問責制

英文名稱是Accountability System。這個在西方社會早已實施的人事制度，意思是從民選中當選的國家首長親自選出合適的官員來負責各項事務；當政策出現失誤時，那麼犯錯的官員將要離職以示向首長問責；如果因犯錯而引致政策失誤過於嚴重的話，首長便須下台；向其他官員和市民問責。

另外，這個制度亦可引入體育比賽以提升每位運動員的責任感、紀律、自律和平等機會（每位隊員都有獲得參加比賽的權利）。

法律術語的問責制稱之為法律責任的追究。根據憲法和法律，政府及其公務員必須承擔應由它（他們）承擔的責任，包括道義責任、政治責任和法律責任；同時，政府還必須接受來自內部和外部的監督，以保證責任的實現。這是為增強官員的責任感而設置的一道“緊箍咒”，從而使這些人民公僕真正做到“權為民所用，情為民所繫，利為民所謀”。

首先，它區分了責任，是誰的責任由誰來承擔。

其次，它重點追問的是負有直接領導責任的領導者， 既不會“一竹篙打一船人 ，把所有的責任人同等處理，更不會“只拍蒼蠅不打老虎”， 只是拿具體責任者問罪。

第三， 問責制問的是“責”，追究的是具體問題的具體過錯，不問功勞苦勞，不搞將功抵過，是真正的賞罰分明。

所謂行政問責制，是指一級政府對現任該級政府負責人、該級政府所屬各工作部門和下級政府主要負責人在所管轄的部門和工作範圍內由於故意或者過失，不履行或者不正確履行法定職責，以致影響行政秩序和行政效率，貽誤行政工作，或者損害行政管理相對人的合法權益，給行政機關造成不良影響和後果的行為，進行內部監督和責任追究的制度。

在安全生產中引入問責制，其本質在於對安全生產的責任人和各安全生產管理部門強化安全責任，確保人民生命財產安全。

自2001年國務院頒佈《關於特大安全事故行政責任追究的規定》以來，各級地方政府也陸續出台了地方規章，對一些事故中有失職、瀆職情形或負有領導責任的人員給予相應處分。2009年7月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳頒佈的《關於實行黨政領導幹部問責的暫行規定》，明確對有因工作失職造成特別重大安全生產事故發生或連續發生重大事故的黨政領導幹部實行問責。2009年11月，浙江省委、省政府頒佈的《關於進一步加強安全生產工作的意見》，除規定對黨委、政府相關人員實行安全生產行政問責外，還明確規定“發生一次死亡3人以上安全生產責任事故或連續發生生產安全死亡事故的國有、國有控股企業領導班子成員按規定扣減一定比例的效益年薪，主要負責人一年內不得參加各類先進評比活動”，“對涉嫌犯罪的，移送司法機關追究刑事責任”等。安全生產問責制的實施，提高了各級領導對安全生產的重視程度，改善了安全生產工作局面，有效防範和遏制了重特大安全事故，但在實踐中也出現了一定的偏差，形成了一些誤區。國有企業是我國社會經濟組織中的特殊羣體，必須理性地看待安全生產行政問責，研究當前問責環境中的應對策略，並做好相關工作。

(一)明確崗位責任。要通過機構改革的“三定方案”、工作分工和工作責任，對各崗位作出儘可能完備、細緻的規定，要明確黨政之間、不同層級之間、正副職之間的責任，以便在實施責任追究時能夠確定相應的責任主體，也讓員工真正領悟自己崗位所負責任的內涵，認識到履行責任的重要性和必要性。

(二)明確工作事項。對年度工作，要根據公司發展規劃，制定明確的目標和指標，如產值、任務開發、綜合效益、安全質量等。對日常工作，要求機關各部門和各項目部根據年度目標，每月底上報次月工作計劃，由辦公室彙總後用電子郵件下發，月底對照月初工作計劃進行總結和分析，再製定下月工作計劃。為什麼我們常遇到更換一個項目經理或部門負責人，都會暴露出許多問題，其原因就是我們許多事情未能跟蹤落實，一些問題一直捂着，換人之後才暴露出來，有時等發覺之時已非常嚴重。

(三)制定問責文件。在問責文件中，一是要確定問責事項，明確發生什麼樣的情況或事情啓動問責程序；二是要規範問責程序，就是要規定在問責事項發生後，誰來啓動問責程序，如何確定問責對象、如何核查、如何追究等；三是要充分保證被問責人的申辯和申訴權，問責決定作出後，被問責人在一定時間內享有申訴的權利。

(四)實施問責。就是在平(日)常工作、年度考核和監督檢查中，當發現問責事項後，相關部門依照問責文件啓動問責程序，依據崗位職責和工作安排確定問責對象，並做到問人與問制同時進行，在事情發生後不僅對人進行問責，還要進行制度層面的問責，進而進行制度的改進，不能白交學費，要研究產生事故的根源，看問題究竟發生在哪個環節?是制度存在缺陷，是執行不力，還是監督未能到位。

(五)加強配套制度建設。問責制的真正實行，還需要健全相關配套制度予以支持。要本着與時俱進的原則，對現有的規定、制度認真進行清理，該修改的要修改、該整合的要整合，以增強其適應性(針對性和可操作性)。要本着開拓創新的原則，有針對性的推進相關制度建設。既要着力解決有關問責的實體性規範的空當問題，又要着力解決現有制度有關問責規定的細化和配套問題，還要着力解決確保問責制度都能得到有效的運用和執行的程序和機制問題。一般應建立或修訂員工處罰條例、安全質量管理辦法、項目成本管理辦法、黨委會議事規則、總經理辦公會議事規則、人事管理辦法等配套制度。

(六)營造問責文化。在問責制度和相關配套制度建立之後，單位領導要帶頭大力倡導並實施問責制，從而變成為大多數員工共同遵守的制度，必須讓全體員工尤其是中高層管理人員參與進來，讓員工感到自己參與了公司管理，從而營造出問責文化。具體做法：可以運用各種方法和工具，讓單位領導和大家一起認真地思考和研討：我們為什麼要問責，我們為誰問責，我們問責的目的是什麼?我們如何達到目的?我們以什麼樣的態度和觀念來對待問責?我們的公司應該提倡什麼?不提倡什麼?……

誤區與影響

事故型問責現象比較普遍，安全管理績效體系建設尚不到位。安全生產行政問責主要是發生事故後的責任追究，問責時忽視安全生產事故發生的“偶然性、不確定性和難有效控制性”等因素，往往是出了事故就歸咎於國有企業領導監督不力，就要被追究責任。加上國有企業在日常經營管理中，未建立以績效為導向的安全生產責任制體系，容易產生“無法控制的被動指標突破必須承擔責任，能夠控制的主動指標做好了也無法減免責任”的現象，造成一些工作責任心強、安全管理績效突出的人員也同樣受到處理，無法真正實現“安全生產問責制是促使各級履行相應責任”的目的，無法從根本上改善安全生產工作。

對號入座型問責現象常常出現，問責標準體系建設顯得滯後。安全生產行政問責主要是對領導幹部的直接問責，問責制過分簡單化、擴大化，往往是將發生的事故嚴重程度與處理相應職級的幹部相聯繫，不管具體情況，一味追究責任。加上國有企業管理層級較多、業務複雜，內部又缺乏明確而規範的標準範圍和責任邊界，容易造成被問責人員範圍擴大，救濟權利不能得到充分保障，挫傷了相關人員的工作積極性，容易產生“出了事故是不走運造成的，只能自認倒黴”等不正確思想，使問責制背離實施的初衷。

責任推託現象明顯存在，安全管理標準要求日趨提高。隨着黨政領導幹部問責等規定的出台，對政府有關部門和單位的領導幹部問責走上了制度化、規範化道路，促進了安全生產工作。但在實踐中也產生了安全生產“調子過高、門檻過高”等現象。如有的政府部門和單位在出台規範性制度時，為了減少自身的責任，不考慮國情、企情，一味就高不就低;在出台文件、佈置工作時一味高標準嚴要求，使企業難以落實，甚至將本應由政府相關職能部門承擔的責任轉嫁給企業，造成安全生產工作表面上十分重視，形式上轟轟烈烈，但實際效果不佳。

建立規範的問責與安全管理體系

轉變思想觀念，增強責任意識，實現安全生產形勢穩定好轉。樹立“權責統一”理念。通過宣傳教育，加強安全生產責任制的監督檢查，加大內部問責力度，改變部分領導人員存在的“權力意識強、責任意識弱”等現象，強化“權力與責任兩者對等、不可分割和成正比”的觀念，進一步推進安全生產工作;樹立“依法生產經營”理念。通過加強培訓和學習，組織學習法律法規和企業的規章制度，嚴格按照法律法規和規章制度的權限和程序行使權力、履行職責，嚴格依法生產經營，努力提高安全生產管理水平;樹立“獎優罰劣”理念。通過將安全生產管理與生產經營績效一起考核，與日常考核、年終獎懲兑現掛鈎，與職務晉升掛鈎，切實增強各級做好安全生產工作的責任感。

創新工作方法，構建以績效為導向的安全管理體系，設置安全生產問責“防火牆”。明確各級權責，細化問責制度，進一步明確企業安全生產問責的責任體系。一方面，要明確安全生產責任邊界，通過開展安全管理現狀評估和風險分析，清除職能重疊、交叉、模糊不清之處，科學劃分企業各部門、母子(分)公司、各子(分)公司與基層單位之間的安全生產責任，採用列舉式的方法對各單位職責作出具體、明確、詳實的規定，進一步明確母子(分)公司安全監督管理等責任。另一方面，要實現問責對象明晰化，在明確安全生產工作主要責任人、分管領導的基礎上，進一步明確具體負責人和相關責任人，把安全生產工作責任細化到每個具體從業人員，形成完整的安全生產責任鏈條，同時明確問責內容和範圍、對象和條件，用程序來保證問責制的科學性。

實施績效管理，完善配套措施，進一步築牢企業安全生產問責的免責基礎。一是引入安全管理績效評估，從“安全生產條件、安全職責履行、安全生產管理、危害控制程度、安全素質建設、安全文化建設”等方面入手，研究主動考核指標體系。深化安全管理目標責任書內容，科學確定安全管理績效目標，實行企業內部考核與羣眾評議、專家評價相結合的方法，推動安全生產責任制的落實。二是通過評估企業內部各單位安全生產執行標準、執行程序等，充分發揮安全生產績效評估的導向作用和激勵約束作用，為安全生產行政問責從“事故型問責”向“日常型問責”轉變作出有益探索，真正使安全生產責任制落實到位，推進安全生產工作。

完善工作機制，落實各項安全生產規章制度，保障安全生產條件落實到位。全力推進安全生產標準化建設。通過加強安全生產標準的修訂工作，督促各子(分)公司按照《安全生產法》的基本要求和有關行業安全標準、安全技術規程的規定，結合企業自身實際，制定相關安全管理、安全技術、安全裝備、安全環境和安全操作標準，同時加強企業安全生產基礎工作。本着“不走過場、不搞形式、注重實效”的原則，以安全生產責任制為核心，堅持不懈地抓好班組、車間等一線單位的安全生產標準化建設。同時，嚴格控制安全生產准入條件，通過編制《承包承租經營單位安全准入條件指引》，落實承包承租經營單位的安全評估工作，嚴把安全生產源頭，有效預防和減少協作單位安全生產事故。

加強與政府有關部門的溝通。要堅決避免承擔過度責任，對工作中與有關行業管理部門存在的分歧，通過認真研究相關行業管理部門的職責範圍，結合企業的法定職責，要求依照有關法律、法規、規章的要求行使職權，有理有節地反映企業的訴求，爭取理解與支持，努力減小被問責的風險。要努力保障被問責人員的救濟權利，對當前行政問責實踐中存在的“重事後”、“輕過程”問題，從推行安全生產行政問責制的本質出發，大力呼籲安全生產行政問責從“權力問責”向“制度問責”

轉變，從“被動指標問責”向“主動指標問責”轉變，完善安全生產行政問責的監督機制，在本質上促進安全生產工作。

安全生產事關職工羣眾的根本利益，事關企業的改革發展穩定大局。在安全生產中引入行政問責制，有助於進一步強化安全生產工作，有利於化解因安全生產事故引發的不穩定因素，促進和諧企業的建設。只要企業上下進一步轉變觀念，增強責任意識，完善相關制度，認真落實安全生產各項工作措施，推進安全生產標準化建設，同時規範建設內部問責體系，加快實施以績效為導向的安全生產責任制考核，加強與政府相關部門的溝通，必將推動安全生產行政問責制真正落實到位，促進安全生產良好發展趨勢。 ^[1]