自主治理理論

奧斯特羅姆在《公共服務的制度建構》、《公共事物的治理之道》等著作中通過實證方法的研究和隱含的博弈結構的分析,從三個方面闡述了自主治理理論的核心內容。

產生傳統的集體選擇困境的模型假設主要有兩個,一是個體之間溝通困難或者無溝通,二是個人無改變規則的能力。而自主治理理論的中心內容是研究“一羣相互依賴的委託人如何才能把自己組織起來,進行自主治理,從而能夠在所有人都面對搭便車、規避責任或其他機會主義行為形態的情況下,取得持久的共同收益”(埃莉諾·奧斯特羅姆,2000)。奧斯特羅姆教授在討論這一問題的時候將複雜不確定環境下影響個人策略選擇的內部變量確定為四個,即預期收益、預期成本、內在規範和貼現率。

人們選擇的策略會共同在外部世界產生結果,並影響未來對行動收益和成本的預期。個人所具有的內在規範的類型受處於特定環境中其他人的共有規範的影響。如果這一規範成為與他人共享的規範,那麼採取被其他人認為是錯誤的行動所要受到的社會非議便會對他形成制約。貼現率受到個人所處的自然和經濟保障程度的影響,“那些對過了當年是否還有足夠的食物抱有懷疑的佔用者,在對生存可能性的增長進行權衡時,會給予未來收益很高的貼現率。同樣,如果無論當地佔用者採取什麼行動、公共池塘資源都會被其他人的行動所毀壞,那麼即使那些多年來一直對自己獲取公共池塘資源的量加以限制的人,也會開始給予未來收益很高的貼現率”(埃莉諾·奧斯特羅姆,2000)。

對於制度供給問題,奧斯特羅姆認為要評價一套制度的總收益,需要確定9個環境變量:佔用者人數;公共資源規模;資源單位在時空上的衝突性;公共資源的現有條件;資源單位的市場條件;衝突的數量和類型;這些變量資料的可獲得性;所使用的現行規則;所提出的規則。奧斯特羅姆認為,要了解一套規則制度所可能產生的收益,是非常複雜的,取決於當前制度安排所形成的並對人們公開的信息的類型以及替代方案所提出的制度規則。

對於自主治理中面臨的可信承諾問題,奧斯特羅姆認為,複雜的和不確定的環境下的個人通常會採取權變策略,即根據全部現實條件靈活變化的行動方案。“我會遵守承諾,只要大多數人也都這麼做”是權變策略的基本寫照。在一個自治組織的初始階段,在大多數人同意遵循所提出的規則的情況下,一個人對他(她)的未來預期收益流量作了計算後,可能會同意遵守這套規則。但是在以後,當違反這條或那條規則所得到的利益高於遵守規則所得到的利益時,他也有可能違反規則,除非這種行為被人覺察並受到制裁。因此,遵守規則的權變承諾只有存在監督的情況下才是可信的,作為一個自治組織的羣體,必須有適當的監督和制裁,他們必須在沒有外部強制的情況下激勵自己(或他們的代理人)去監督人們的活動、實施制裁,以保持對規則的遵守。

相互監督問題。奧斯特羅姆認為基於對自主治理成功案例的研究表明,許多自治組織自主設計的治理規則本身既增強了組織成員進行相互監督的積極性,又使監督成本變得很低。“監督一組規則實施情況的成本和收益,並不獨立於所採用的這組特定的規則本身”(埃莉諾·奧斯特羅姆,2000)。監督成了人們實施規則,進行自主治理的副產品,因為不必付出太多其他額外成本。所有這些,都使自主組織內部的相互監督得到加強,而相互監督的加強又增加了人們採取權變承諾的可能,提高了人們對規則承諾的可信度,兩者相互補充,相互加強。

通過分析分佈在世界各國的具有代表性的案例,包括瑞士和日本的山地牧場及森林的公共池塘資源,以及西班牙和菲律賓羣島的灌溉系統的組織情況等等,奧斯特羅姆總結和界定了其中8項原則。(1)清晰界定邊界。有權從公共池塘資源中提取一定資源單位的個人或家庭也必須予以明確規定。(2)規定佔用的時間、地點、技術或(和)資源單位數量的規則,要與當地條件及所需勞動、物資或(和)資金的供應規則保持一致。(3)集體選擇的安排。絕大多數受操作規則影響的個人應該能夠參與對操作規則的修改。(4)監督。積極檢查公共池塘資源狀況和佔用者行為的監督者,或是對佔用者負責的人,或是佔用者本人。(5)分級制裁。違反操作規則的佔用者很可能要受到其他佔用者、有關官員或他們兩者的分級的制裁,制裁的程度取決於違規的內容和嚴重性。(6)衝突解決機制。佔用者和他們的官員能迅速通過低成本的地方公共論壇,來解決他們之間的衝突。(7)對組織權的最低限度的認可。佔用者設計自己制度的權利不受外部政府權威的挑戰。(8)分權制企業。在一個多層次的分權制企業中,對佔用、供應、監督、強制執行、衝突解決和治理活動加以組織。

奧斯特羅姆認為,亞當·斯密和霍布斯的秩序理論影響是深遠的。亞當·斯密認為秩序來自競爭性市場規則下追求自身利益的獨立主體的自主決策;霍布斯認為秩序來自單一權力中心對所有社會關係的支配。受他們思想的影響,人們的政策方案是運用亞當·斯密的秩序概念來處理所有的私益物品,而用霍布斯的主權國家概念來處理所有的集體物品。由於現代經濟所需要的許多物品和服務並不是純粹的私益物品,導致國家應該提供和生產所有市場無法提供的物品和服務的方案出現。奧斯特羅姆發現,在薩繆爾森等經濟學家那裏,當物品因是公益物品而不可排他和不可分時,就不可能依靠分權的、自發的市場機制來實現優化配置,他們的政策建議一定是運用中央集權的權威來實現集體物品更多的福利潛力。這些經濟學家拘泥於國家或市場的非此即彼的邏輯選擇,當發現市場安排失靈時,他們往往簡單地建議國家應該處理這些問題,而不考慮如何創造激勵機制來提高績效。集體行動的理論聯結了所有政治經濟學家的工作,顯然強化了把國家當作市場之替代物的傾向,因為公認的理論認為,自主組織提供公益物品或者管理公共池塘資源是絕對不可能的。當政治科學家和政策分析家説明了過分集權的政府單位也缺乏績效時,他們往往建議把“民營化”當作靈丹妙藥,而不是符合邏輯地考慮如何創設一組激勵機制來提高績效。

奧爾森的集體行動理論可以簡化為這樣一個命題:個人的理性選擇並不能自發地提升社會效用,公共物品的產生要靠強制性的或選擇性的方式,即要麼強制執行,要麼以獎懲機制來使外部性內化。而且奧爾森實際上否定了利他主義傾向的存在,利己是一切行動與選擇的出發點。而奧斯特羅姆則從政治哲學的高度,深入探討了利他行為的存在與合作。一般説來,凡從事社會政治,社會制度及社會發展理論研究的人,都面臨着如何回答個體與社會的關係問題。在研究個體與社會關係時,奧斯特羅姆繼承和發展了霍布斯的“國家理論”;托克威爾的“民主理論”,以及漢密爾頓和麥迪遜等人的“聯邦制”理論。奧斯特羅姆認為人類作為物質存在物,並具有外界反應能力,她同時也認為人類社會及其制度是人類自身的創造物。這一點與霍布斯是一致的,但他反對霍布斯的“最高主權論”。在奧斯特羅姆看來,一方面,人類對周圍物質世界的反應能力,表現為人類大腦對外界事物所形成的正確的概念、判斷和推理及其因果聯繫,進而形成人類的認識能力和發明、創造能力。另一方面,在人類社會生活中,人類作為個體存在物,其認識和思維能力又總是相對有限的。因此,人類個體總是而且必然地意識到,必須與人類羣體共同生活,協調發展。個體認知能力的相對有限性成為人類共同生活的必然性基礎。

在奧斯特羅姆看來,在規模較小的公共事物治理和資源利用中,人們之間能夠在相互接觸中經常溝通、不斷了解,並且彼此之間建立信任和依賴感。由於長時間的共同居住和交流,人們之間建立了共同的行為準則和互惠的處事模式,個體與個體之間能夠就維護公共利益而組織起來,採取集體行為,進行自主治理。利己和利他行為廣泛存在於社會生活中,在既定製度之上,還有非制度性規定在約束着他們。

奧斯特羅姆之前的集體行動分析,一般只着眼於操作層次的分析。實際上,影響集體行動的制度並不只限於此,需要區別長期影響行為和結果的三個層次的規則。(1)操作規則直接影響佔用者關於以下問題的決策:何時、何地以及如何提取資源單位;誰來監督並如何監督他人的行動;何種信息必須進行交換,而何種不能;對行為和結果的不同組合如何進行獎勵或制裁等。佔有、提供、監督和強制實施的過程發生在操作層次。(2)集體選擇規則間接影響操作選擇。通常由佔用者及其公務人員或外部當局在就如何管理公共資源制定政策(操作規則)時使用。政策決策的制定、管理和評判的過程發生在集體選擇層次。(3)憲法選擇規則通過決定誰具有資格決定用於影響集體選擇規則的特殊規則來影響操作活動和結果。憲法決策的規劃設計、治理、評判和修改發生在憲法層次。一個層次的行動規則的變更,是在較之更高層次上的一套固定規則中發生的。更高層次上的規則變更通常更難以完成,成本也更高,因此提高了根據規則行事的個人之間相互預期的穩定性。

對於制度的評價方面,奧斯特羅姆認為,“一個制度安排導致次優的績效,並不等於説明了另外一個制度安排會表現得更好。”“市場和國家在現代政治、經濟生活的一些領域裏都無法增進福利。結果,政治經濟學家需要一組比一個是市場或者一個是國家更為豐富的政策設計框架”(埃莉諾·奧斯特羅姆,2000)。“我們不可能指望一種制度安排對於所有物品或者服務都是適當的”(麥金尼斯,2000)。“極少有制度不是私有的就是公共的——或者不是市場的就是國家的,許多公共池塘資源制度,衝破了僵化的分類,成為有私有特徵的制度和有公有特徵的制度的各種混合”(埃莉諾·奧斯特羅姆,2000)。奧斯特羅姆認為,政策分析家的工具箱中有各種各樣的工具,除了國家的、集權的、市場的、私有化的各種制度安排之外,自主組織的實例到處存在,但分析家卻沒有很好地在理論上總結它們。所有的工具或制度安排都不是靈丹妙藥,利維坦和私有化是如此,自主治理也是如此。

判斷制度安排優劣的標準在於是否有利於增進公共事務的績效。“城市公益物品和服務的生產和提供都是困難的,很難確定任何制度安排是最優的。在能夠確定何種可能的制度安排組合會激勵較高而不是較低績效之前,人們需要研究特定城市公益物品和服務的生產和消費特性”(埃莉諾·奧斯特羅姆,2000)。

在這些分析的基礎上,奧斯特羅姆進一步分析了制度變遷的過程問題。她認為,市場的效率在於使企業家有積極性採取有效的制度來立於不敗之地。但市場競爭反而會給池塘等公共資源帶來毀滅。公共池塘資源的制度變遷理論有別於標準市場經濟中的制度變遷理論。制度選擇的過程是對不確定的收益和成本進行有根據地評估的過程,而非機械的計算。可以運用社會心理學來分析人們對於成本與收益的評估偏差,主要表現在以下幾個方面:(1)人們對潛在損失的重視程度高於對潛在收益的重視程度,人們對避免未來損失的預期收益的重視就大大勝過對生產未來產品的收益的重視;(2)當可以用資源惡化指標來準確預測未來資源損害時,或領袖們使他人相信“危機”迫近,人們便會願意遵守限制使用資源的新規則;(3)與長期不確定的收益和成本相比,前期轉換成本的計算要容易些,所有佔用者關心的是即時成本而不是未來收益,在此情況下,轉換成本對於佔用者判斷是否要改變規則時就具有更重要的作用。如果規則改革的預期貼現淨收益不大,佔用者就不可能為改變規則支付即刻發生的轉換成本;(4)人們對概率進行準確估計的能力有限,對近期事件的重視程度要遠高於對很久以前發生事情的重視程度;(5)佔用者或其他人所設計的規則很少包括了可用於治理運作環境的全部可能規則。在規則的任何變革都與大量的不確定性相連的情況下,人們不大可能採取不熟悉的規則,而樂於接受其他人已在類似環境中使用並被證明效果好的規則。在實證研究的情況下,佔用者可通過分析在相似環境中使用不同規則的經驗,來了解不同規則的效果。每一個制度選擇都可能產生完全不同的利益分配和成本配置結果,這些制度選擇的分配效應對所有參與者來説是不一樣的,從而影響到制度變革的進程。

因此,奧斯特羅姆認為自主治理是與國家、市場並存的一種治理形式。在偏遠的地區,外在政治制度無論如何,對內部選擇來説都是“零條件”,這時池塘、水源等公共資源佔用者在操作規則上採取一系列變革來提高共同福利的可能性,程度與下面情況依次成正相關關係。(1)大多數佔用者都認為,如果不採取替代規則,他們將受到損害;(2)所提出的規則變更對大多數佔用者會有類似的影響;(3)大多數佔用者對在公共池塘資源上繼續生產活動給予高度評價,即他們的貼現率很低;(4)佔用者所面臨的信息成本、轉換成本和實施成本較低;(5)大多數佔用者有互惠的共識,並相信這種共識能作為初始的社會資本;(6)使用公共池塘資源的羣體相對較小,也較穩定。

自主治理理論的提出,糾正了完全依賴模型作為政策分析基礎誤區,一定程度上緩解了支持政府的集權化而帶來的不良影響:(1)使用公共池塘資源的人被視為短期利益最大化的追求者,不會使用增進長期共同利益的合作戰略;(2)沒有外部政府的解決方案他們則無法擺脱困境;(3)拒絕他們可能進行的制度設計,認為低效率,而不考慮如何使這些制度有助於他們獲得信息、減少監督和實施成本,公正地分配佔用權和供應義務;(4)所提出的由政府強制實施的解決方案本身,是以理想化的政府或國家模型為基礎的。最後,奧斯特羅姆進一步分析了理論模型與經驗研究之間的關係。理論事業需要社會科學家進行模型的建構,但並不等於把理論探索限制在一些特定層次的問題的論述上,而是需要在實驗室和現實場景的實證研究中進行驗證。