聽證會

聽證會是一個新生事物，因此有必要明確它的含義。聽證會有幾層意思：

第一、立法聽證是由誰來聽？示範稿規定是由立法機關的主體來聽證，不是工作人員來聽證。

第二、聽證會聽什麼？既包括對與立法有關的客觀事實的描述和反映，又包括聽證陳述人從自身出發提出的包含個人價值取向的主觀意見；

第三、聽證會與其他聽取意見的方式，如座談會、論證會相比，最大的區別在於公開性，聽證陳述人是從報名的公眾中產生的，而不是由會議的舉辦者在小範圍內邀請的，會議的舉行也是公開的，允許公眾旁聽，允許記者採訪和報道；

第四、強調聽證會的作用，聽證會中獲取的信息和公眾意見，應當作為立法的重要依據。對聽證會中公眾反映強烈的、重要的意見，法案沒有采納的應當做出説明。

具體來説，凡是在聽證會上提出的意見，決策者必須在最後裁決中作出迴應，否則相關行為可能因此而無效。在美國行政法上，正式的聽證通常會有抽籤選定的對立雙方，由行政機關指派一名行政法官主持，聽證完全克隆法庭辯論，雙方不僅發表意見，還會提出自己的證人和文件來支持自己的觀點。最後行政法官必須像法院審判一樣做出最後的裁決，裁決必須詳盡地迴應雙方的觀點，否則在司法審查中該裁決可能因程序問題而被判無效。

在國外，立法程序中也經常使用聽證會。立法中的聽證會相對要隨意一些，通過抽籤產生的聽證代表就某個法案發表自己的觀點，這些觀點將成為議員們投票時的重要參考。由於議員的言論、表決免責權，立法程序中的聽證會不像行政程序中的聽證會那樣有拘束力，換言之，議員可以完全無視聽證會上的意見，但是在一個民主體制下，議員要為選票着想，聽證會反映了選民的意見，很少有議員無視這些意見的存在。

在中國，除了行政程序中有聽證制度外，立法中也有聽證制度，已經有多個地方的人大在制定地方性法規時進行了聽證，全國人大常委會在修改個人所得税法時也進行了聽證。

依據《行政許可法》第四十六條　法律、法規、規章規定實施行政許可應當聽證的事項，或者行政機關認為需要聽證的其他涉及公共利益的重大行政許可事項，行政機關應當向社會公告，並舉行聽證 ^[1]  。

  《行政許可法》 第四十七條　行政許可直接涉及申請人與他人之間重大利益關係的，行政機關在作出行政許可決定前，應當告知申請人、利害關係人享有要求聽證的權利；申請人、利害關係人在被告知聽證權利之日起五日內提出聽證申請的，行政機關應當在二十日內組織聽證 ^[1]  。

申請人、利害關係人不承擔行政機關組織聽證的費用。 ^[1] 

《中華人民共和國行政處罰法》第六十三條：行政機關擬作出下列行政處罰決定，應當告知當事人有要求聽證的權利，當事人要求聽證的，行政機關應當組織聽證 ^[2]  ；

聽證會涉及規範性行政公文制發程序問題。國務院的《規章制定程序條例》第36條規定：“依法不具有規章制定權的縣級以上人民政府制定、發佈具有普遍約束力的決定、命令，參照本條例規定的程序執行。”而規章制定程序一般包括立項、起草、審查、決定、公佈等環節，其中在起草環節上，條例第15條規定：“直接涉及公民、法人或者其他組織切身利益……應當向社會公佈，徵求社會各界的意見；起草單位也可以舉行聽證會。”某市城建局發佈直接涉及公民切身利益卻具有普遍約束力的決定，未向社會公佈徵求意見，也未舉行聽證會聽取意見。其實是剝奪了公民的知情權和監督權，只按一般行政公文制發程序在內部醖釀好，而後直接向社會發布實施，無法徵得有關民眾的理解和支持。

根據立法法的規定，聽證機構是統一審議的專門委員會、其他專門委員會和常委會的工作機構，沒有規定常委會作為聽證機構。美國的立法聽證多在委員會或小組委員會中舉行。日本規定了在院會和委員會舉行聽證會。許多地方的聽證規則規定了常委會作為聽證機構。我們認為常委會可以就審議中爭議較大、需要進一步聽取意見的事項舉行聽證會。聽證人可以由常委會組成人員若干人擔任，不必由所有的常委會組成人員擔任。常委會還可以指定專門委員會或工作機構舉行聽證會。

為節省立法資源，示範稿規定聽證機構可以由若干機構聯合組成。

各地對聽證參加人的稱謂不統一，示範稿進行了規範。

聽證參加人包括聽證人和聽證陳述人，除此以外的其他人，如為會議的進行做有關的服務工作的人員不是聽證參加人，不享有聽證參加人的權利和義務。

聽取意見的人稱為聽證人。其中主持聽證會的聽證人為聽證主持人。在國外，聽證主持人一般為委員會的主席。根據我們國家的實際情況，我們規定了擔任聽證主持人的人選。

被聽取意見的人稱為聽證陳述人。使用“陳述人”，意在強調其任務主要是陳述、發表意見。對聽證陳述人，許多地方規定不一致。國外稱為證人。為避免使用“證人”的稱謂不易為我國公眾接受的情況（如刑事訴訟中找證人難），示範稿規定為聽證陳述人。

立法法沒有規定聽證的範圍。考慮到聽證活動開展的現狀，示範稿對聽證的範圍作出規定。聽證的範圍，示範稿區分兩種情況作出規定：即應當舉行聽證會和可以舉行聽證會的情況。對於法律法規案內容涉及社會普遍關注的熱點事項（如徵收利息税，關於婚姻法的修改，幾乎是所有公民關注的問題）或者對公民、法人或其他組織的權益有較重大影響（如房屋拆遷方面的法規，可能不是對多數個人或組織有影響，但對於某個羣體有較重大影響），都應當舉行聽證會。可以舉行聽證會的情況，是指在這些情況下，可能需要舉行聽證會，也有可能通過座談會、專家論證會的方式徵求意見更合理（示範稿第五條）。如合同法中爭議比較大的問題，可能召開由法學家參加的專家論證會更合適。

示範稿規定了進行聽證活動應當遵循的幾個原則。這實際上是對聽證參加人（主要是聽證機構）的要求。一是不重複聽證原則，二是公開原則，三是公正原則，四是客觀原則，如實提供情況和如實報道原則。這是對聽證陳述人和媒體的要求。

行政許可、行政處罰 組織程序略有不同，以行政處罰為例，聽證程序按照以下程序進行：

依據《中華人民共和國行政處罰法》，第六十四條　聽證應當依照以下程序組織： ^[2] 

（一）當事人要求聽證的，應當在行政機關告知後五日內提出；

（二）行政機關應當在舉行聽證的七日前，通知當事人及有關人員聽證的時間、地點；

（三）除涉及國家秘密、商業秘密或者個人隱私依法予以保密外，聽證公開舉行；

（四）聽證由行政機關指定的非本案調查人員主持；當事人認為主持人與本案有直接利害關係的，有權申請回避；

（五）當事人可以親自參加聽證，也可以委託一至二人代理；

（六）當事人及其代理人無正當理由拒不出席聽證或者未經許可中途退出聽證的，視為放棄聽證權利，行政機關終止聽證；

（七）舉行聽證時，調查人員提出當事人違法的事實、證據和行政處罰建議，當事人進行申辯和質證；

（八）聽證應當製作筆錄。筆錄應當交當事人或者其代理人核對無誤後簽字或者蓋章。當事人或者其代理人拒絕簽字或者蓋章的，由聽證主持人在筆錄中註明。

第六十五條　聽證結束後，行政機關應當根據聽證筆錄，依照本法第五十七條的規定，作出決定。 ^[2] 

聽證準備是開好聽證會的最重要的環節，是示範稿中條文最多的一章。

關於專門委員會或者工作機構舉行聽證會是否要報委員長會議或主任會議批准，是示範稿起草過程中曾考慮的一個問題，示範稿沒有規定，是否可行，請大家考慮。日本規定需由議長批准。美國的情況需要請教這裏的專家。

關於聽證公告的內容，示範稿除規定了時間、地點、目的等等外，強調了應對聽證事項和與了之有關的必要的背景資料介紹，且介紹所包含的信息應當足以使公眾判斷聽證事項是否會對其產生影響。也就是説對聽證事項的介紹應當較為詳細。否則公眾不知道聽證事項的問題所在，不知道是否會對自己產生影響，就不會去關心，不會參加聽證人，那麼聽證會就無法收集到公眾的真實意見。

關於聽證公告的發佈方式，示範稿規定的用意就是儘可能讓最多的人知道或讓儘可能多的相關人知道聽證會召開的有關情況。

示範稿規定了確定的原則，即公正、合理、平等的原則。同時具體規定了四種確定的方法。一是聽證陳述人的報名人數不足聽證會公告所列人數，聽證機構認為可以舉行聽證會的，所有符合條件的報名人均應列為聽證陳述人。二是按照報名時間的先後順序確定聽證陳述人。三是對於一些人可以有優先權，主要是某一羣體推選出的代表。四是聽證機構的工作人員經約見認為該人持有重要意見、確有必要參加聽證會的聽證陳述候選人或利害關係人。

示範稿第二十一條的規定，主要是針對因國家機關、事業單位和其他組織因其擔負的職責而瞭解某些情況，聽證機構要求其向立法機關提供信息，而拒絕提供信息的。需要注意的是，對這類陳述人不應具有特權，不僅應當要求其提供書面材料，還應當要求其出席聽證會，以接受聽證人和其他聽證陳述人的質證。

這一規定是對聽證機構規定的責任。一是保密的責任。聽證陳述人簡歷中的個人情況，有一些可能涉及其個人隱私，未經本人同意，聽證機構不得公開，這是在現代社會公民個人的權利。二是聽證陳述人生活確有困難的，聽證機構可以為其提供因出席聽證會所支出的合理費用。聽證機構不需對所有的聽證陳述人支付因聽證所支出的費用，因為出席聽證會為立法機關提供信息，既是公民的權利，也是公民的義務。但對於一些生活特別困難的人，如城市中處於最低生活線下的居民、生活困難的殘疾人、邊遠山區的農牧民等，可以給以為其支付合理的費用。

旁聽人員的確定，應參照人民法院旁聽的辦法，按到會場的先後順序確定。此外，聽證機構應當保證媒體參加聽證會，並進行報道。

聽證會舉行的目的，聽證人通過聽取聽證陳述人提供信息和發表的意見和看法，對聽證事項有比較全面的瞭解。為達到這一目的，示範稿規定了聽證陳述人發言的順序。一是聽證陳述人對聽證事項有不同意見的，先由提出法律法規案及其支持方的陳述人發言，然後由反方或持有其他意見的聽證陳述人依次發言。二是持有相同意見的聽證陳述人按照一定的順序發言。如果同一意見的陳述人數量較多，主持人可以要求各方推選代表發言，或者提交書面陳述材料。示範稿強調各種不同意見的陳述人都應有平等的發言機會。

“真理愈辯愈明”，本着這一精神，示範稿規定了聽證辯論的程序。各方聽證陳述人發言並回答聽證人所提問題後，經主持人同意，一方陳述人可以再次發言反駁對方陳述人的觀點。陳述人之間還可以互相提問。

關於聽證記錄，是對聽證會進程所作的原始的、未經歸納、整理的記錄。聽證記錄作為立法程序中的相關材料，應存檔保存。鑑於聽證會是公開舉行的，因此，聽證記錄也應可以在政府刊物上公佈，供公眾、學者查閲、研究之用。

示範稿第三十六條規定，聽證人和陳述人在聽證會上的言論受憲法保護，不應受到任何追究。這一規定是為保障聽證人和陳述人，尤其是陳述人可以充分反映情況。陳述人由於客觀條件或自身認識能力所限，可能對某些問題的理解不夠全面或有偏差。只要不是故意隱瞞、歪曲事實真相，便不應受到追究。

示範稿第三十八條規定了聽證報告的內容。示範稿強調，聽證報告應當將聽證陳述人提的主要事實、觀點意見及其依據作出充分的、客觀的報告。（我認為第一章中的客觀原則應當是對聽證報告的要求。對陳述人和媒體的要求應當是真實，且這種真實只能限於信息來源或渠道的真實，而不可能是客觀真實，因為什麼是客觀真實在某種情況下在一段時間內是不可知的。新聞報道的客觀性，也只能是媒體的自律性要求，有的媒體的生存目的就是要為某一方搖旗吶喊。因此，客觀原則不應當是聽證的基本原則。）

聽證報告應當公開，這也是對聽證機構的一種監督。聽證報告是立法過程中的重要資料，公佈後可供公民查閲或學者研究之用。

示範稿最後對聽證報告的作用作出規定。對聽證會中公眾反映強烈的、重要的意見，法案沒有采納的應當作出説明。這一規定是立法民主化的體現。

常見聽證會場紀律和注意事項分為如下幾點：

1、全體參會人員須佩戴會務組制發的有效證件，憑證入場參加會議。

2、請提前10分鐘進入會場，會議期間請關閉通訊工具。

3、會場內請勿吸煙，請不要隨意走動，請不要喧譁或進行其他妨礙聽證秩序的活動。

4、考慮到聽證代表發言時間有限，本次聽證會不安排旁聽代表發言和新聞記者提問。旁聽代表如有意見或建議可填寫《旁聽代表意見表》，會後交給會務組。

5、聽證會代表發言時請先舉手示意，經主持人同意後發言；聽證代表發言時，其他聽證代表經主持人同意後可插話，但要儘量簡短。發言時請講普通話。

6、聽證代表初次發言請作自我介紹，發言時間請控制在10分鐘之內。如時間許可，經主持人同意，可再次簡短髮言。

7、發言時請觀點鮮明、簡明扼要、不要重複。發言內容請集中在向申請人提出質詢和對方案提出意見上。最後要表明自己對調價方案的意見。

8、會後請聽證代表留下，對聽證筆錄進行審閲並簽名。全體與會人員須將會務組制發的證件交回給會務組。

中國的三大類聽證是：

一、1996年建立的行政處罰聽證。

二、1997年建立的價格決策聽證。

三、2000年建立的立法聽證。

由於聽證會組織者的獨立性不足，並且缺少一個成本監審程序，導致中國聽證會制度很容易淪為某些既得利益集團操縱價格、壓制民眾利益訴求的工具。這些弊端亟待通過改革加以解決。尤以價格決策聽證因時時涉及民眾的切身利益，舉行得最多，也最受關注。

首先，聽證會組織者的獨立性問題亟待解決。西方發達國家的經驗表明，只有由獨立、超脱、具有權威性的機構主持聽證，才能從根本上保證聽證會不會流於形式，不會被相關利益集團操縱。比如，美國1975年舉行的“肯尼迪聽證會”，原本是就航空票價問題進行聽證的，而結果卻催生出了《1978年民航放松管制法》，通過降低准入門檻促進了航空票價的全面下調，這種解決問題的方式可謂一勞永逸。

其次，在中國價格聽證會制度上，缺少一個成本監審程序。從根源上來看，價格聽證是公眾與壟斷集團利益博弈、維護自身權利的“公器”。但是，價格管理部門常常既是價格的制訂者和維護者，又往往是聽證會的組織者，這本身就決定了聽證會制度加大了公眾維護自身利益的難度。

添加一個成本監審程序是有明確依據的。成本監審是保護民眾利益不被相關強勢利益集團侵害的有效利器，中國應該以法律的形式，強制性要求所有的聽證會必須由獨立的審計部門對相關產品的成本進行全面審計，並確保這種審計的公正性和透明度，做到了這一點，聽證會的弊端至少可以去掉一大半。