集體建設用地

主要包括：鄉（鎮）村公益事業用地和公共設施用地，以及農村居民住宅用地。

集體建設用地所有權歸集體所有，農民享有使用權，使用期限無規定。

憲法第十條之規定，自留地、自留山屬集體所有。

《中華人民共和國土地管理法》相關規定：“城市市區的土地屬於國家所有。 農村和城市郊區的土地，除由法律規定屬於國家所有的以外，屬於農民集體所有；宅基地和自留地、自留山，屬於農民集體所有。

《中華人民共和國土地管理法》第六十三條規定“土地利用總體規劃、城鄉規劃確定為工業、商業等經營性用途，並經依法登記的集體經營性建設用地，土地所有權人可以通過出讓、出租等方式交由單位或者個人使用，並應當簽訂書面合同，載明土地界址、面積、動工期限、使用期限、土地用途、規劃條件和雙方其他權利義務。前款規定的集體經營性建設用地出讓、出租等，應當經本集體經濟組織成員的村民會議三分之二以上成員或者三分之二以上村民代表的同意。通過出讓等方式取得的集體經營性建設用地使用權可以轉讓、互換、出資、贈與或者抵押，但法律、行政法規另有規定或者土地所有權人、土地使用權人簽訂的書面合同另有約定的除外。集體經營性建設用地的出租，集體建設用地使用權的出讓及其最高年限、轉讓、互換、出資、贈與、抵押等，參照同類用途的國有建設用地執行。具體辦法由國務院制定。”

農村集體經濟組織使用鄉（鎮）土地利用總體規劃確定的建設用地興辦企業或者與其他單位、個人以土地使用權入股、聯營等形式共同舉辦企業的，應當持有關批准文件，向縣級以上地方人民政府土地行政主管部門提出申請。村公共設施、公益事業建設，需要使用土地的，經鄉（鎮）人民政府審核，向縣級以上地方人民政府土地行政主管部門提出申請。

國土資源部《關於促進農業穩定發展農民持續增收推動城鄉統籌發展的若干意見》(國土資發[2009]27 號)

● 土地利用總體規劃修編中，除劃定基本農田保護區外，還要設立基本農田整備區，加大區內土地整治的資金投入，引導建設用地等其他地類逐步退出，將零星分散的基本農田集中佈局，形成連片的、高標準糧棉油生產基地。

● 對需要流轉的農用地，要儘快完成集體土地所有權確權登記工作，並與土地承包經營權流轉做好登記發證銜接；對需要流轉的集體建設用地，要重點開展集體所有權和使用權確權登記，特別要開展集體經營性用地的認定和確權，為集體建設用地流轉提供條件 。

● 在全國範圍內啓動“萬村整治”示範工程建設，以村為單位，按照“農民自願、權屬清晰、改善民生、因地制宜、循序漸進”的總要求，開展土地整治活動，實行“全域規劃、全域設計、全域整治”。部重點抓好1000個國家級示範點，各省(區、市)開展9000個省級整治示範工程建設 。

● 各地在集體建設用地出讓轉讓等流轉活動中，要按照“初次分配基於產權、二次分配政府參與”的原則，出台和試行集體建設用地有償使用收益分配辦法。國土資源部將研究建立集體建設用地有償使用有關税費徵繳和分配辦法，保障集體土地所有權人和使用權人在集體建設用地有償使用和流轉等活動中的土地權益 。

● 各市、縣國土資源管理部門要在省級下達的農村建設用地指標中，單列宅基地指標，保障農村居民住宅建設用地 。

● 凡未使用建築材料硬化地面或雖使用建築材料但未破壞土地並易於復墾的畜禽舍、温室大棚和附屬綠化隔離等用地，以及農村道路、農田水利用地，均可作為設施農用地辦理用地手續，由市、縣政府審批，報省級國土資源管理部門備案，不納入農用地轉用範圍，不佔建設用地指標。

為切實保證《中共中央國務院關於2009年促進農業穩定發展農民持續增收的若干意見》（中發〔2009〕1號）的貫徹落實，日前出台的《國土資源部關於促進農業穩定發展農民持續增收推動城鄉統籌發展的若干意見》（以下簡稱《意見》）強調，要為農業穩定發展、農民持續增收、城鄉統籌發展提供優質服務，同時堅持嚴格規範管理，依法依規辦理農業和農村各類用地手續。

《意見》要求，切實保護耕地，為農業穩定發展奠定物質基礎。一要嚴格政府耕地保護目標考核和審計，落實耕地保護責任。各地要將《全國土地利用總體規劃綱要（2006-2020年）》（下稱《綱要》）確立的耕地保護目標和任務層層分解落實，作為政府耕地保護責任目標考核的主要內容。國土資源管理部門要協同審計、監察等部門，儘快建立耕地和基本農田保護的領導幹部離任審計制度。二要穩定基本農田數量和質量，實行永久保護。各地要結合土地利用總體規劃修編，調整好基本農田佈局，對規劃確定的基本農田落實到地塊和農户，採取特殊保護措施，實行永久保護。三要積極探索建立基本農田經濟補償機制，調動各方保地養地種糧的積極性。國土資源部將及時總結各地經驗，配合財政部門儘快開展基本農田保護補償機制試點，研究和建立約束和激勵並行的基本農田保護新機制。

《意見》強調，加快土地確權登記，全面建設與健全嚴格規範的農村土地制度要求相適應的土地產權制度。一是明晰農村土地產權，依法確定集體土地所有權主體。集體土地所有權登記要根據法律規定，加快明確農民集體土地的主體。以此為前提，推進集體土地的登記發證。二是按照急需優先原則，加快推進農村土地確權登記發證工作。對需要流轉的農用地，要儘快完成集體土地所有權確權登記工作，並與土地承包經營權流轉做好登記發證銜接，確保承包地流轉前後的集體所有性質不改變、土地用途不改變、農民土地承包權益不受損害。三是依據土地確權登記成果，保障農村集體土地在徵收和流轉中的權益。徵收集體所有土地辦理徵地手續時，必須依據集體土地所有權確權登記資料和證書，對農民進行補償。沒有經過土地確權登記發證、所有權主體不清或使用者不明的集體土地使用權不允許有償使用和流轉，不得進入市場交易。

《意見》強調，規範集體建設用地流轉，逐步建立城鄉統一的建設用地市場。一是明確土地市場准入條件，規範集體建設用地使用權流轉。在城鎮工礦建設規模範圍外，除宅基地、集體公益事業建設用地，凡符合土地利用總體規劃、依法取得並已經確權為經營性的集體建設用地，可採用出讓、轉讓等多種方式有償使用和流轉。國土資源部將下發農村集體建設用地使出讓和轉讓辦法。二是完善土地資源配置機制，構建城鄉統一建設用地市場。各地要充分依託已有的國有土地市場，加快城鄉統一的土地市場建設，促進集體建設用地進場交易，規範流轉。三是制定集體土地收益分配辦法，增加農民財產性收入。各地在集體建設用地出讓轉讓等流轉活動中，要按照“初次分配基於產權，二次分配政府參與”的原則，總結集體建設用地流轉試點經驗，出台和試行集體建設用地有償使用收益的分配辦法。國土資源部將積極與相關部門溝通，研究建立集體建設用地有償使用有關税費徵繳和分配辦法。

《意見》強調，嚴格宅基地管理，依法保障宅基地用益物權，促進節約集約利用農村土地。一是科學規劃宅基地，促進新農村建設合理佈局。按照統籌城鄉建設用地和控制總量、合理佈局、節約用地、保護耕地的總要求，嚴格劃定農村居民點擴展邊界，合理確定宅基地數量、佈局和用地規模，創造條件，編制好村級土地利用規劃，引導農民住宅相對集中建設，促進自然村落適度撤併。二是抓緊修訂現有宅基地使用標準，促進土地集約利用。各地要遵循工業化、城鎮化進程中的客觀規律，按照節約集約用地原則，根據城鄉不同的地域特點，區分不同住宅類型，抓緊修訂現有的宅基地面積標準，建立和完善農村人均用地標準，控制宅基地和村莊建設用地規模。三是強化自己約束，探索宅基地節約集約利用新機制。各地要積極探索在集體經濟組織內建立宅基地有償使用制度，強化內部約束機制，促進宅基地公平分配，提高宅基地利用率。引導集體經濟組織在充分尊重農民意願的前提下，用經濟手段調節宅基地的分配使用，規範農村宅基地特別是閒置宅基地的合理利用，促進解決現有宅基地集約利用和超標問題。四是改革完善宅基地審批制度，簡化審批手續。各地要適應農民住宅建設的特點，按照嚴格管理、公開高效、便民利民的原則，改革宅基地審批辦法。村民住宅建設利用未利用地的，經村、鄉（鎮）逐級審核，批量報縣（市）政府批准；涉及佔用農用地的（基本農田除外），由各縣（市）按當年總量，每年分若干批次向上級人民政府申請辦理農用地轉用手續，由省（區、市）或設區的市、自治州政府批准。

《意見》強調，各級國土資源管理部門在為農業、農村、農民提供優質服務的同時，堅持嚴格規範管理。深化農村土地管理制度改革，探索用地管理新機制，依法依規辦理農業和農村各類用地手續。凡涉及對有關用地政策要作重大調整的事項，應做好全面的評估論證，及時向上級國土資源管理部門報告。上級國土資源管理部門應根據法定權限提出明確意見，或繼續試行或中止執行。對農村土地利用狀況實施有效監管，發揮基層國土所的管理作用，加強動態巡查。加大對違法用地的查處力度，落實問責制，切實保護耕地，維護農民權益，促進農業穩定發展、農民持續增收和城鄉統籌發展。

2013年11月15日，《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）發佈 ^[3]  。《決定》指出要建立城鄉統一的建設用地市場。

建立城鄉統一的建設用地市場。在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價。縮小徵地範圍，規範徵地程序，完善對被徵地農民合理、規範、多元保障機制。擴大國有土地有償使用範圍，減少非公益性用地劃撥。建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益。完善土地租賃、轉讓、抵押二級市場。 ^[4] 

集體建設用地的流轉形式主要包括以下幾種: (1)農村集體經濟組織直接轉讓、出租土地使用權; (2)農村房屋產權人轉讓、出租房產時,連帶轉讓、出租土地使用權; (3)鄉村企業的兼併、改制過程中涉及集體土地轉讓、出租; (4)農村集體經濟組織以土地使用權作價入股、聯營等形式新辦企業; (5)村集體經濟組織以土使用權合作的方式開發項目; (6)經徵用、補辦為國有土地並輸轉讓、出租; (7)由於企業破產清算或債權債務因素,經司法裁定發生流轉。推行集體建設用地流轉,有利於農村經濟改革的深化,有利於農村土地法律制度的完善。

“集體建設用地是指鄉（鎮）村建設用地，鄉（鎮）村建設用地是指鄉（鎮）村集體經濟組織和農村個人投資或集資，進行各項非農業建設所使用的土地。主要包括：鄉（鎮）村公益事業用地和公共設施用地，以及農村居民住宅用地。集體建設用地流轉，簡單的説，就是農村集體經營性建設用地可以在市場上像商品一樣買賣，但不能用於商品房開發。”北京在明首席楊在明説。

土地是最重要的生產要素之一 。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關於全面深化改革若干重大問題的決定》（以下簡稱《決定》）提出建立城鄉統一的建設用地市場，明確了深化農村土地制度改革的方向、重點和要求，對於全面建立土地有償使用制度、構建現代市場體系、發揮市場在資源配置中的決定性作用；對於緩解城鄉建設用地供需矛盾、優化城鄉建設用地格局、提高城鄉建設用地利用水平、促進政府職能和發展方式轉變；對於切實維護農民土地權益、促進城鄉統籌發展、保持社會和諧穩定，都將產生廣泛而深遠的影響。學習理解中央關於建立城鄉統一的建設用地市場的精神，概括起來主要有三個方面。

《決定》的一個亮點，就是進一步擴大了土地的權能，不僅允許土地承包經營權抵押、擔保，而且賦予了農村集體經營性建設用地與國有建設用地平等的地位和相同的權能。《決定》提出：“在符合規劃和用途管制前提下，允許農村集體經營性建設用地出讓、租賃、入股，實行與國有土地同等入市、同權同價”，“完善土地租賃、轉讓、抵押二級市場。”這為建立城鄉統一的建設用地市場提供了制度保障。

（一）完善農村集體經營性建設用地權能是治本之策

現代市場經濟是統一開放、公平競爭的經濟，要求各類要素平等交易，農村集體經營性建設用地作為重要的生產要素也不例外。長期以來，農村集體土地所有權與國有土地所有權地位不對等、集體建設用地產權不明晰、權能不完整、實現方式單一等問題已經成為統籌城鄉發展的制度性障礙。法律規定，農村集體所有土地的使用權不得出讓、轉讓或者出租用於非農建設，農村集體建設用地不能單獨設立抵押。除農村集體和村民用於興辦鄉鎮企業、村民建設住宅和鄉 （鎮）村公共設施和公益事業外，其他任何建設不能直接使用集體土地，都要通過徵收程序將集體土地變為國有建設用地。法律限制過多，導致農村集體建設用地財產權利實現渠道受阻，制約了農村集體建設用地市場建設，農民土地權益受到損害。多年來特別是黨的十七屆三中全會以來，一些地方積極開展集體建設用地和宅基地改革探索，取得了重要進展，廣東、安徽、湖北等省先後出台了全省性的規範集體建設用地流轉的規定，為完善農村集體建設用地權能奠定了實踐基礎。

（二）堅持同等入市、同權同價

為解決上述突出問題，《決定》在深入總結國內外經驗的基礎上提出，農村集體經營性建設用地實行同等入市、同權同價。同等入市意味着農村集體經營性建設用地可以與國有建設用地以平等的地位進入市場，可以在更多的市場主體間、在更寬的範圍內、在更廣的用途中進行市場交易，為完善農村集體經營性建設用地權能指明瞭方向；同權同價意味着農村集體經營性建設用地享有與國有建設用地相同的權能，在一級市場中可以出讓、租賃、入股，在二級市場中可以租賃、轉讓、抵押等，為完善農村集體經營性建設用地權能提供了具體明確的政策依據。這必將為深化農村土地制度改革注入強大動力，進而開啓農村土地制度改革的破冰之旅。

（三）嚴格用途管制和用地規劃管理

《決定》強調，農村集體經營性建設用地入市要以嚴格用途管制、符合用地規劃為前提。建設用地具有較強的不可逆性，實現土地資源的優化配置，既要發揮看不見的手的作用，也要發揮看得見的手的作用。要堅持兩手抓，兩手都要硬。實行用途管制是世界大多數國家的通行做法，這是確保土地利用經濟效益、社會效益、生態效益相統一的根本途徑，是統籌經濟發展與耕地保護的重要舉措。無論是國有建設用地還是農村集體經營性建設用地都要遵守用途管制和用地規劃。

徵地制度既是國有建設用地市場建設的基本制度，也關係到農村集體經營性建設用地市場發展的空間，更關係到農民的切身利益。為了貫徹落實黨的十八大報告提出的要求，切實解決徵地中存在的突出問題，在總結徵地制度改革經驗的基礎上，《決定》指出了深化徵地制度改革的方向和重點任務，就是縮小徵地範圍，規範徵地程序，完善對被徵地農民合理、規範、多元保障機制

（一）解決徵地問題的根本出路在於深化改革

多年來，土地徵收制度在保障國有工業化、城鎮化對建設用地的需求方面作出了歷史性貢獻。但在實踐中，現行徵地制度暴露出一系列突出問題。隨着徵地規模和被徵地農民數量的逐年增加，引發的社會矛盾也逐年增多，導致涉及徵地的信訪居高不下，羣體性事件時有發生，社會風險加劇。這既與現行法律法規執行不到位有關，也與徵地範圍過寬、徵地補償標準偏低、安置方式單一、社會保障不足、有效的糾紛調處和裁決機制缺乏有關。徵地引發的問題，核心是利益，根子在制度，出路在改革。按照黨的十七屆三中全會深化徵地制度改革的要求，各省（區、市）制訂公佈並實行徵地統一年產值標準和區片綜合地價，較大幅度提高被徵地農民的補償標準並建立定期調整機制；一些地方積極開展徵地制度改革試點，探索縮小徵地範圍和留地安置等讓被徵地農民分享增值收益的多種方式，為改革徵地制度奠定了基礎。

（二）縮小徵地範圍，規範徵地程序，完善對被徵地農民合理、規範、多元保障機制

這與黨的十七屆三中全會關於深化徵地制度改革的要求是一脈相承的。縮小徵地範圍，就是按照《中華人民共和國憲法》規定的精神，將徵地界定在公共利益範圍內，逐步減少強制徵地數量，從源頭上減少徵地糾紛的產生，同時也為建立農村集體經營性建設用地市場留出充足空間。規範徵地程序，就是通過改革完善徵地審批、實施、補償、安置、爭議調處裁決等程序，強化被徵地農民的知情權、參與權、收益權、申訴權、監督權，進一步規範和約束政府的徵地行為，防止地方政府濫用徵地權。完善對被徵地農民合理、規範、多元保障機制，就是從就業、住房、社會保障等多個方面採取綜合措施維護被徵地農民權益，使被徵地農民生活水平有提高、長遠生計有保障，確保社會和諧穩定。

（三）建立兼顧國家、集體、個人的土地增值收益分配機制，合理提高個人收益

這體現了黨的十八大報告關於提高被徵地農民在土地增值收益中所佔比例的要求，意味着被徵地農民集體和個人除了得到土地合理補償外，還能通過一定方式分享一定比例的增值收益，並且所獲得的增值收益要向個人傾斜。這不僅是重大的理論創新，也是維護被徵地農民利益的強有力舉措，必將進一步深化徵地制度改革，為切實解決徵地突出矛盾、促進社會和諧穩定奠定製度基礎。同時，建立土地增值收益分配機制，要求個人將深化徵地制度改革與建立農村集體經營性建設用地市場統籌考慮，同步研究、系統設計、協調推進，平衡好相關各方的利益關係，確保改革平穩推進。

改革開放以來，中國城鎮國有建設用地市場建設從無到有、從小到大、從無序到規範，取得了明顯成效，但農村集體建設用地市場發展不平衡、不規範的問題十分突出，城鄉建設用地市場呈現明顯的二元特點。《決定》提出，建立城鄉統一的建設用地市場，為今後土地制度改革指明瞭方向。建立城鄉統一的建設用地市場是一項長期艱鉅的任務，需要深入研究、系統設計，區分輕重緩急，分步實施、配套推進，不斷把改革引向深入。基本要求是統籌城鎮建設用地與農村集體建設用地和宅基地，統籌增量建設用地與存量建設用地，實行統一規劃，遵循統一規則，建設統一平台，強化統一管理，形成統一、開放、競爭、有序的建設用地市場體系。

（一）規範農村集體經營性建設用地流轉

隨着社會主義市場經濟的發展，農村集體建設用地和宅基地有了較大增值空間，自發隱形無序流轉十分普遍，城鄉結合部尤為突出。由於這種流轉不符合法律規定，缺少有效監管措施和辦法，存在巨大法律風險，一旦發生糾紛，集體建設用地和宅基地所有者、使用者的權益都難以得到有效保護。要借鑑國有建設用地管理的經驗，加快建立農村集體經營性建設用地流轉制度，並將農村集體經營性建設用地交易納入已有國有建設用地市場等交易平台，促進公開公平公正和規範交易。大力培育和發展城鄉統一建設用地市場信息、交易代理、市場諮詢、地價評估、土地登記代理、糾紛仲裁等服務機構。

（二）切實維護農民宅基地用益物權

《決定》提出：“保障農户宅基地用益物權，改革完善農村宅基地制度，選擇若干試點，慎重穩妥推進農民住房財產權抵押、擔保、轉讓，探索農民增加財產性收入渠道。”當前農村宅基地問題十分突出，一是農村宅基地取得困難，違法點多面廣，治理難度大；二是退出機制不健全，既造成宅基地閒置，也影響農民財產權益的實現，在一定程度上阻礙了農民順利進城落户。這既有管理不到位的因素，也有制度和政策不適應的問題。維護農民宅基地用益物權，推動農民增加財產性收入，必須改革完善宅基地制度，在確保農民住有所居前提下，賦予農民宅基地更完整的權能，並積極創造條件，將其逐步納入城鄉統一的建設用地市場。

（三）進一步擴大市場配置國有土地的範圍

《決定》指出，“減少非公益性用地劃撥”，“完善土地租賃、轉讓、抵押二級市場”。就是要讓市場在國有建設用地配置中發揮更大作用。雖然國有土地有償使用推行多年，但重點是在新增建設用地，大量存量建設用地屬於劃撥用地，劃撥用地比例依然偏高，存量劃撥用地的盤活還存在政策障礙，二級市場的作用尚未充分發揮。同時，在新增建設用地中經營性基礎設施用地等尚未納入有償使用範疇。從未來發展趨勢看，新增建設用地增長將受到嚴格制約，存量建設用地的盤活將成為建設用地供給主要來源。因此，在進一步擴大國有建設用地市場配置新增建設用地範圍的同時，必須大力發展和規範完善租賃、轉讓、抵押二級市場，鼓勵支持盤活存量建設用地，為建設資源節約型社會、促進經濟結構調整和發展方式轉變作出積極貢獻。

（四）建立建設用地合理比價調節機制

《決定》要求：“建立有效調節工業用地和居住用地合理比價機制，提高工業用地價格。”價格是實現土地資源優化配置的重要手段。多年來，居住用地價格過高、工業用地價格過低，導致資源利用效率降低、產業結構失衡，影響民生事業和經濟持續健康發展。對這個問題，各級政府要引起高度重視，切實加強土地供需調節，加快構建居住用地和工業用地合理比價調節機制，促進地價合理迴歸和土地市場健康發展。

（五）系統安排建立城鄉統一建設用地市場的配套措施

建立城鄉統一建設用地市場涉及重大利益格局調整，事關全局、意義重大、政策性強，是一項極為複雜的系統工程。必須切實加強領導，堅持培育扶持和嚴格管控相結合，從法制建設、用途管制、確權登記、市場管控、共同責任等方面整體設計、配套推進。

1.加快推進相關法律法規修改和制度建設。這是建立城鄉統一建設用地市場的首要任務。要在深入研究重大問題和系統總結各地改革實踐經驗的基礎上，抓緊修改《中華人民共和國物權法》、《中華人民共和國土地管理法》、《中華人民共和國擔保法》、《中華人民共和國城市房地產管理法》等法律法規。同時，加快推進建立統一建設用地市場的相關制度建設。抓緊研究出台農村集體經營性建設用地流轉條例、農村集體土地徵收補償安置條例。改革完善土地税制，合理調節農村集體建設用地流轉收益，促進城鄉建設用地市場繁榮發展。

2.全面落實用途管制要求。這是建立城鄉統一建設用地市場的重要前提。以第二次全國土地調查和年度土地利用變更調查數據為基礎，以土地利用總體規劃為依託，綜合各類相關規劃，加快建立完善國土空間規劃體系，明確城鄉生產、生活和生態功能區範圍，充分考慮新農村建設、現代農業發展和農村二、三產業發展對建設用地的合理需求，為建立城鄉統一的建設用地市場提供用途管制和規劃安排。

3.紮實做好城鄉建設用地確權登記發證工作。這是建立城鄉統一建設用地市場的重要基礎。加強農村地籍調查，儘快完成農村集體建設用地、宅基地和城鎮國有建設用地的確權登記發證工作。加快建立城鄉建設用地統一登記信息查詢系統。抓緊研究制定不動產統一登記條例。

4.嚴格對城鄉統一建設用地市場的管控。這是建立城鄉統一建設用地市場的重要保障。深化農地轉用計劃和審批管理制度改革。建立健全農村集體建設用地節約集約標準體系。加強城鄉建設用地供應和利用的統計監測和形勢分析。切實發揮土地儲備對建設用地市場的調控功能。對現有違法違規城鄉建設用地開展全面清查並研究制定處理政策。加強新形勢下對城鄉建設用地違法違規行為的執法監察。加強基層國土資源管理機構和能力建設。

5.協力構建共同責任機制。這是建立城鄉建設用地市場的重要措施。充分發揮方方面面的積極性、主動性和創造性，形成推進合力。必須堅持黨的領導，人大、政府、政協等各負其責；必須加強部門聯動、政策協調，健全統籌協調推進改革的工作機制，統籌規劃和協調重大改革；必須充分相信羣眾、依靠羣眾，切實發揮農村集體經濟組織的主體作用，增強其履行農村集體土地所有者職責和維護農民土地權益的能力。