的歷史時期不同的國家，不同的學科領域都有着不同的理解和認識。在《布萊克維爾政治學百科全書》中，責任政府是指，一種需要通過其賴以存在的立法機關而向全體選民解釋其所作的決策並證明這些決策是正確合理的行政機構，同時，它還必須符合責任政府的一般定義的要求。在《布萊克法律辭典》中，對責任政府的解釋是“這個術語通常用來指這樣的政府體制，在這種政府體制裏，政府必須對其公共政策和國家行為負責，當議會對其投不信任票或他們提出的重要政策遭到失敗，表明其大政方針不能令人滿意時，他們必須辭職。”這個定義強調了責任政府必須對其政治行為的後果負責。我國學者蔣勁松認為，行政意義上的責任政府有三個要點，第一個要點是行政機關內部決策權的配置，即實行首長負責制還是合議制；第二個要點是權責一致；第三個要點就是問責制。可見，問責制是建設責任政府的重要內容之一。

研究“問責”制度，首先要弄清什麼是“問責”。“問”即詢問、追究。“責”在古漢語中是一個多義的概念，至少有六種意義：一是求、索取；二是詰斥、非難、譴責；三是要求、督促；四是處罰、處理；五是義務、責任、負責；六是債。古代漢語中，並無“責任”一詞，僅見“責”字。現代漢語中的“責任”一詞，是從“責”字發展而來的。《漢語大詞典》中對“責任”的解釋主要側重三個方面：一是使人擔當某種職務和職責；二是份內應做之事；三是做不好份內應做的事，因而應承擔的過失。從這個解釋中可以認為，責任主要包括份內應做之事與不做好分內之事而承擔過失。份內應做之事即是社會預期行為主體應該積極主動從事的工作，屬於積極意義上的責任，而因沒有做好分內之事承擔過失即是社會對行為主體行為不規範或不主動的制裁，屬於消極意義上的責任。那麼誰來評價行為主體是否做好了分內之事，責任的行為主體又是誰，沒有做好分內之事時應該受到何種懲罰，怎樣懲罰，就成為不能不研究的問題。

問責制實際上是一種責任追究制度。這種責任追究制度的實質在於：政府接受公民的委託行使行政管理權力，公民則按照法定程序，對政府及其官員行使行政管理權力的行為，通過直接或間接詢問及質詢等方式，要求其作出具體解釋或明確答覆。按照法定程序規定，公民可以對政府及其官員的嚴重失職行為採取更為嚴厲的措施，包括罷免其職務，並且，公民還可以通過司法途徑，進一步追究其在行使職權過程中所產生的不當行為或不良後果的法律責任，迫使其承擔直接或間接責任。

問責藴涵着責任理念，實施問責制，必然要求政府樹立向公眾負責的行政理念。這種理念會內化為公務員的內心信念，行政良好的行政品質，提高責任意識。同時，問責製作為追究機制將會對責任政府的實現起到保障和促進的作用。