法治社會

法律在社會系統中居於最高的地位並具有最高的權威，任何組織和個人都不能凌駕於法律之上。

法治作為一種治國的基本規則，要求法律成為社會主體的普遍原則，不僅要求公民依法辦事，更重要的在於制約和規範政治權力。所以，法治在政治上，是對公民權利的保障和對政治權力的規制，是民主的制度化、法律化。法律是否至上，特別是權力的運行有沒有納入法律設定的軌道，是區分法治與非法治的主要標誌。要實現法治，立法機關就要依法立法，行政機關就要依法行政，司法機關就要依法審判，執政黨就要依法執政。 ^[2] 

法治強調的是“法律至上”的思想。法治思想的根源是民主，人民主權，是人民通過立法創造了法，法律旨在保護公民的自由。依法治國要求：一是對國家法不允許即為禁止，強調國家必須依法履行職能；二是對公民法不禁止即為允許，強調是保護公民的自由。法治強調法在調整各種關係中的正當性。

依法行政是建設法治社會的題中應有之義。什麼是法治？亞里士多德認為法治是相對於人治而言的。他對法治的註解是：“法治應包含兩重意義：已制定的法律應獲得普遍的服從；而人們所遵從的法律本身應該是成文的和良好的。”也就是説，法在全社會應該具有至高無上的權威，社會的治理應該遵從良好的法律。托馬斯·潘恩曾精闢地論述：“在專制政府中，國王便是法律，同樣地，在自由的國家中法律便應該成為國王，而且不應該有其他的情況。” ^[3] 

依法行政的含義是，由法律給行政機關的權力劃出嚴格的邊界，任何行政機關和行政官員都不得越過這個邊界。如果越過法律劃定的邊界，就須承擔相應的責任和後果，就須受到相應的追究和懲處。

《綱要》中指出：與完善市場經濟體制、建設政治文明以及依法治國的客觀要求相比，依法行政還存在不少差距，如行政管理體制與發展市場經濟的要求還不適應，依法行政面臨諸多體制性障礙；行政決策程序和機制不夠完善；有法不依、執法不嚴、違法不究現象時有發生，人民羣眾反映比較強烈等等。這些問題在一定程度上損害了人民羣眾的利益和政府的形象，妨礙了經濟社會的全面發展。解決這些問題的根本之道就是全面推進依法行政，建設法治政府。 ^[4] 

依法行政首先是依憲行政。在法律體系中，憲法是最高位階的法律，是萬法之母。温家寶總理在國務院第三次學習講座時的講話中指出：“依法治國，最根本的是依憲治國；依法行政，最根本的是依憲行政。各級政府都要把憲法作為根本的行為準則，嚴格按照法定權限和程序行使權力、履行職責。” ^[5] 

依法行政就是要對人民負責。憲法規定：“中華人民共和國的一切權力屬於人民。”行政機關掌握的權力來自於人民。因此，必須做到權為民所用，利為民所謀。決不允許以權謀私，與民爭利。否則的話，就應受到法律和法制的懲處。

依法行政需要完善行政決策程序。涉及全國或者地區經濟社會發展的重大決策事項以及專業性較強的決策事項，應當事先組織專家進行必要性和可行性論證。社會涉及面廣、與人民羣眾利益密切相關的決策事項，應當向社會公佈，或者通過舉行座談會、聽證會、論證會等形式廣泛聽取意見。重大行政決策在決策過程中要進行合法性論證。 ^[6] 

依法行政要求合理劃分和依法規範各級行政機關的職能和權限。科學合理設置政府機構，嚴格核定人員編制，實現政府職責、機構和編制的法定化。強化公共服務職能和公共服務意識，簡化公共服務程序，降低公共服務成本，逐步建立統一、公開、公平、公正的現代公共服務體制。

落實依法行政要建立起完備的監督機制，明確監督主體、監督內容、監督對象、監督程序和監督方式，尤其要大力加強公民監督、人大監督、政協監督、媒體監督、民主黨派監督和法院監督。同時，按照“誰決策、誰負責”的原則，建立健全決策責任追究制度，實現決策權和決策責任的統一。

只有建立在法治基礎上的社會，才可能是長治久安、長盛不衰的社會。

國務院《全面推進依法行政實施綱要》提出，“凡是公民、法人和其他組織能夠自主解決的，市場競爭機制能夠調節的，行業組織或者中介機構通過自律能夠解決的事項，除法律另有規定的外，行政機關不要通過行政管理去解決。”這就是保障公民權利應當適用的“法無禁止即自由”原則。温家寶總理就《綱要》解釋説，推進依法行政，建設法治政府，就是要使行政權力授予有據、行使有規、監督有效，做到依法治“官”、依法治權，防止行政權力的缺失和濫用。這就是約束政府權力應當適用的“法無授權即禁止”原則。落實這兩項原則，政府權力受到嚴格限制和約束，政府的“自由度”遠不如公民，似乎對政府很不公平，但這樣做是為了防止政府權力對公民權利的侵害（公民權利沒有強制性，不會對政府權力造成損害），從總體上看又是十分公平的。 ^[7] 

2020年12月，中共中央印發了《法治社會建設實施綱要（2020－2025年）》。 ^[1] 

廣東省人大常委會副秘書長、省人大法制委主任委員金正佳在參加省人大分組審議時説，一些政府機關老覺得法治的對象是老百姓，其實法治的第一個對象是政府，依法行政約束的是政府本身；行政權大於所有的權力，這與依法行政不相符合，政府應當是有限的政府，不應該是無限的政府。 ^[7] 

金正佳的這番講話，道出了法治社會的原則和依法行政的實質。在不少地方和政府部門，一些公務員好不容易弄清了“法制”與“法治”的區別所在，知道前者為“法律及有關制度”之意，後者為“依法治理”之意，但對“法治”卻存在着很大的誤解，以為“法治”就是政府依法“治”老百姓。這種誤解不只是觀念上的問題，而且會對政府權力的行使造成誤導，甚至引發嚴重的行政弊端和治理危機，因此亟須對此認真辨析，正本清源，為依法行政革除觀念上的障礙。 ^[7] 

在現代社會，政府與公民（以及企業、資本主體、社會事務主體、中介組織等）的最大區別，就在於政府是公權力主體，公民是私權利主體。在法治框架下，公權力和私權利的行使都要以法律為依據，但兩者的依據形式大不相同。由於政府權力具有強制性，且大多直接涉及公民的實際利益，如果不加以嚴格限制和約束，政府權力行使的結果，很容易造成公民權利的受損、流失。所以，憲法和法律有一個最基本的宗旨，就是對政府權力重在限制和約束，對公民權利則重在維護和保障。 ^[7] 

如列寧所言，“憲法是一張寫着人民權利的紙”，中國《憲法》明確寫入“國家尊重和保障人權”，進一步確立了維護、保障公民權利的基本原則。約束政府權力，需採用“列舉法”，即逐一列舉權力清單，政府部門及官員只享有清單上列舉的權力，除此之外一律不得染指；對保障公民權利則需採取“排除法”，宣佈公民除某些“權利”不得行使之外，其他權利都是無需法律賦予而天然享有的。 ^[7] 

法治的另一個內在要求是權責對等，法治首先要約束政府權力，也意味着合理減輕了政府的責任。我們説政府應當是有限政府，是説政府行使權力的範圍是有限的，不能對社會經濟生活的每個角落都嚴加“看管”，同時政府履行的保障責任也是有限的，不必對老百姓吃喝拉撒睡的每個環節都全盤“包攬”。這樣既可最大限度避免政府權力對公民權利的侵害，也有利於市場經濟的發展和民間社會的發育，最終也有利於政府自身的改革和進步。 ^[7]