環境規劃

環境規劃是指為使環境與社會經濟協調發展，把“社會－經濟－環境”作為一個複合生態系統，依據社會經濟規律、生態規律和地學原理，對其發展變化趨勢進行研究而對人類自身活動和環境所做的時間和空間的合理安排。 ^[1] 

環境規劃（environmental planning）實質上是一種克服人類經濟社會活動和環境保護活動盲目性和主觀隨意性的科學決策活動，是國民經濟與社會發展規劃的有機組成部分，是環境決策在時間、空間上的具體安排。是對一定時期內環境保護目標和措施所作出的規定。 ^[1] 

1、環境規劃研究對象是“社會-經濟-環境”這一大的複合生態系統，它可能指整個國家，也可能指一個區域（城市、省區、流域）；

2、環境規劃的任務在於使該系統協調發展，維護系統良性循環，以謀求系統最佳發展；

3、環境規劃依據社會經濟原理、生態原理、地學原理、系統原理和可持續理論，充分體現這一學科的交叉性、邊緣性；

4、環境規劃的主要內容是合理安排人類自身活動和環境。其中既包括對人類經濟社會活動提出符合環境保護需求的約束要求，還包括對環境保護和建設作出的安排和部署；

5、環境規劃是在一定條件下的優化，它必須符合特定歷史時期的技術、經濟發展水平和能力。 ^[1] 

1、以生態理論和社會主義經濟規律為依據，正確處理開發建設與環境保護的辯證關係；

2、以經濟建設為中心，以經濟、社會發展戰略思想為指導；

3、提供合理和優化的環境保護方案，實現經濟效益、社會效益、環境效益的統一；

4、實事求是、因地制宜、突出重點、兼顧一般。 ^[2] 

1、促進環境與經濟、社會可持續發展；

2、保障環境保護活動納入國民經濟和社會發展計劃；

3、合理分配排污消減量、約束排污者的行為；

4、以最小的投資獲取最佳的環境效益；

5、有效地實現環境科學管理。 ^[3] 

1、按規劃期劃分

（1）長遠環境規劃：一般跨越時間為10年以上。

（2）中期環境規劃：一般跨越時間為5~10年。

（3）年度環境保護計劃

2、按環境與經濟的辯證關係劃分

（1）經濟制約型

（2）協調型

（3）環境制約型

3、按環境要素劃分

（1）大氣污染控制規劃

（2）水污染控制規劃

（3）固體廢物污染控制規劃

（4）噪聲污染控制規劃

4、按行政區劃和管理層次劃分

（1）國家環境規劃

（2）省（自治區、直轄市）環境規劃

（3）部門環境規劃

（4）縣區環境規劃

（5）農村環境綜合整治規劃

（6）自然保護區建設與管理規劃

（7）城市環境綜合整治規劃

（8）重點污染源（企業）污染防治規劃

5、按性質劃分

（1）生態規劃

（2）城市\區域\流域規劃

（3）專題規劃

（4）產業發展規劃

（5）戰略規劃 ^[4] 

（一）整體性

環境規劃具有的整體性反映在環境的要素和各個組成部分之間構成一個有機整體，雖然各要素之間也有一定的聯繫，但各要素自身的環境問題特徵和規律則十分突出，有其相對確定的分佈結構和相互作用關係，從而各自形成獨立的、整體性強和關聯度高的體系。

（二）綜合性

環境規劃的理論基礎是“生態經濟學”、“人類經濟學”。涉及環境化學、環境物理學、環境工程學、環境系統工程學、環境經濟學和環境法等多門學科。 ^[5] 

（三）區域性

環境問題的地域性特徵十分明顯，因此環境規劃必須注重“因地制宜”。所謂地方特色主要體現為排污環境及其污染控制系統的結構不同，主要污染物的特徵不同，社會經濟發展方向和發展速度不同，控制方案評論指標體系的構成及指標權重不同，各地的技術條件和基礎數據條件不同，環境規劃的基本原則、規律、程序和方法必須融人地方特徵才是有效的。

各地區的環境規劃在內容、要求和類型上都不同，具有明顯的地區性特點。這是因為各地區的自然環境背景、社會經濟狀況及發展水平不同，環境管理水平、各地區的主要環境問題也不相同。 ^[5] 

（四）動態性

環境規劃具有較強的時效性。它的影響因素在不斷變化 ，無論是環境問題（包括現存的和潛在的）還是社會經濟條件等都在隨時間發生着難以預料的變動。 ^[5] 

（五）涉及面廣

由於環境規劃的複雜性，其涉及的問題多且廣泛。制定環境規劃僅從單一問題、單一目標和單一措施上考慮是不夠的，需要進行全面分析。環境規劃的制定和執行設計各行各業和各部門，涉及地區和全體人民的利益。 ^[5] 

（六）政策性強

在環境規劃的每一個技術環節中，經常會面臨從各種可能性中進行選擇的問題。完成選擇的重要依據和準繩，是現行的有關環境政策、法規、制度、條例和標準。環境規劃的過程也是環境政策的分析和應用過程。 ^[5] 

環境規劃的程序從總體上概括，包括以下7部分：

1、環境調查與評價

環境調查與評價是制定環境規劃的基礎。

2、環境預測

環境預測是編制環境規劃的先決條件。

3、環境區劃

環境區劃是從整體空間觀點出發，根據自然環境特點和經濟社會發展狀況，把特定的空間劃分為不同功能的環境單元，研究個環境單元環境承載力及環境質量的現狀與發展變化趨勢，提出不同功能環境單元的環境目標和環境管理對策。

4、確定環境目標

確定恰當的環境目標是制定環境規劃的關鍵。

5、環境規劃設計

環境規劃設計（污染綜合防治規劃）的內容有：

（1）環境區劃及功能分區；

（2）提出污染綜合防治方案。

6、選擇環境規劃方案

環境規劃方案主要是指實現環境目標應採取的措施以及相應的環境投資。

環境規劃方案的確定應考慮如下問題：

（1）方案要有鮮明的特點；

（2）確定的方案要結合實際；

（3）綜合分析各方案的優缺點，取長補短，最後確定最佳方案；

（4）對比各方案的環境保護投資和三個效益的統一。目標是投資少、效果好，不應片面追求先進技術或過分強調投資。

7、實施環境規劃的支持與保證

其包括制定投資預算、編制年度計劃、確保技術支持和強化環境管理。 ^[6] 

不同類型的環境規劃，規劃方法也不盡相同。最優化方法是環境系統分析常用的環境規劃技術，也是環境規劃普遍採用的方法。 ^[7] 

1、系統分析法

所謂的系統分析方法，就是有目的、有步驟地搜索、分析和決策的過程。

內容要素包括：環境目標、費用和效益、模型、替代方案、最佳方案等。

2、環境規劃決策方法

（1）線性規劃

式中：

，由n個決策變量構成的向量，即規劃問題的備選方案；

，由目標函數中決策變量的係數構成的向量。

A是由線性規劃問題的m個約束條件中關於決策變量的係數組成的矩陣。

，由m個約束條件中的常數構成的向量。 ^[8] 

（2）動態規劃

（3）投入產出分析

（4）多目標規劃 ^[9] 

這種規劃是針對污染引起的環境問題編制的。主要是對工農業生產、交通運輸、城市生活等人類活動對環境造成的污染而規定的防治目標和措施。工業發達國家在一個很長時期內所制定的環境規劃多是這種規劃。這種規劃的內容包括：

①　工業污染控制規劃。工業排放是環境污染的主要原因。據美國1968年統計：87%的二氧化硫、56%的顆粒物質、45%的氮氧化物、15%的碳氫化合物、11%的一氧化碳和大部分廢水是工業生產部門排放的。因此，控制環境污染首先要控制工業污染。工業污染控制規劃的主要內容是：佈局規劃：按照組織生產和保護環境的要求，劃定發展不同工業的不同地區，並且按照環境容量,確定工業的發展規模。技術改造和產品改革規劃:推行有利於環境的新技術，規定某些環境指標（如日本推行的廢水循環利用率），淘汰有害環境的產品（如禁止生產有機氯農藥、含汞農藥）。制定工業污染物排放標準：根據不同工業、不同地區，分別規定當前要達到的標準、三至五年要達到的標準，以至規定十年要達到的標準。制定排放標準是實現環境目標的基本措施，在規劃中佔有重要地位。

②　城市污染控制規劃。環境污染主要集中在城市，控制城市污染是控制整個環境污染的中心環節。城市污染控制規劃的主要內容是：佈局規劃:實行功能分區,按照環境要求和條件，合理部署居民區、遊覽區、商業區、文教區、工業區和交通運輸網絡。能源規劃：包括推行無污染、少污染燃料，集中供熱，實現煤氣化，電氣化等計劃。水源保護和污水處理規劃：規定飲用水源的保護措施（如劃定水源保護區）；規定污水排放標準；確定污水處理廠建設規劃。垃圾處理規劃：規定垃圾的收集、處理和利用指標，垃圾的處理方式。對於垃圾的處理，一般由堆積、填埋、焚燒的消極處理，走向積極地綜合利用。綠化規劃：確定綠化指標，劃定綠地，建立苗圃等。

③　水域污染控制規劃。主要措施是控制污染源。通常的做法有：禁止或限制某些污染物的排入　如日本琵琶湖周圍，禁止設立對湖水有影響的工廠，甚至限制居民使用洗滌劑；制定水環境質量標準，並根據這種標準制定工業、交通、城市污水的排放標準，如泰晤士河、萊茵河等流域污染的改善，主要是實行這種標準的結果；大力推行廢水淨化處理措施，比如排入水域的廢水一般要經過二級處理等等。

④　農業污染控制規劃。主要內容是：防治農藥、化肥、污水灌溉造成的污染。如禁止或者嚴格限制有機氯農藥的生產和使用，發展高效低殘留的新農藥，推行生物防治和綜合防治農業病蟲害等等。 ^[10] 

這種規劃就是在國民經濟發展規劃中相應的安排環境規劃。這是在公有制基礎上實行的一種計劃體系。這種環境規劃是遵照有計劃、按比例的原則,納入到國民經濟和社會發展規劃之中,隨着國民經濟計劃的實現達到保護和改善環境的目的。主要做法是：國家向各地區和有關部門提出保護和合理開發自然資源的要求，下達資源利用指標和污染物控制指標。各地區和有關部門把這種要求和指標隨着生產和建設計劃貫徹到所有執行單位。中國實行的主要是這種規劃。東歐一些國家也多采用這類規劃。 ^[11] 

人類社會發展證明，要保持社會經濟發展與人口、資源、環境的協調，維護一個適宜於人類的環境，不能只靠消極的“治理”，而要採取積極的“預防”措施。國土規劃被認為是預防環境污染和破壞的有效方式。國土規劃，就是使國土的開發、利用、治理和保護符合全局利益和長遠利益。這種規劃確定資源合理開發利用的戰略佈局，確定生產力配置和人口配置的原則，為國民經濟長遠規劃提供依據。國土規劃的內容主要包括：

①　區域規劃。區域是按照地理位置、自然資源和社會經濟發展情況劃定的。這是在城市規劃的基礎上，擴大範圍的一種規劃。這種規劃可以在一個更大範圍內統籌安排經濟、社會和環境的發展關係，做到合理佈局。區域規劃的主要內容是：進行區域內各種資源和環境條件的綜合評價,確定開發、利用、治理和保護的方針;確定工業發展規模和布點結構佈局;確定農業生產佈局,促使農、林、牧、副、漁業合理發展；確定城鄉居民點的佈局，重點是城市和集鎮的佈局，使人口合理分佈；規劃動力、交通、水利等公用基礎設施；確定保護和改善環境的目標、重點和措施。

②　流域規劃。這是以合理開發利用水資源為主體的規劃。主要內容是:保護植被,控制水土流失；通盤規劃流域內工業、農業、漁業、城市和交通運輸用水；控制工業、交通廢水和生活污水對流域的污染等等。

③　專題規劃。如沙漠治理規劃,植樹造林規劃,珍貴稀有生物資源保護利用規劃等。

在國際上雖然對國土規劃評價很高，但真正全面實行的並不多。中國已開始進行這種規劃。如京津唐地區規劃，以山西為中心的能源和化工基地的經濟區規劃。

環境規劃制定的步驟 　①環境調查：進行自然條件、自然資源、環境質量狀況、社會和經濟發展狀況的全面調查，掌握豐富、確切的資料。②環境評價：在調查的基礎上，進行綜合分析，對環境狀況作出正確評價。③環境預測：在環境評價的基礎上，對環境發展趨勢作出科學預測，以作為制定國民經濟和社會發展長遠規劃的依據。 ^[12] 

總述

由於環境規劃種類較多，內容側重點各不相同，環境規劃沒有一個固定模式，但其基本內容有許多相近之處，主要為：環境調查與評價、環境預測、環境功能區劃、環境規劃目標、環境規劃方案的設計、環境規劃方案的選擇和實施環境規劃的支持與保證等。下面以環境規劃的編制程序為主線對其所包括的具體內容予以介紹。

一般來説，編制環境規劃主要是為了解決一定區域範圍內的環境問題和保護該區域內的環境質量。無論哪一類環境規劃，都是按照一定的規劃編制程序進行的。環境規劃編制的基本程序主要包括：

由環境規劃部門的有關人員，在開展規劃工作之前，提出規劃編寫提綱，並對整個規劃工作規劃組織和安排，編制各項工作計劃。

這是編制環境規劃的基礎，通過對區域的環境狀況、環境污染與自然生態破壞的調研，找出存在的主要問題，探討協調經濟社會發展與環境保護之間的關係，以便在規劃中採取相應的對策。

1. 環境調查

基本內容包括環境特徵調查、生態調查、污染源調查、環境質量的調查、環保治理措施效果的調查以及環境管理現狀的調查等。

（l）環境特徵調查：主要有自然環境特徵調查（如地質地貌，氣象條件和水文資料，土壤類型、特徵及土地利用情況，生物資源種類形狀特徵、生態習性，環境背景值等）、社會環境特徵調查（如人口數量、密度分佈，產業結構和佈局，產品種類和產量，經濟密度，建築密度，交通公共設施，產值，農田面積，作物品種和種植面積，灌溉設施，漁牧業等）、經濟社會發展規劃調查（如規劃區內的短、中、長期發展目標，包括國民生產總值，國民收入，工農業生產佈局以及人口發展規劃，居民住宅建設規劃，工農業產品產量，原材料品種及使用量，能源結構，水資源利用等）。

（2）生態調查：主要有環境自淨能力、土地開發利用情況、氣象條件、綠地覆蓋率、人口密度、經濟密度、建設密度、能耗密度等。

（3）污染源調查：主要包括工業污染源、農業污染源、生活污染源、交通運輸污染源、噪聲污染源、放射性和電磁輻射污染源等。

（4）環境質量調查：主要調查對象是環境保護部門及工廠企業歷年的監測資料。

（5）環境保護措施的效果調查：主要是對工程措施的削污量效果以及其綜合效益進行分析評價。

（6）環境管理現狀調查：主要包括環境管理機構、環境保護工作人員業務素質、環境政策法規和標準的實施情況、環境監督的實施情況等。

2．環境質量評價

環境質量評價即按一定的評價標準和評價方法，對一定區域範圍內的環境質量進行定量的描述，以便查明規劃區環境質量的歷史和現狀，確定影響環境質量的主要污染物和主要污染源，掌握規劃區環境質量變化規律，預測未來的發展趨勢，為規劃區的環境規劃提供科學依據。環境質量評價的基本內容包括：

（1）污染源評價：通過調查、監測和分析研究，找出主要污染源和主要污染物以及污染物的排放方式、途徑、特點、排放規律和治理措施等。

（2）環境污染現狀評價：根據污染源結果和環境監測數據的分析，評價環境污染的程度。

（3）環境自淨能力的確定。

（4）對人體健康和生態系統的影響評價。

（5）費用效益分析：調查因污染造成的環境質量下降帶來的直接、間接的經濟損失，分析治理污染的費用和所得經濟效益的關係。

環境預測是根據預測前後所掌握環境方面的信息資料推斷未來，預估環境質量變化和發展趨勢。它是環境決策的重要依據，沒有科學的環境預測就不會有科學的環境決策，當然也就不會有科學的環境規劃。

環境預測的主要內容有：

1．污染源預測

污染源預測包括大氣污染源預測、廢水排放總量及各種污染物總量預測、污染源廢渣產生量預測、噪聲預測、農業污染源預測等。

2．環境污染預測

在預測主要污染物增長的基礎上，分別預測環境質量的變化情況。包括大氣環境、水環境、土壤環境等環境質量時、空變化。

3．生態環境預測

生態環境預測包括城市生態環境預測、農業生態環境預測、森林環境預測、草原和沙漠生態環境預測、珍稀瀕危物種和自然保護區現狀及發展趨勢的預測、古蹟和風景區的現狀及變化趨勢預測。

4．環境資源破壞和環境污染造成的經濟損失預測

確定恰當的環境目標，即明確所要解決的問題及所達到的程度，是制定環境規劃的關鍵。目標太高，環境保護投資多，超過經濟負擔能力，則環境目標無法實現；目標太低，不能滿足人們對環境質量的要求或造成嚴重的環境問題。因此，在制定環境規劃時，確定恰當的環境保護目標是十分重要的。

所謂環境目標是在一定的條件下，決策者對環境質量所想要達到的狀況或標準。環境目標一般分為總目標、單項目標、環境指標3個層次。總目標是指區域環境質量所要達到的要求或狀況；單項目標是依據規劃區環境要素和環境特徵以及不同環境功能所確定的環境目標；環境指標是體現環境目標的指標體系。

確定環境目標應考慮以下幾個問題：

①選擇目標要考慮規劃區環境特徵、性質和功能。

②選擇目標要考慮經濟、社會和環境效益的統一。

③有利於環境質量的政策。

⑤考慮人們生存發展的基本要求。

⑤環境目標和經濟發展目標要同步協調。

環境規劃設計是根據國家或地區有關政策和規定、環境問題和環境目標、污染狀況和污染物削減量、投資能力和效益等，提出環境區劃和功能分區以及污染綜合防治方案。主要內容包括：

1．擬定環境規劃草案

根據環境目標及環境預測結果的分析，結合區域或部門的財力、物力和管理能力的實際情況，為實現規劃目標擬定出切實可行的規劃方案。可以從各種角度出發擬定若干種滿足環境規劃目標的規劃草案，以備擇優。

2．優選環境規劃草案

環境規劃工作人員，在對各種草案進行系統分析和專家論證的基礎上，篩選出最佳環境規劃草案。環境規劃方案的選擇是對各種方案權衡利弊，選擇環境、經濟和社會綜合效益高的方案。

3．形成環境規劃方案

根據實現環境規劃目標和完成規劃任務的要求，對選出的環境規劃草案進行修正、補充和調整，形成最後的環境規劃方案。

環境規劃的申報與審批，是整個環境規劃編制過程中的重要環節，是把規劃方案變成實施方案的基本途徑，也是環境管理中一項重要工作制度。環境規劃方案必須按照一定的程序上報各級決策機關，等待審核批准。

環境規劃的實施要比編制環境規劃複雜、重要和困難得多。環境規劃按照法定程序審批下達後，在環境保護部門的監督管理下，各級政策和有關部門，應根據規劃中對本單位提出的任務要求，組織各方面的力量，促使規劃付諸實施。

實施環境規劃的具體要求和措施，歸納起來有如下幾點：

①要把環境規劃納入國民經濟和社會發展計劃中。

②落實環境保護的資金渠道，提高經濟效益。

③編制環境保護年度計劃。以環境規劃為依據，把規劃中所確定的環境保護任務、目標進行層層分解、落實，使之成為可實施的年度計劃。

④實行環境保護的目標管理，即把環境規劃目標與政府和企業領導人的責任制緊密結合起來。

⑤環境規劃應定期進行檢查和總結。

從環境規劃的內容及方法論來看，由於“環境與發展”這一主題的呼聲日高和環境管理工作的深入，促進了環境規劃的發展。今後，環境規劃的發展將會有以下一些特點：

環境與經濟協調規劃繼續受到重視併成為熱點；

環境規劃的技術路線將從污染末端控制向生產全過程控制轉變；

環境規劃的污染控制方式將更突出區域集中控制；

污染物總量控制規劃將繼續受到青睞；

城市生態規劃越來越受到重視；

環境規劃決策支持系統的建立將成為研究的重點之一；

地球規劃的國際合作前景被看好。 ^[13] 

環境保護部中國環境規劃研究院

同濟大學環境學院