資源税費改革

21世紀伊始，世界礦業市場繁榮，礦產品價格驟升，為推進礦產資源税費改革提供了大好機遇，但我們沒有適時進行礦產資源税費改革，錯過了這一機遇。

2010年6月1日我國啓動了新疆礦產資源税改革試點，明確擴大範圍，從價計徵，提高税率（5%）。2010年7月舉行的西部大開發工作會議上，中央決定礦產資源税改革擴大至整個西部地區，這標誌着我國礦產資源税改革拉開了序幕。在我國發展新的歷史階段，應全面推進礦產資源税費改革，礦產資源行業主管部門應會同財税主管部門在税費改革中發揮重要作用。 ^[1]  中央決定，在新疆率先進行資源税費改革，將原油、天然氣資源税由從量計徵改為從價計徵；對新疆困難地區符合條件的企業給予企業所得税“兩免三減半”優惠；中央投資繼續向新疆維吾爾自治區和兵團傾斜。到2015年新疆人均地區生產總值達到全國平均水平，城鄉居民收入和人均基本公共服務能力達到西部地區平均水平。

資源税、級差資源税和一般資源税的概念資源税是對自然資源徵税的税種的總稱。級差資源税是國家對開發和利用自然資源的單位和個人，由於資源條件的差別所取得的級差收入課徵的一種税。一般資源税就是國家對國有資源，如我國憲法規定的城市土地。礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘塗等，根據國家的需要，對使用某種自然資源的單位和個人，為取得應税資源的使用權而徵收的一種税。

一、在新疆率先進行資源税費改革，將原油、天然氣資源税由從量計徵改為從價計徵。

二、對新疆困難地區符合條件的企業給予企業所得税“兩免三減半”優惠。

三、中央投資繼續向新疆維吾爾自治區和兵團傾斜，“十二五”期間新疆全社會固定資產投資規模將比“十一五”期間翻一番多。

四、鼓勵各類銀行機構在偏遠地區設立服務網點，鼓勵股份制商業銀行和外資銀行到新疆設立分支機構。

五、適當增加建設用地規模和新增建設用地佔用未利用地指標。

六、適當放寬在新疆具備資源優勢、在本地區和周邊地區有市場需求行業的准入限制。

七、逐步放寬天然氣利用政策，增加當地利用天然氣規模等。

1984年9月，國務院頒佈《資源税條例（草案）》，1993年12月，國務院頒佈《資源税暫行條例》，提出礦產資源税從量定額徵收的辦法，確定了原油、天然氣、煤炭、其他非金屬礦原礦、黑色金屬礦原礦、有色金屬礦原礦和鹽等七大税目，從1994年起實行“普遍徵收，級差調節”的資源税制，對開採七種資源品的企業不論盈利與否都徵税。

1994年2月，國務院頒佈實施《礦產資源補償費徵收管理規定》，1997年國務院發佈《國務院關於修改〈礦產資源補償費徵收管理規定〉的決定》，規定開採礦產資源按照礦產品銷售收入的一定比例繳納礦產資源補償費。

我國經濟體制轉軌時期實行徵收資源税費制度，在加強礦業市場建設，促進礦業經濟持續發展，維護礦產資源國家所有權益等方面發揮了重要作用。隨着我國經濟體制改革不斷深化以及世界礦業市場發生新變化，經濟社會發展對礦產資源的需求劇增，現行資源税費制度已不能適應礦業經濟發展。

不改革礦產資源税費制度，就很難推進礦產資源價格改革，進而影響市場發揮配置資源的基礎性作用，不利於發展方式的轉變。

作為對礦產資源耗竭的補償及其所有者權益的一種維護，現行制度規定資源補償費按礦產品銷售後收入的一定比例繳納，不是從量計徵，不與耗竭資源量掛鈎，而且費率不變、費額偏低，礦產品價格翻倍上漲，而資源補償費率平均僅為1.18%，不能充分體現礦產資源國家所有的權益及對耗竭性資源的等量補償。

現行資源税制度從量計徵，徵收範圍窄，税額偏低。這樣不能體現資源稟賦的差別，不能反映市場資源產品價格和資源企業收益的變化，過低的税負與資源的稀缺狀況不匹配，必然導致資源利用效率低下，資源浪費嚴重。近幾年礦產品價格飆升，礦業開發成本偏低，利潤很高，造成行業分配不均。

現行礦產資源税費制度沒有設置對生態破壞補償徵收的費用，造成資源開發活動對生態環境的破壞日趨嚴重，不利於轉變發展方式。

1999年財政部、國土資源部聯合下發關於《探礦權採礦權使用費和價款管理辦法》（以下簡稱《辦法》）的通知規定，對於礦產資源勘查、開採投資者和礦業權人申請探礦權證、採礦權證，應繳納使用費。現行制度規定的使用費偏低，是造成圈而不探、炒賣礦業權的重要原因之一。

《辦法》中規定收取的價款，是指過去國家出資形成的礦產地通過出讓獲得的補償費用。在市場經濟體制下，礦產資源勘查開發，無論是國家還是社會都是以資本形式投資，原“價款”概念已無實際意義。但近年來“價款”的概念在演變，範圍在擴大，以致所有探礦權、採礦權都收取價款，而且數額越來越大，遠遠超出資源補償費和資源税，實際是炒賣資源。

所謂礦業權一級出讓市場實際上是政府配置礦業權的形式，只是採用了市場化手段。政府是礦產資源所有者代表，又是礦產資源管理者，不少地方政府經營礦業權，集所有者、管理者和經營者於一身。而真正的市場配置，即所謂二級轉讓市場沒有完全形成，制度不健全，規則不完善，交易混亂。只有讓礦業權的價值歸投資人（不同所有制的礦業權人）所有，礦業權的交易價格由市場決定（充分發揮中介的作用），市場才能對配置資源發揮基礎性作用。 ^[1] 

資源税費政策是國家實施經濟調節、籌集財政收入的重要手段。國家在朔州市開徵的資源税（費）主要有“一税、四費、一基金”，即資源税、礦產資源補償費、採礦權價款、採礦權使用費收入、水資源補償費和煤炭可持續發展基金。

2007年-2009年，朔州市資源税完成131984萬元，年均43994萬元；礦產資源補償費完成29030萬元，年均9676萬元，年均增長13.6%；採礦權價款完成74618萬元，年均24873萬元，年均增長28.8%；水資源補償費完成57830萬元，年均增長6%；煤炭可持續發展基金完成664362萬元，年均增長28.8%。資源税費為促進資源節約、合理開採資源、籌集財政收入等做出了積極貢獻。

1.資源税定額徵收實際税率偏低，不利於地區經濟協調發展。

資源税是朔州市主要税種之一，按照定額税率徵收，實際税率明顯偏低，導致税收收入不能隨着煤價上漲、經濟快速發展同步增加,也不能有效地調節資源緊缺程度。煤炭資源税定額為3.2元/噸煤，按照理論測算，2005年朔州市煤炭均價為65元/噸時，換算成比例税率為5%；當2009年煤炭均價上漲為260元/噸時，換算成比例税率下降為1%。煤價上漲，資源税税率反而下降，形成税收逆向調節，不利於增加財政收入，也不利於地區經濟協調發展。

2.資源類專項收入徵收比例調整滯後,不能很好地滿足資源補償目的。

1994年全國開徵礦產資源補償費時,國務院設定煤炭、煤層氣費率為1%。開徵16年來，煤炭市場效益和行情發生了巨大變化，資源環境問題也更加突出。如果繼續維持1%的徵收費率，將不能很好地滿足資源保護和合理開採的目的。

採礦權價款是為了體現礦產資源的國家所有權，採礦權有償取得而收取的價款收入。按照《山西省煤炭資源整合和有償使用辦法》（2006年2月28日山西省人民政府187號令）的規定，省人民政府可以根據市場情況調整採礦權價款收取標準，2006年標準仍在使用。

3.現行資源税（費）分享體制，中央、省集中收入太多，不利於均衡財力，不利於資源型城市的可持續發展。

在資源税（費）收入分享體制下:礦產資源補償費中央、省分別集中50%和22.5%；採礦權價款中央、省分別集中20%和24%或16%（因出讓方式不同省集中比例不一）；採礦權使用費收入，因中央、省負責中型以上資源類企業的採礦權登記，全部集中到中央、省級，市級只負責少許非煤小型礦山企業的採礦登記，導致市級採礦權使用費收入很少；資源税是地方税種，中央不集中收取，但省財政集中30%。上級集中比例過大，造成市縣財政困難，資源合理保護開發壓力巨大，不利於資源輸出地區的可持續發展。

4.現行資源類專項收入資金使用範圍狹窄，不利於市縣財政統籌財力解決因資源開採造成的經濟社會問題。

礦產資源補償費和採礦權價款、採礦權使用費收入都是財政專項收入，按照《礦產資源補償費使用管理辦法》和《探礦權採礦權使用費及價款使用管理辦法（試行）》的規定，以上三項收入主要用於礦產資源勘查、礦產資源保護、徵收部門管理支出、地質環境治理等方面，對於縣級煤炭資源整合中關閉的礦井，也可用於關閉補償。但市縣以下很少礦產資源勘查，徵收部門的經費補助也不可能無限安排，而因資源不合理開採造成的地質、環境、交通、教育、社保等社會問題卻諸多。如果我們固守以上專項資金使用辦法，就會出現一方面專項資金結餘過大，另一方面因資源不合理開採導致的社會問題卻無錢解決並存的矛盾,造成市縣財政兩難的局面。 ^[2] 

1.改革資源税徵收辦法，實行從價計徵。

從價計徵資源税，可以繼續實行地區差別税率，調節資源級差收入。但由於應徵税額與資源產品價格掛起鈎來，可以將經濟增長、資源緊缺、價格上漲的結果，充分地體現到財政增收上，從而鼓勵中部資源大省在輸出資源的同時,有效地增加地方財政收入,縮小同東部經濟發達地區的差距，有利於進一步發揮資源税在調節經濟、促進資源合理保護利用方面的積極作用，實現朔州市資源優勢向經濟優勢、財政優勢的真正轉化。

2.及時調高資源類收費的徵收比率，逐步實施税費合併改革。

根據當前資源緊缺、經濟發展、煤價上漲的實際，建議將礦產資源補償費徵收率提高1-2個百分點。建議省政府結合2006年標準，及時調高煤炭資源整合過程中採礦權價款的徵收定額，使其真實地反映採礦權所值。

另外，現行資源税和礦產資源補償費徵收對象和功能存在很大重疊，資源多頭管理，企業協調難度較大。建議將資源税和礦產資源補償費合併，改稱資源補償税，繼續實行地區差別比例税率，但徵收要引入開採回收率係數。

3.正確處理資源類企業生產所在地與企業總部利益分配關係。

對於資源開採地與企業總部所在地不一致的資源類企業，如何合理調整兩地的利益分配關係至關重要。以平朔煤業公司為例，2009年該企業總利潤45億元，按照現行財政體制，各項税收留歸朔州市9.3億元，佔淨利潤的27.6%，不到三分之一。企業利潤是留歸企業、企業總部或上交國務院國資委的，而資源開採造成的治理問題卻要資源所在地承擔和承受。為此，建議國家通過税收調節，逐步提高資源類企業生產所在地的收益留成比例，設想對資源類企業所得税，在現行税率25%的基礎上，允許地方附加徵收3-5個百分點，對企業利潤進行再調節，所得部分用於所在地資源治理。

4.實事求是拓寬資源類專項資金使用範圍。

建議修改《礦產資源補償費使用辦法》和《探礦權採礦權使用費及價款使用管理辦法（試行）》，結合市縣以下實際情況，本着統籌財力、解決因資源開採造成的經濟社會問題的原則，允許礦產資源補償費、採礦權使用費及價款除了解決礦產資源勘查、保護、徵收部門管理支出、地質環境治理及關閉煤礦補償之外，按照類似於煤炭可持續發展基金使用範圍的投向，用於解決生態環境治理、資源型城市轉型、重點接替產業的發展和解決因資源開採引起的社會問題等諸多領域。這樣，市縣財政就有了統籌安排、合理使用資源類專項資金的法定依據。 ^[2]