行政聽證

行政聽證程序是指行政機關在作出重大的、影響相對人權利義務關係的決定之前，聽取當事人陳述、申辯和質證，然後根據雙方質證、核實的材料作出行政決定的一種程序。行政聽證程序是行政程序的核心和靈魂。其目的在於弄清事實、發現真相，給予當事人就重要的事實表現意見的機會。通過實行行政聽證制度，使得行政過程的公開性、透明度得以提升，在有效保障行政管理相對人合法權益的同時，亦能優化行政機關的對外形象，公民與行政執法人員的法律意識均能得到增強。

聽證程序起源於英美法系的自然公正原則。最初它適用於司法領域，稱之為司法聽證。由於其公正性，後逐漸適用於立法領域，稱之為立法聽證。進入20世紀後，聽證程序進入了行政領域，稱之為行政聽證。行政聽證制度既是聽政制度的一個重要分類。美國是最早在法律上確立聽證制度的國家。1946年的《聯邦行政程序法》規定：凡行政機關作出涉及公民利害關係的行政決定，包括制定行政規章和行政裁決，都應當給予利害關係人陳述意見的機會，除非法律有例外的規定。該法的制定，改變了傳統以行政效率優先的行政法原則，而代之以保障公民基本權利和對行政權力的行使加以控制的行政法原則。因此，聽證程序構成了美國聯邦行政程序法的核心內容，併為許多國家所仿效。中國的聽證程序產生於1996年通過的《行政處罰法》，主要是在借鑑美國聽證制度的基礎上產生的。聽證程序對提高行政執法的透明度，增強行政執法的公正性，保護當事人的合法權益，能起到非常積極的作用。由於我國行政機關在行政執法過程中，有強大的權力和優越的地位，其行政處罰的對象又是公民、法人和其他組織的人身權和財產權，因而，如何保證他們的合法權益不受到非法侵害，如何約束行政機關公正行使權力，這就成為我國“依法治國”、“依法行政 中的一個重大問題。而聽證程序則為公民、法人或其他組織充分行使和維護自己的合法權益，設置了一種程序上的保障制度。在聽證程序中，當事人有權充分表達自己的意見和主張；有權為自己辯解；有權要求行政機關提供證據和處罰依據；有權與執法者進行對質和辯論。同時，聽證程序的運用，也可使行政機關在執法時，防止執法人員主觀臆斷，濫用職權。

1、聽證組織者聽證組織者在聽證程序中具有重要的作用，一般為有權做出行政決定的行政機關。通過立法形成了三個領域的行政聽證，即行政處罰聽證、價格決策聽證和行政立法聽證。但就這三個領域的聽證來講，其關於聽證組織者的規定都呈現出一定的侷限性。為完善我國行政聽證組織者制度，立法應對以下問題做出規定。(1)．對“聽證組織者”具體化，增強實踐中的可操作性。首先，在行政處罰領域，可參照北京等省市的行政處罰聽證規則，依照實施處罰的實施機關的不同分為行政機關的聽證、授權機構的聽證、委託組織的聽證、共同實施處罰機關的聽證。對於行政機關，一般由擬作出處罰的機關組織政府法制工作部門負責；對於法律、法規授權的具有公共事物管理職能的組織實施的處罰，自行組織聽徵；受委託實施處罰的組織擬作出適用聽證程序的行政處罰的，由委託的行政機關組織聽證，行政機關不得委託其他機關或組織聽證，即不得轉委託或再委託。兩個以上行政機關共同做出行政處罰的，聽證由共同做出行政處罰的行政機關組織。

其次，關於立法聽證的組織機關，可參照和借鑑國內外的成功經驗。如在美國，聯邦立法中的立法聽證組織一般由委員會擔任，這些委員會主要有常設委員會、小組委員會、協商委員會、專門委員會、聯合委員會。其中，在美國國會的立法中發揮重要作用，擔任聽證任務最多的，是常設委員會下的小組委員會，其主要是通過立法聽證的方式審議呈送給兩院的提案。”在中國深圳，聽證組織由市人大專門委員會(如計劃預算委員會)半數以上的組成人員組成。參照以上做法，可以在享有立法權力的各級行政機關或者所屬部門中分離出一部分成員成立專門的立法聽證組織，專門從事聽證工作。這既具有可行性，同時，也有利於聽證效率的提高。(2)，規定聽證組織者的職權職責，保障聽證順利舉行。參照國外行政程序法的規定及我國部分地區的規定，聽證組織者的職責包括：(a)接受當事人或利害關係人的聽證 ．申請。(b)聽證期相當期限內，向當事人或者利害關係人發出書面的聽證通知書。(c)登記作證和邀請證人。如在中國深圳，參加聽證會的證人由市人大專門委員會確定，由工作人員邀請。(d)準備文件。組織者的工作人員在舉行聽證前和聽證中為聽證人員準備文件、相關的背景資料及政策研究資料(包括相關的法律、法規，法院判例，政府報告，學術論文及主要事件表)，有關聽證議題範圍和目的的記敍、解釋説明、討論議案的摘要，有關利益羣體及其他重要的不同意見的信息問題等。(e)選任或指定聽證主持人。(f)依據聽證內容，合理安排聽證會代表及確定聽證會代表的構成及人數。

2、聽證主持人聽證主持人是負責聽證活動組織工作的調節和控制，使得聽證活動按照法定程序合法完成的工作人員。從各國對聽證主持人的規定看，聽證主持人制度包括資格要求、選任、職權職責、迴避等一系列內容。而我國相關法律關於聽證主持人的規定過於簡略，只有聽證主持人從何種部門選定的規定，沒有主持人的資格要求，也沒有職權職責的規定，主持人的迴避也未制度化。這使得主持人獨立執行職務不能得到保障，聽證的公正也難以確保。規定聽證主持人的資格，確保聽證的質量。縱觀各國行政程序法，主持人的選拔都體現了一定的資格要求。美國的行政法官從有律師資格和行政經驗的人員中選任。我國台灣地區，在行政程序法中規定必要時可由行政機關首長指定律師、相關專業人員或其他熟悉諸法令人員在場

協助聽證主持人。參照國外行政程序法及國內某些地方性規章的規定(如《天津市行政處罰聽政程序》、《北京市行政處罰聽政程序實施辦法》和《江蘇專利處罰聽政規則》等)，聽政主持人應具備下列資格。

1996年通過的《行政處罰法》第五章“行政處罰的決定”第三節專門規定了“聽證程序”，對行政處罰聽證的範圍、程序、要求等作出了具體的規定。這是我國最早提出聽證制度的一部法律。

2000年通過的《立法法》規定，法律、法規、規章在起草過程中，應當廣泛聽取有關機關、組織和公民的意見。聽取意見可以採取座談會、論證會、聽證會等多種形式。審核行政法規、規章送審稿時，凡送審稿直接涉及公民、法人或者其他組織的切身利益的，審核的法制機構可以舉行聽證會，聽取有關機關、組織和公民的意見。

2003年通過的《行政許可法》第四章“行政許可的實施程序”中第四節專門規定了“聽證”。第46條至48條，共三條，對行政許可聽證的範圍、程序、要求等作出了具體的規定。

《價格法》第23條規定，制定關係羣眾切身利益的公用事業價格、公益性服務價格、自然壟斷經營的商品價格等政府指導價、政府定價，應當建立聽證會制度，由政府價格主管部門主持，徵求消費者、經營者和有關方面的意見，論證其必要性和可行性。

《中華人民共和國行政強制法》於2011年6月30日由中華人民共和國第十一屆全國人民代表大會常務委員會第二十一次會議表決通過，自2012年1月1日起施行。該法第十四條規定：起草法律草案、法規草案，擬設定行政強制的，起草單位應當採取聽證會、論證會等形式聽取意見，並向制定機關説明設定該行政強制的必要性、可能產生的影響以及聽取和採納意見的情況。

公開是聽證程序順利進行的前提條件。具體而言，公開原則要求聽證程序公開進行，在舉行聽證會之前應發出公告，告知利害關係人聽證程序舉行的時間、地點、案由等情況；允許羣眾、記者旁聽，允許記者採訪報道;在聽證過程中，當事人有權在公開舉行聽證的地點進行陳述和申辯，提出自己的主張和證據，反駁對方主張和證據；行政機關作出決定的事實根據必須公開並經當事人質證，不能以一方當事人所知悉的證據作為決定作出的事實根據，根據聽證記錄作出行政決定的內容也必須公開。堅持聽證程序公開原則時還要注意掌握例外規定，如涉及國家秘密、商業秘密或者個人隱私時，不得公開。

在聽證過程中，從事裁決和審判型聽證的機構或人員，不能從事與聽證和裁決行為不相容的活動，以保證裁決公平。對聽證主持人應由行政機關在非本案調查人員中指定，主持人與本案有利害關係的，應當迴避。

事先告知原則是聽證制度的核心內容之一。行政機關舉行聽證，作出行政決定前，應當告知相對人聽證所涉及的主要事項和聽證時間、地點、以確保相對人有效行使抗辯權，從而保證行政決定的適當性與合法性。

該原則要求各行政機關按照正式聽證程序作出的決定要以案卷為根據，不能在案卷之外，以當事人未知悉和未論證的事實為根據。目的是保障當事人有效行使陳述意見的權利和反駁不利於己證據的權利。

1、責令停產停業、吊銷許可證或者執照、較大數額罰款等較為嚴厲的行政處罰；2、直接涉及申請人與他人之間重大利益關係，申請人、利害關係人提出聽證申請的行政許可以及行政機關認為需要聽證的其他涉及公共利益的重大行政許可；

3、出台重大或者關係羣眾切身利益的規範性文件；

4、法律、法規、規章規定應當舉行聽證後作出決定的其他行政行為。

《行政處罰法》規定，聽證由行政機關指定的非本案調查人員主持。一般情況下,聽證主持人可由政府法制機構工作人員擔任，以保障行政決定的公正性。聽證參加人員除行政管理相對人外，權利或利益間接受到影響的第三人也可以參加聽證。通過擴充公民參加行政聽證程序，對行政機關的行政行為進行現場監督，可以促使行政機關依法行政，切實保護公民和法人的合法權益。

行政機關在舉行聽證前，應當告知行政管理相對人聽證所涉及的主要事項和聽證場所等規定內容。聽證場所的安排可根據聽證事項及聽證規模的大小確定。

聽證必須製作相應的記錄。聽證記錄是行政機關作出具體行政決定的依據之一，但不能將其作為行政決定的依據，行政機關應斟酌聽證記錄並結合其他事實及依據作出相關行政決定。

1.中國行政聽證制度存在的問題1996年3月通過的《中華人民共和國行政處罰法》是移植國外聽證制度的首次嘗試， 也是行政程序制度發展的重要突破。在該法中“聽證”一詞在我國法律中首次出現併成為與簡易程序、一般程序並列的三大行政處罰決定程序。它不僅界定了聽證程序的定義，而且還明確了聽證程序的適用範圍和條件、聽證的告知制度、公開聽證制度、主持人及迴避制度、對抗辯論制度和聽證筆錄制度等。如果説行政處罰法是移植聽證制度的首次嘗試，那麼我國的另一部重要法律1997~ 12月頒佈的《中華人民共和國價格法》對聽證的規定就可以視作我國聽證制度在立法上的擴展，有人稱之為“決策聽證”。1999年3月通過的《中華人民共和國立法法》明確規定：立法前應當廣泛聽取意見，聽取意見可以採取座談會、論證會、聽證會等多種形式。法律界專家認為，這一規定意味着立法聽證制度的確立，標誌着我國的立法制度向民主化邁出了重要一步。2003年8月27日通過的《中華人民共和國行政許可法》將聽證程序引入行政許可制度中，專門用了3個條款對行政許可的設定、實施的聽證程序進行了規範。然而，如果我們通過對中外行政聽證制度的橫向比較研究，結合我國行政執法的實際，不難看出我國現行行政聽證制度存在以下問題：

(一)具體行政行為聽證的適用範圍過窄根據我國行政法理論，具體行政行為是指行政機關行使職權過程中對特定公民法人或其他組織的合法權益產生影響並能夠產生法律後果的行為。除行政處罰會對當事人產生不利影響外，還有其他的具體行政行為如行政強制措施、行政徵收、行政收費、行政許可、行政裁決。而《行政處罰法》的規定，行政處罰又分為：警告、罰款、沒收違法所得、沒收非法財物、責令停產停業、暫扣或吊銷許可證或執照、行政拘留以及法律、法規規定的其他行政處罰，如勞動教養、驅逐出境、通報批評等。國外聽證程序的適用範圍具有以下三個特點：一是適用範圍較廣，一般不加太多限制；二是主要適用於相對人不利的處分； 而我國行政聽證程序僅適用於行政處罰中的責令停產停業， 吊銷許可證或者執照以及較大數額罰款等行政處罰。另外，待2004年7月1日《行政許可法》生效後聽證程序也適用於行政許可。除此之外，其他的具體行政行為顯然則排除在聽證程序之外，這種現狀不利於保護行政相對人的合法權益． 也不利於行政法的公正價值目標的實現。

(二)抽象行政行為的聽證範圍不全面，行政立法聽證流於形式抽象行政行為是指行政機關制訂具有普遍約束力的規定性文件的活動，它應當包括兩大類即行政立法行為和行政規定的制訂行為。所謂行政規定按我國《行政複議法》的解釋是指除行政法規、部門規章、地方性規章以外的國務院部門，縣級以上地方人民政府及其工作部門， 鄉鎮人民政府制定具有普遍約束力的規範性文件。《立法法》只解決了中國行政立法即行政法規、行政規章的制訂過程的聽證，而對於除行政立法以外的行政決定的制定的其他抽象性行政行為，則沒有現行法律、法規將其納入聽證範圍，這不能不説是抽象行政行為聽證的一大缺陷。雖然《立法法》規定：“行政法規在起草過程中，應當廣泛地聽取有關機關、組織和公民的意見。聽取意見可採取座談會、論證會、聽證會等多種形式。”它標誌着我國的行政立法制度向民主化邁出了重要一步。但是，就以上規定而言，行政機關在行政法規的制訂過程中，是“可以”採取聽證會，既然是可以，行政機關則有權不採用聽證會，如果這樣便使我國的抽象行政行為聽證僅流於法律條文中。因為，在行政立法中實行聽證制度與一般性聽取社會各界的意見是有重大區別的， 聽證是一種嚴格的法律制度，它對行政立法機關的立法活動是有約束的，未經聽證的行政立法將是無效的。如美國將法規或其主要內容向公眾通告是一種法定程序的規定，未經這一過程而制定的法規，將因程序上的嚴重缺陷而不能生效。而我國行政立法程序中一般性的徵求各方意見，可由行政機關視情況自行決定。無論是否採取聽證均不影響其立法活動的效力，因此，可以這樣説，我國並未真正建立起對行政立法行為的聽證法律制度。這種程序上的不足，加之我們現有的備案、審查制度極易流於形式以及司法實踐中對行政立法的監督受到限制，造成了行政立法中的長官意志、地方利益、部門利益、決策武斷、盲目照搬的現象。同時，即使行政機關在行政立法中採用聽證程序，但由於法律規定得非常原則，如何確定聽證參加人、主持人、哪些事項立法適用聽證等無統一的操作規程。因此，有必要對行政立法聽證程序恰當地設計和運用。

1．強化行政主體程序行政理念與行政相對人的聽證權意識。傳統上就是一個重實體、輕程序的集權體制的國家，行政權力極為龐大，行政相對方的權利長期得不到重視。在立法中，實體規定多，程序規定少或根本沒有；在執法中，又只偏好追求行政行為結果的實現．而忽視行政權行使過程的合法性；在思想觀念上，往往認為程序繁瑣，影響效率甚至是多餘。行政人員在執行公務或行使權力的時候，程序意識非常差。很多行政機關領導至今都有這種觀念，只要事情沒辦錯，事實清楚，證據確鑿，程序上有瑕疵，是可諒解的。在依法治國的今天，依法行政更應依程序行政已成為共識，比較行政權運行過程中設置的行政程序監督機制，行政聽證制度尤為重要，必不可少。現在已經有越來越多的人瞭解、熟悉聽證制度程序本身。同時，聽證制度設立、設置也樹立了一種程序觀念，聽證制度設立了嚴格的程序要求，可以給行政機關領導。給公務員灌輸一種程序觀念，培育行政機關的程序意識。緣此，行政聽證在我國的完善，首先要在思想觀念上認識程序的作用和意義，重視行政規範和制約行政權的功能，使之更多地成為行政相對方的一種權利，保障行政相對方廣泛地參與行政；其次，要儘快制定行政程序法，在立法上確立聽證權是我國公民、法人和其他組織的一項極其重要的權利；最後，聽證實際上體現了一種民主參與的過程。行政聽證就為老百姓參與國家事務管理，提供了一個程序保證和操作手段，既可幫助行政機關做出正確的行政決定，也可培養老百姓的民主素質和參政意識。2．明確行政聽證申請人範圍及申請程序。首先，在《立法法》和《價格法》及《政府價格決策聽政暫行辦法》中應對行政聽證申請人的範圍以及他們應該如何提出申請予以進一步的明確規定；其次，在行政處罰聽證申請人範圍問題上，可以借鑑行政複議法中複議申請人可以是任何行政訴訟法原告和第三人的有關規定，將行政聽證申請人的範圍擴展到一切利害關係人。這樣才能真正確保公民、法人和其他組織的合法權益，並符合行政程序法的立法宗旨。

3．造就一批相對獨立的專業化聽證主持人 我國可以借鑑美國行政法官的集中使用制度，建立一支相對獨立、穩定的聽證主持人隊伍，要求聽證主持人具有專業法律知識和若干年以上行政管理工作經驗，並通過全國統一考試取得資格證書，然後與其所在的行政機關脱鈎，不在行政機關任職的聽證主持人可以專職、兼職並存。各級人民政府法制局、處、辦公室對本行政區域的聽證主持人進行集中統一管理，根據聽證案件的具體要求，統一選派主持人，並負責參與主持人級別的晉升、罷免等。聽證案件中的主持人不限定為一人，特別是在價格聽證中，最好以聽證委員會的形式出現，由政府物價部門、行業主管部門、相關領域專家、學者、工商行政管理部門等幾方面的代表組成，這是行政決策可行性、合理性和科學性的內在要求所決定的。另外，還應賦予聽證主持人明確權責，這是其相對獨立地位的表現，也是其能否充分發揮作用的關鍵。