房租管制

（一）西方住宅立法發展的影響

我國古代社會曾產生過關於房屋租賃的法律和習慣，其中有一些內容是保護承租人的，如“只許客辭主，不需主辭客”等等，但以保護承租人利益為主要目的的具有現代意義的系統的房租管制立法則是西法東漸的產物。近代以來，租賃不但是獲得住房的兩大主要途徑之一，也是許多社會問題的源頭。為此許多國家的住宅立法和住宅政策都將對房租的管制作為一項重要內容。第一次世界大戰爆發後，為應對當時普遍出現的房荒，許多參戰國家改變了傳統的房屋租賃觀念，即房屋租賃屬於私法上的契約關係，應該遵循合同自由的原則，國家無權干涉等，轉而實行以保護承租人為目的之房租管制主義。在原先已經確立的買賣不破租賃原則的基礎上，西方國家又逐漸發展出控制租金、限制房東退租權、限制個人住房數量、強制空屋出租、防止房屋減少等管制措施，以解決住宅問題（如英國的《房租限制法》，德國的《房屋承租人保護令》、《住宅缺乏救濟令》等）。這直接導致財產權自由和契約自由傳統的部分破產，承租人之地位大為強化。一戰後的房租管制潮流與趨勢對民國時期的房租立法產生了重要影響，這是民國時期房租管制立法產生的國際性因素。

（二）直接誘因：主要城市的房荒問題

我國自清末民初以來，大城市就開始出現住宅問題。其中又以住房短缺、房租高漲、房屋租賃關係混亂最為突出，這種情形一直持續到解放初期。1932年12月1日出版的《中央日報》曾用 “突飛猛進”和“一日千里之勢”來描述當時廣州房租的上漲：“僅以最近五年內比較，則前時足供小家庭居住之一所廳兩間房，其租金不過十元；即樓一底，每月租金亦在二十元以內；倘僅賃居一房，前月租不過三數元；倘能月納四五十元之租金，則可稱為渠渠大廈。而現在則區區一小房，月租八九元；一廳兩房，最低限度，非二十元不辦；然此猶指舊式之平方而言耳。如為新式洋房，則其租價尚倍於是。白鴿籠式之洋樓，小小的一廳兩房，月需二十餘元至三十元，其他可以推見。租價狂漲，既滔滔未已，於是平民生計，乃大受打擊，房租一項，竟至佔全部生活費十分之二三有奇，長安不易居云云，大可為今日廣州贈也。”而且，“一般房東因地價之增漲，人事之推透，對於租金，亦一起再起，其有租賃在前，租額無多，即將鋪底收回，從新另租。故在今日廣州市，住之一字，已成為一亟待救之重要問題。”在廣州住宅問題特別嚴重的時候，曾有人向廣東省政府建議，“嚴令取締業主任意加租，並將廣州市內所有之祠堂廟宇教堂等，一律沒收，改為平民宮，容納貧民居住。”廣東省政府儘管也承認廣州居住問題嚴重，“租價飛漲，日見其甚，居住問題，固急須解決”，但是卻認為“該民所陳各節，多屬窒礙難行，未便採擇，仰廣州市政府另行擬妥善辦法，以資救濟。”實際上也是反對這一做法的。而中央日報對此條陳的看法則是：“其用意原甚善，而其辦法則未免過於想入非非矣。”

除廣州之外，上海、天津、南京和北平也不同程度地出現了房荒。最典型的例證是從1920年代到抗戰之前，上海、南京、北平、成都、武漢等城市的房客曾先後掀起了較大規模的減租運動。其中上海的減租運動聲勢最為浩大、持續時間也最長。上海曾成立了房客聯合會總會，公開提出若干條減租原則，並組織遊行示威，舉辦減租運動周，推舉代表向中央政府和上海地方政府（包括租界當局）請願等。而房東們當然是反對減租的。在減租運動高潮的1935年，上海房屋公會曾在“呈市參議會意見書”中從經濟的角度提出了房租之不可減的種種理由，為加租辯護。上海市政府認為：房屋租賃屬於契約問題，屬於司法範圍，行政官廳不能以命令勒減房租，只能與法院會商有效救濟辦法。但支持房客以里弄為單位，組織臨時團體，與房東集體談判。事後有不少房客通過這一方式達到了減租的目的。

從當時的總體態勢來看，房東惡意加租、隨意退租等行為引起了房客的強烈不滿。因此房客迫切期待解決住宅問題，並公開要求政府採取限制租金等措施主動干預，但房東則堅決予以抵制。政府則從傳統的保護私權的立場出發，支持了房東的意見。但這一局勢在抗戰爆發後發生根本了改變。戰爭使得主要城市的房荒問題迅速惡化，房動與房客之間的矛盾也愈演愈烈，最終迫使國民政府出台房租管制立法措施，並很快在重慶等地施行標準租金，且大膽吸收了強制空屋出租等限制私權的激烈措施。由此可見，房荒問題是推動民國時期的房租管制立法的直接驅動力和現實因素。這使得民國時期的房租管制立法一開始就呈現出某種被動的、受現實因素所左右的局面。 ^[1] 

國民黨政府從1929年開始，先後頒佈了民法（1929）、《土地法》（1930年頒佈，1946年修訂）、《非常時期重慶市房屋租賃暫行辦法》（1938年12月公佈，後多次修訂）、《戰時房屋租賃條例》（1943年12月13日國民政府公佈同日施行，戰事結束後六個月失效）、《房屋租賃條例》（1947年12月1日國民政府公佈同日施行，有效期三年，期滿後自動失效）等多個法律文件，對房屋租賃實行以限制私權為特點的控制租金、限制退租和強制空屋出租等管制措施，以保護承租人的利益，穩定社會秩序。其中民法和土地法在我國的台灣地區施行至今。抗戰中的汪偽政府也曾頒佈了類似的《戰時房屋租賃特別法》，以救濟南京、上海等地的房荒。全國解放前夕，中共中央宣佈廢除包括土地法在內的六法全書。但是由於住宅問題是一個長期的社會問題，因此當時的中央和地方政府在一定程度上延續了民國時期的房租管制立法（如控制租金、限制退租、強制空屋出租等）。直到1956年1月中共中央公佈《關於目前城市私有房產基本情況及進行社會主義改造的意見》，正式開始以公有制為目標的私房改造，民國時期房租管制立法的使命才最後終結。因此，從法制史的角度，可以將1929年到1956年中國房租管制立法作為一個整體進行考察。這樣既有利於全面認識民國時期房租管制立法的歷史嬗變及其實施效果，也有利於瞭解中國住宅問題的長期性和艱鉅性。

（一）以解決房荒為目的房屋救濟立法時期（1929-1936）

1929年，南京國民政府頒佈了民法典債編。該法遵照私法社會化和社會本位的立法思想，規定了以保護承租人利益為目的的買賣不破租賃原則（第425條）和出租人對房屋適宜居住的擔保責任（第424條）。前者已為我國1999年公佈的合同法全面繼承，因此這裏就後者作主要介紹。民法典第424條（仿照德國民法第554條）規定：“租賃物為房屋或其他供居住之處所者，如有瑕疵，危及承租人或其同居人之安全或健康時，承租人雖於訂約時已知其瑕疵或已拋棄其終止契約之權利，仍得終止契約。”按照這一規定，出租人有保證出租房屋適於居住的義務。在市場條件下，出租人憑藉自己的優勢地位，極有可能出租不合衞生和建築標準的房屋。這一規定可以比較有效的保護承租人的利益。正如民法典立法理由書所指出的：如果不做出這一規定，“則不特危及生命，抑且背於公秩良俗。故為保護承租人之利益計，仍得終止契約。”當時的學者也認為，這一條是出於“重視居住安全及人身健康”的考慮，“有關人類之生命或衞生，於公益上不得不如此也。”。這和現在所説的保護人權是相通的。但總的來説，民法典還是遵循了私法自治的原則，注重私權保護，沒有采納當時在西方已經實行的限制租金和房東退租權等嚴厲限制私權的管制措施。

1930年，南京國民政府公佈了“最富社會性的法典”——土地法（法制史上稱之為舊土地法，1946年土地法稱為新土地法）。該法遵照孫中山住宅是民生四大需要之一和“平均地權”的思想，從最大限度的發揮土地效能和解決住宅問題、保障住房權出發，借鑑西方的法例，專門設置了“房屋救濟”一節，規定在房荒期間（也僅限於房荒期間），政府可以採取標準租金和限制退租兩項措施，以保護承租人利益。其主要內容如下：

（1）標準租金。根據土地法的規定，政府建築的市民住宅租金不得超過建築用地和建築費總價額年息的8%，私有房屋標準租金以不超過地價冊所載土地及建築物之估定價額年息12%為限（第163條）。原定租金超過標準租金者，承租人可以按照標準租金額支付；原定租金少於標準租金者，依照原定租額支付。出租人不得以任何名目加租。以現金為租賃之擔保者，不得超過二個月租金之總額，其現金利息視為租金之一部。

（2）限制退租權（即限制出租人的終止契約權）。土地法第166條規定，除非發生下述情況，出租人不得收回房屋：①承租人積欠租金額，除擔保現金抵償外，達二個月以上；②承租人以房屋供違反法令之使用時；③承租人違反租賃契約；④房屋損害因承租人重大過失所致，而且承租人不為相當之賠償。這是為了“防止出租人無故將房屋隨時收回，特予承租人以相當保障。”根據這一精神，“為防止出租人乘房屋缺乏時為不正當之要挾”，“予承租人以相當保障”，土地法第167條還規定，“在房屋標準租金施行期間，定期租賃契約終止後，承租人可以依照原契約條件繼續租賃。”

上述規定多方面突破、修正或補充了民法的規定。第一，根據民法的規定，房屋租金的數額屬於私法自治的範圍，政府不得限定，但土地法實行標準租金制度。第二，關於押金。民間普遍存在，但民法上沒有承認。土地法明確規定，押金額不得超過二個月租金之總額。這可以防止出租人索取過多的押金。第三，關於拖欠租金。民法第440條規定，如果承租人不能按時交付的租金總額達到“兩期之租額”，出租人可以終止契約。土地法不但明確了“兩期”的內涵為兩個月，並將保證金計算進來，實際上可能延長到四個月以上。第四，關於承租人以房屋供違反法令之使用時可以終止契約。民法沒有這一規定，雖然按照民法總則有關行使權利遵守誠實信用原則的規定，應該可以作此解釋。但究不如土地法將其明確為好。第五，土地法施行法（1935年3月通過）第35條還規定，“出租人因重新建築，得不受土地法第一百六十六條規定之限制，收回房屋。”這也是民法沒有的規定。也許正是在這個意義上，土地法的起草人吳尚鷹才樂觀的認為，“苟有奉公守法之市政府，能以市民公益為前提，負責辦理，則近代都市中常見之房屋缺乏問題，可有相當之解決。”

但與當時西方的立法比較，土地法對房屋租賃問題的干預明顯是有所保留的，一是沒有授權政府在發生屋荒的時候採用強制空屋出租、防止住宅減少等比較極端的限制私權的措施，二是標準租金僅限於房荒時期適用。對後者，當時就有學者提出異議，認為應將房屋救濟的範圍放寬到和平時期，“本節只限於房屋缺乏時為消極的救濟，而不在平時對於房屋租用制的弊害，加以積極的預防，這不能不説是土地法上一個缺憾。”

在這個時期，杭州、北平等市也制定並實施了一些比較重要的房租管制法規。二者都對房東退租和漲租的條件做了更為明確的限制，杭州市的規定且非常完善，不但詳細規定了退租的情形，還分別規定了各種退租情形下的附隨義務，但二者均沒有限制租金標準的規定。如杭州市在規定所有押租小組挖費小費等名義一律禁止、房東在約期內“絕對不能”要求加租外，也明確規定房客同樣“絕對不能”要求減租。

由此我們可以看出，1929年——1936年的房屋立法，主要是針對大城市出現的房荒問題而出台的，具有明顯的臨時性和過渡性的色彩。吳尚鷹就曾公開承認，房屋救濟條款是為應對即將發生的“房屋問題”的：“我國都市日見發達，房屋問題，當隨之發生。於此全國適用之土地法，略為原則上之指導，俾各都市政府有所遵循，未嘗不當。若無適當之規定，則市政當局，或不為相當之注意，於是佔有房屋者，得以從中漁利，乘房屋之缺乏，以為乘火打劫之機會，影響於社會利益頗為重要。”雖然這些立法呈現出一種保護承租人利益的趨勢，但基本上還是以雙方當事人的契約關係為基礎的，政府幹預的強度侷限於非常有限的範圍內。

（二）以戰爭為背景的全面房租管制時期（1937—1943）

抗戰的爆發，不但加劇了房荒，更暴露了此前公佈的民法和土地法的重大缺陷，迫切需要訂立新的法規，以完成房屋救濟的需要。當時日寇的轟炸燬壞了大量的房屋，房屋數量大為減少。而大批難民由戰區及戰區附近移向後方，亟待收容。雖然國民政府發佈了《戰時遷移婦孺辦法》，要求各地廣泛利用廟宇、祠堂及公共房舍或私人餘屋等，為收容場所；行政院也頒佈了《內地房荒救濟辦法》（1938年10月公佈），規定“在房屋不敷供應之地方，由政府建築公營住宅，獎助人民建築私營住宅，救濟房荒”，但新房建築需要時間，而且難民為數太多，房屋供不應求，後方各大都市紛紛出現房荒，“不獨重慶市及各省省會所在地大鬧房荒，各商埠及一二等縣城亦甚擁擠。”其直接後果就是房租高漲，房東藉機退租以牟取暴利，廣大難民的居住問題處於岌岌可危的狀態。在1941年召開的第三次全國內政會議上，有官員指出，“房屋因空襲摧毀者日漸減少，地主居奇租金日高，”建議“確定租賃關係，制定房屋租賃辦法，通令各地嚴格執行。”這迫使政府改變了對干預住宅問題的態度和立場，將解決房荒問題的重點轉向了全面的房租管制。

當時有關房租的法律依據主要是民法和土地法中的條款。但這兩部法律卻存在兩大難題，導致房租糾紛中的司法救濟難以實現。一是按照民法典的規定，出租人可以依據第四百三十八條、第四百四十條、第四百四十三條第二項、第四百五十條等訴請遷讓。“如果契約並無瑕疵，證據極其明確，法院雖明知遷讓不易，但拘於法律，就不能為駁回之判決。縱使依同法第三百十八條之規定，准許緩期遷讓，亦因拘於該條之意旨，其展緩之期間亦難過長。”這對保障承租人利益無疑是極為不利的。二是“土地法雖有種種規定，惜其適用條件太嚴，即須準備房屋繼續六個月不及百分之一，故未易引用。”“我國土地法第一六一條至一七0條之房屋救濟規定，為平時之法律。戰時情形特殊，需要急迫，早已超過土地法規定之情形。”

因此，不少學者建議制定房屋租賃條例進行救濟。其中以史尚寬先生的建議最為全面。首先，他主張儘速適用土地法的房屋救濟條款：“就重慶而論，現雖尚無精確統計，然可推定其己合於土地法所定之條件。故市政府即應援用土地法，以限制房屋之租賃。蓋房主之最可惡者，為抬高租金；如不達其目的，則下逐客之令。故關於租金定有標準，則房主無從抬其價；關於契約終止，定有限制，則房客得安其居。”其次，採納一些“土地法所未規定，而見於外國立法例者”但“有采用之價值”的做法，“如房屋減少之防止，空屋之強制出租等。”

其後，著名法學家吳學義更詳細的分析了當時的局勢和法律上的難題，並提出了自己的立法建議。他指出，“一方被敵機炸燬之房屋，未乘材料工價較低時修復；他方近年四川等省空襲及警報甚少，前數年疏散下鄉之住户機關學校，又紛紛遷回城區，致城市房屋益形缺乏，早已超過土地法第一六一條規定之情形，有找職容易找屋難之諺。因之，房租暴漲，糾紛迭起。”四川省的“成都市房屋甚多，炸燬甚少，本可敷用。惟因房主多為舊軍閥政客官僚土著等有特殊勢力者，高抬租價及押租，或不允出租。極少數有實力之房客，遂不得已自由行動。大多數之房客，益受其累。省市政府迭有制定單行辦法之議，終以顧慮環境之困難與牽掣，迄未見諸實行，致各縣城情形不若成都市之複雜不易應付者，亦受其影響，仍在徘徊觀望中，迄未規定辦法，以保護經濟上弱者之房客，尤其流離避難之義民。”（p.176）

1938年12月，遷到重慶的國民政府軍事委員會委員長行營在民法和土地法的基礎上，公佈實行了適用於“非常時期”的重慶和“遷建區”房屋租賃的《重慶市房租評定委員會處理重慶市房屋租賃暫行辦法》。1940年2月10日由行政院呈准國防最高委員會改稱《非常時期重慶市房屋租賃暫行辦法》。1944年又頒佈了《重慶市戰時房屋租賃補充辦法》。其主要內容如下：

第一，首次詳細規定了標準租金的具體標準。根據房屋建造的時間，如果房屋建造於民國二十六年（1937）終以前者，租金款目不得超過於民國二十六年（1937）原租金數百分之四十。房屋建造於民國二十七年（1938）以後、二十九年（1940）終以前者，租金數目不得超過於民國二十九年（1940）原租金百分之二十。房屋建造於民國三十年（1941）以後者，租金數目不得高於建築物與土地之總價年利二分以上。

第二，繼承了土地法關於約定租金和標準租金髮生衝突時從低支付的處理原則，但同時又給私法自治留下了空間：“系雙方同意者，不在此限”。這是對土地法一概否定的修正。

第三，首次明確了轉租的租金標準，按原租金比例計算，不得超過百分之二十。這實際承認了二房東的合法地位。

第三，明確規定租金按月計算和支付，承租時預付租金一個月。出租人不得強迫一次收取一個月以上之租金。

第四，首次規定了租金的提存制度。即出租人如拒絕收受承租人依照租約按月付給之租金時，承租人得將租金依法提存之。這在一定程度上可以防止承租人因為出租人惡意拒收租金導致長期欠租而被迫退租的情形發生。

第五、更為詳細的規定了出租人可以主動退租的要件。包括①承租人在住屋內有不法行為，危及社會秩序者；②承租人積欠租金數目除以擔保現金作抵外，達兩個月以上者；③承租人因重大過失，損壞房屋而不為相當之賠償者；④承租人違法轉租者；⑤出租人收回自用者（定期租賃僅限於期滿情形）；⑦房屋必須改建且已領得建築執照者；⑧奉市政府命令因公租用者。

第六，嚴格限制收回自用。因為收回自用是最為有力的退租理由（如對定期租賃，承租人如於期滿前一個月通知依原租約條件繼續承租，出租人不得拒絕，但如出租人收回自用則不能適用該條款），該辦法對此做了嚴格的限制，以防止出租人的權力濫用、保護承租人利益。首先，租賃期滿或租賃未定期限者，出租人如將房屋收回自用，須於三個月前通知承租人，並取得當地保甲長具結保證後，向該管警察分局聲請許可。其次，凡供工廠、學校、醫院使用之房屋，出租人如將房屋收回自用，須於一年前通知承租人，並依前項規定聲請許可。再次，收回自用的房屋，出租人於一年內，不得將全部或一部出租於第三人。

因為戰爭時期房屋炸燬的情況頻繁發生，該法還就修繕和續租等問題做了相應的一些規定；並減免私人建築住宅的税收，以增加住宅供應，

這一法規成為各地及此後有關立法的藍本。例如貴州省政府就“依據土地法第一六一條以下之房屋救濟規定，制定單行法規”，適用於省會貴陽市。

然而，雖然重慶市立法效果良好，但各地分別立法影響實施。“重慶市房屋租賃暫行辦法，除依據土地法規定之內容，而定實施辦法外，並參酌戰時之非常情形與需要，為補充之規定。雖只二十二條，但甚切要而合實用，堪稱為典型規定，以供各省市縣之採用。惟各省市縣一一制定單行辦法，甚為煩瑣，且不易普及一致。而房屋缺乏，糾紛迭起，急需救濟及解決之辦法，又為戰時全國各地之一般情形。”在這種情況下，學者主張出台適用於全國的房屋租賃特別法，“由中央依土地法實施房屋救濟之規定，制定統一的戰時房屋租賃辦法，以普遍適用於全國。”

1943年12月13日，國民政府在《非常時期重慶市房屋租賃暫行辦法》的基礎上，正式公佈了《戰時房屋租賃條例》二十四條。《戰時房屋租賃條例》適用於全國，但限於戰爭期間，戰事結束後六個月即失效。該條例繼承此前的限制租金和退租等措施（關於租約的終止情形以及收回自住的條件、程序及違法的後果，基本沿襲前者的規定），但不再具體規定租金標準，而是區分不同情況，如果出租房屋建造於本條例公佈以後者，其每年租金之最高額不得超過其建築物價額百分之二十；出租房屋建造在本條例公佈以前者，其標準租金由省或院轄市政府擬定報請內政部轉請行政院核定之。還允許一定範圍的上漲租金。如果租約所定期限在半年以上而該地經濟情況顯有變動，出租人得請求酌加租金，但不得超過原租金百分之三十。最大的變化是授權政府可以採取強制房主出租空閒房屋以及防止房屋減少兩項措施。前者如檢視空餘房屋適於居住者得限期令房主出租、房主自住房屋超過其實際之需要者得令其將多餘之房屋出租；後者如可供居住之房屋得禁止其拆毀、現供居住之房屋得禁止其改作他用，被炸燬或傾圯之房屋尚可修復者得令房主修復出租，被炸燬房屋如出租人無力或不為修復而承租人仍願繼續租用者，得由承租人代為修復，出租人不得無故拒絕。這為抗戰後公佈的新土地法和房屋租賃條例繼承。

在抗戰期間，汪偽統治區也曾頒佈了類似的房租管制立法。在1943年召開的汪偽全國司法行政會議上，江蘇上海第二特區地方法院首席檢察官沈文傑、上海第二特區地方法院院長陳秉鈞、專家代表施霖律師、高等法院庭長錢聲教等四位代表專門就房屋租賃以及有關法律不敷適用等問題提出了議案。因為當時已經是抗戰後期，意見上沒有太大分歧，均主張制定房屋租賃特別法規。當時會議決議，將上述提案和另外兩件制定非常時期特別法的提案合併討論。在隨後不久的1943年5月10日，汪偽政府頒佈了有保護房屋租賃關係內容的《戰時特別民法》和專門的《戰時房屋租賃特別法》。

《戰時民事特別法》中關於房屋租賃的內容主要是強調調解。首先，凡因租賃關係所發生之訴訟，非經聲請調解並經兩造當事人到場調解、不成立後不得起訴。其次，第一次調解不成立時，法院得酌量情形，另定調解期日，續行調解，或另定適當之調解條款，作成調解書，以正本送達於當事人。當事人如不於前項正本送達十日之不變期間內提出異議者，視為調解成立。送達於當事人之調解書正本應記載得提出異議之期間及不提出異議之效果。最後，即使當事人對於調解書提出異議致調解不成立，法院就本案審理時，仍然可以職權斟酌調解書之條款而為判決。

《戰時房屋租賃特別法》最初只施行於首都（指南京）地方法院及上海地方法院上海第一第二特區地方法院之管轄區域，其他實行之區域由司法行政部隨時呈准行政院以部令行之。在上述地區自公佈之日起施行，戰爭狀態終了時以命令廢止之。其主要內容有二：第一是盡力維持租賃關係，限制解約。無論定期還是不定期租賃，出租人沒有正當理由，不得終止契約。有些理由即使正當，例如翻造房屋，但是如果於其原狀沒有重大變更，原來的承租人得繼續租賃，出租人除非有正當理由不得拒絕。如果出租人是以自用的名義收回房屋，但在一年之內又出租給他人者，對原承租人因遷讓所生之損害負賠償責任。如果租賃的房屋用於官署、醫院、學校、報館或慈善機關者，在本法施行期間內，均不得終止租賃契約。但承租人有應歸責於自己不能繼續租賃的事由時，不受上述條款的限制。例如承租人以房屋轉租於他人，超過可供居住之部分總面積五分之四藉以牟利者，或者承租人每月所獲租金純利，達原租金額二分之一以上者，出租人得終止契約。但如果存在次承租人，則除非出租人有收回自用或翻造房屋之必要，否則次承租人仍然可以直接向出租人承租，非有應歸責於次承租人之事由，出租人不得訴請遷讓。這可謂“退租不破次承租”。而且，即便是那些已終止租約或租期屆滿，應命遷讓者，法院仍然可以斟酌承租人之情況，在二年以下的限度內，將遷讓期間予以延長。在延長期間內，租賃關係視為繼續存在，關於租金得適用第六條、第七條之規定。前二項之規定於次承租人準用之。

第二是限制租金和押金。租金如有增減的必要，由當事人協議定之，協議不諧由法院判定之。法院判定租金，應使出租人於出租房屋所負擔之一切費用外，獲有相當之利益。出租人或承租人除押租以外，不得向承租人或次承租人收取小租賃費或其他類似性質的費用，押租數額不得超過十二個月租金之總額。[21]出租人或承租人違反前條規定者，除承租人或次承租人於本法施行後收取小租賃費或其他類似性質的費用可以不當得利之規定請求返還外，法院還應處以三萬元以下的罰金。

1944年3月，汪偽政府又頒佈了《辦理房屋租賃案件應行注意事項》。其基本精神和內容與前者類似，此處不贅。在抗戰結束後，汪偽政府司法行政部部長羅君強在審判中以此作為減罪辯護的理由：“我在偽司法行政部部長任內，（中略）呈請頒佈戰時房屋租賃法，以利大都市中大多數的房客，尤其是三房客，學校慈善團體醫院等亦蒙其利。”

（三）戰後房租管制立法的修正與補充時期（1945—1949）

儘管中國政府在抗戰中採取了許多措施保護和修建房屋，而且在抗戰後期即得到聯合國善後救濟總署的援助，在各收復區城市實施房屋修建計劃，但戰爭結束的時候，房屋損毀十分嚴重。江蘇省“淪陷八年，在敵偽統治之下，房屋破壞甚多。”武漢市在抗戰之前房屋“有112178棟，佔地面積19123畝，抗日戰爭期間，房產遭到很大的破壞，炸燬的，佔總棟數的6.17%，總面積的36.15%。”南昌市“原有的四五二一四棟高大的店房與住宅，被戰爭的炮火摧毀了三五二零五棟，損失的總和，佔原有房屋的百分之七十五。”[26]當時有在國民政府地政系統工作的官員指出：“我國各重要城市，最近因人口集中，房屋頓感缺乏，房地租因而提高，地價亦隨之上漲，復又刺激房地租之提高，市場中心所在，誠有如俗諺“寸土寸金”之現象，使都市居民對高額房租，感受無力負擔之痛苦。且地租過高，則投資於建築住宅者少，相互循環，以致住宅恐慌益加嚴重。現代輝煌都市之黑暗，一般平民均陷於房屋災難之中而無以自拔…此足顯示都市房屋問題之嚴重。”

依照規定，《戰時房屋租賃條例》在抗戰勝利半年後失效。國民政府遂於1946年修訂通過了新土地法，根據戰時立法和司法實踐，對原來的規定做了許多修正和補充，如增加“收回自用或必須改建”作為退租的法定理由，增加了限制個人住房數量的規定：“城市地方每一人民自住之房屋間數，得由市縣政府斟酌當地情形，為必要之限制，但應經民意機關之同意。”（第97條）其中最大的一個變化，則是不再直接規定房荒的判斷標準和救濟措施，是否發生房荒（包括準備房屋的比例）以及採取哪些具體措施，均授權地方政府決定。同時取消了只適用於房荒時期的標準租金制，改為“一刀切”的規定城市地方房屋租金不得超過土地及其建築物申報總價額的10%（舊土地法規定為12%）。這在台灣地區的司法判例中被確認為強制性規定，“如當事人間約定之租金超過此限制，其超過部分無請求權”。關於退租收回房屋的規定（即土地法第100條）也沒有了適用期間上的限制。這是對舊土地法和民法有關條款的最大修正。

為適應動員勘亂的內戰形勢，國民政府又於1947年12月1日公佈了與《戰時房屋租賃條例》性質類似的《房屋租賃條例》。該條例適用於省市政府所在地及其他人口繁多、租屋困難經省政府指定地區之房屋租賃。有效期間為三年，期滿後自動失效。其基本內容同前，但也增加、修正了一些前者的規定，如規定房屋所有人如於租賃關係存續中，無故迫令承租人遷出，承租人得請求司法機關予以有效之保障。相應的也規定，未經合法手續並無正當權原，而佔用他人房屋者，房屋所有人得通知其於一定期限內遷出，並得請求司法機關強制其遷出。這兩條規定是當時房荒進一步加劇甚至出現強租房屋的暴力行為的反映。該條例還加強了對公務人員的住宅救濟。此前只是消極的規定對學校、醫院使用的房屋，出租人如將房屋收回自用，須於一年前通知承租。此次規定，凡在本條例指定地區的機關對於所屬人員提供宿舍的，不收租金；不能提供宿舍的，要給與相當金額的補助。此外，該條例關於退租的法定條件達九款之多，這也是此前沒有的：①承租人以房屋工違反法令之使用者；②承租人因可歸責於自己之事由，積欠租金除以擔保金抵償外，達二個月以上者；③承租人故意或過失毀壞房屋，而不為修復或相當之賠償者；④承租違反第六條第一項之規定者；⑤出租人依第十一條規定將房屋收回自用，經確實證明者；⑥約定租賃期限已屆滿者；⑦承租人關閉房屋不為使用達六個月者；⑧房屋必須改建，已於三個月前通知承租人，並已領得建築執照者。⑨承租人違反租約所定之限制者。

抗戰勝利後，上海、江蘇、北平等地也相繼制定了相應的房租房租管制立法。在抗戰勝利後的1945年12月5日，上海市依照《戰時房屋租賃條例》第23條的規定，制定了《上海市房屋租賃管理規則》。該法內容基本同前，但關於租金，另定有《上海市房屋租金標準》（1945年12月5日公佈）。上海市還成了了上海市房屋租金委員會，專門負責有關事務，並定有《上海市房屋租賃糾紛處理辦法》（1945年12月5日）。

1948年，北平市政府根據《房屋租賃條例》第21條的規定，起草了《北平市房屋租賃補充辦法草案》，提交北平市參議會第一屆第二次會議通過，並於1948年6月呈經行政院核定頒佈。該辦法最大的特色是明確規定了限制住户住房數量、強制空屋出租的內容。不問系租賃或自有，每户以十間為限。每户以二口為基數，超過二口者每多一口得增用住房一間，每多六口增用住房二間，廚房一間，儲藏室一間。按照前款規定多餘之房屋，兩個月內出租，逾期無人承租者，應於十日內向市政府申報公告招租。這是此前所沒有見到的，值得注意。[29]但據北平市地政局局長在1947年北平市參議會第一屆第一次會議上的報告，“強制出租”在北京市是“不可能之事”。因為“舊習相沿，積重難返，有空餘房屋者又多系在社會上有相當聲望之聞達縉紳，政府未便強制執行。”因此，上述法規是否能執行尚不無疑問。

差不多同時公佈的《北平市房捐徵收細則》（第九四七九號，民國三十七年六月三十日公佈）也規定，如發生房屋恐慌，經市參議會之議決，可以徵收空房捐。其數額照自用房屋捐率加倍徵收之。這也是此前所沒有采取的措施。但北京市富貴人士甚多，徵收房捐向來不易。在1934年的時候，北平市公安局長曾經報告：“本市各級機關，高級長官，住宅約百餘户，對房捐仍多未繳。”“凡屬貴族階級之住房，户籍警察入內調查房捐之多寡，殊有難言之隱，……此後對於富足階級，惟有勸導而已！”因此上述措施能否貫徹同樣值得懷疑。

1946年，江蘇省還頒佈了《江蘇省房屋救濟辦法》，也規定了一些房租管制措施，但並無太多新意：（1）實施標準租金，居住用、營業用分別規定，最多者不得超過戰前三百六十倍。（2）限制押租：不得超過二個月租金總額。（3）限制預租：只准預收租金一個月。（4）限制任意收回房屋：必須有合於規定之條件及理由，方便收回。（5）限制任意加租：租約訂立三個月後，經濟情況顯有變動始得加租，仍以不超過原租金百分之三十為限。（6）受讓人之準用：房屋出讓，租約繼續有效。

1949年之後，上述法規均在我國大陸地區失效，新土地法和民法在我國台灣地區施行至今。

（四）解放後房租管制立法的延續（1949—1956）

在全國解放前夕，中共中央宣佈廢除六法全書，住宅立法自然包括在內。但是考察當時的歷史文獻，民國住宅法中房租管制的內容不但在當時的房屋政策和法令中找到了容身之地，而且得到了切實的貫徹和實施。這有如下三個原因：

第一，法律本身是有繼承性的。這是不以任何人的意志為轉移的歷史規律。房屋立法也不例外。住宅問題作為一個長期存在的社會問題，並不會因為政權的更迭而消失或減輕，實際上在解放後的許多地方出現了更為嚴重的房荒。這除了前文分析的諸種原因之外，還因為農村土改的消極影響。在土地改革運動中，“某些個別城市曾錯誤地實行的沒收房屋，或不確定不保護房屋所有權，不問具體情況無條件無限制地強制壓低房屋租額等辦法”，導致許多城市居民以為“城市解放了可以白住房子，一切房租都可不繳，甚至以為可以平分城市的房產，”紛紛抗租甚至強佔房屋；房東也不敢收租、不管修房，導致大量房屋倒塌，甚至拆毀房屋，嚴重加劇了本已存在的房荒。但根據新民主主義理論，“城市裏私人房主對房屋的佔有，一般不是封建性質，而是資本主義性質。”因此“應當和其他官僚資本以外的私人資本的所有權一樣受到保護，”因此新中國政府堅決否定了上述意見，明確表示對私有房屋產權的保護，並制定了適當提高租金、解決欠租和制止抗租，以鼓勵房主修房的房屋政策。

第二，當時政府還無力獨自解決住宅問題，必須藉助私人房屋來解決住宅問題。正如當時新華社所説的：“人民政府將來是一定要修築多量的城市房屋來解決市民的住宅問題的。但今天國家的資財主要是用於進行人民革命戰爭和用於恢復和發展生產，不可能投下大量資本來修築房屋。因此就需要鼓勵私人資本來修建房屋。要使私人資本願意投入房屋的建造，就必須保護房屋的所有權並允許其正當合法的租賃，讓資本可以運轉，房主有利可圖。”如果“修蓋房屋無利可圖而房屋所有權又無可靠保障時，不僅沒有人願意花錢去蓋新房屋，而且連舊有的房屋也沒有人管，沒有人修，甚至任意拆賣，結果使得人民沒有足夠的房租住，對於人民反而極為不利。”因此，“政府今天的責任，只在於取締一些封建的特權、強佔強租、投機取巧或收取過高租額的行為，使房屋的租賃確能在自由協議的基礎上進行，讓工人及其他勞動人民有房可住並不致受到過分的剝削。”而不是沒收私房，平分給市民。

因此，由於解放初期和民國時期的房屋政策在基本目的是一致的，都是將解決房屋問題的重點放在了針對現有房源的充分利用上，即房租管制，這就決定了民國時期房租管制立法在解放後一段時間的歷史延續性。以爭議較大的強制空屋出租為例，在解放初期的立法中就繼承了這一內容。如《上海市房屋租賃暫行條例（第六次草案）》（1949年）第三條規定：“可供居住的空閒房屋或超過實際需要之房屋，遇必要時，得由人民政府限期命所有人或管理人出租或出借。”《天津市私人房屋租賃暫行條例》（1951年3月6日天津市人民政府公佈）第十條規定：“依照第三條的租額標準調整後，房主仍然居奇苛要高租，或房屋閒置不出租者，政府得予以查處強令出租。”[36]《太原市私有房地產租賃暫行辦法（草案）》（1951年8月18日公佈）規定：“房主對房屋空閒不用，拒絕出租時，政府得予以強制處理。”《修正武漢市房地產租賃暫行辦法》更明確宣佈：“為減輕房荒，促進建設與公共福利起見，對業主閒置或確無使用必要的房屋，在保護其合法收益的條件下，需用人得通過居民組織向其洽租，如洽租不成，得申請本府房地產管理局（以下簡稱房地局）評定公平合理的租賃條件，代為洽租，必要時並得由房地局報經本府核准令其出租。”這和民國的規定基本沒有差別。

在執行方面，以天津市為例。《天津市政府關於修繕房屋工作的補充指示》（1953年5月15日）中指出：“對空房強制出租問題，也應靈活掌握，慎重處理。對個別大的房產主，因感到無高利可圖，而將大量房屋閒置故意不出租的，選擇典型強制出租，通過重點處理以教育一般；對於有少數留作待客或其他用途者，應照顧到房主需要，予以保留。對一般空房房主主要的還是宣傳教育，使他們瞭解有房不租對己對人都不利，動員他們發揚互助友愛精神，自覺的把空房出租。”《天津市高級人民法院關於處理當前房屋案件中存在問題的意見》（1955年5月12日天津市人民法院總結）則指出：“今後對空閒房屋，無論出賣與否，其空閒期限必須有一定的限制。可根據強制空房出租的辦法，規定凡空閒房屋無論是否登記出賣，倘房主在半年不做處理者，應由房地產交易動員其在一定期限內出租，如屆期仍不出租，可又交易所代為介紹出租。”其他限制租金和退租等措施的執行自然也是比較嚴格的。

但是，上述措施實施的效果並不理想，到1956年，租賃關係依舊混亂，二房東還普遍存在，一些大房主得過且過不修繕房屋，並且低價出賣房屋等。這直接導致了國家對私房的社會主義改造。“首先使私有房產出租完全服從國家的政策，進而逐步改變其所有制。”具體辦法則是對一定數量以上的私房由國家經租，即“由國家進行統一租賃、統一分配使用和修繕、維護，並根據不同對象，給房主以合理利潤。在此基礎上合理地調整租金，取消一切中間剝削和變相增租的不合理現象。”實際上，所謂的經租不過是民國時期限制個人住房數量、強制空屋出租、限制租金和退租等措施的激進形態而已。不同的是，前者只是限制私權，而且到此為止（包括貫徹執行），後者則要剝奪私權，直至實現所有制變更（私房改造的理論根據本來就是“城市房屋私人佔有與社會主義建設之間的矛盾）。 ^[1] 

（一）引進和確立了房租管制的基本制度

國外房租管制的基本制度主要是對租金和房東終止契約權的限制。民國時期的法律對此都有明確的規定。但對租金的控制限於房荒時期，而且有明確的標準。在整個民國時期，政府對租金的干預限於必要的原則始終保持一貫，沒有改變。此外，中國一向有交押金即擔保金的習慣。民國時期的民法典上沒有承認。但實踐中又一時難以廢止。為了防止出租人索取過高的押金，新舊土地法和房屋租賃條例均規定，押金不得超過二個月租金之總額，其利息視為租金之一部。退租即終止契約是房屋租賃糾紛的焦點。在民法上，對於終止契約（即退租）已經有一些規定，但基本精神還是維持出租人和承租人利益的平衡，並區別定期和未定期租賃。前者必須租賃期滿才可解約，後者則隨時可以終止。新舊土地法為貫徹限制出租人和保護承租人的政策，藉以解決國民居住問題，均將民法的規定加以變更補充。戰時房屋租賃條例和房屋租賃條例在土地法的基礎上，又增加或修正了一些規定，以更好的保障承租人的利益。抗戰爆發後，還適時增加了房屋被炸燬後的修繕與續租的規定，並借鑑德國的經驗，增加了限制個人房屋數量、強制空屋出租、防止住房減少等內容。

（二）將房租管制定位為救濟措施

除了民法上的規定以外，新舊土地法和三部房屋租賃條例所規定的房租管制措施均屬於臨時的救濟措施（包括汪偽的有關立法），其適用的地域範圍和時間都有限制。而且，在立法上對於戰時立法與和平立法區分得相當清楚和嚴格。民法是永恆的，無論戰爭時期還是和平時期，均有效力。房屋租賃條例等則隨着戰爭的結束而失效，土地法的有關規定在和平時期也處於冷藏狀態。從法理上説，這一區分，除了説明當時還不接受住房保障的觀念以外，也因為房屋租賃在本質上還是屬於私權的範圍，只有在出現必要的情況下，如前述的抗戰爆發或住宅極度緊張（準備房租不足），公權力才可以且有責任干預（對私權加以限制）。否則即為行政不作為。這也是土地法中的房屋救濟條款和隨後三部房屋租賃條例出台的理論依據。回顧民國時期住房緊張以致房荒的情況，民國房租立法的上述定位在理論上是妥當的，在實踐上則是值得商榷的。

（三）兼顧住宅供應

不論在西方，還是在中國，房租管制從來不是解決住宅問題的唯一手段，房租管制也不是住宅立法的全部內容。通過各種手段積極增加住宅供應始終被視為更為有效的治本之策。民國立法者對於房租管制和增加住宅供應二者的關係有深刻的認識，非常注意在施行房租管制、加強現有房源的合理利用的同時，通過經濟的、行政的各種手段，鼓勵私人建築或修繕房屋，或由政府直接投資建築房屋，努力增加住宅供應。在民國時期有關住宅救濟的立法中，有相當一部分是以積極增加住宅供應為內容的，如《土地法》中準備房屋制度、建築市民住宅、減免私人新建房屋税收條款、《內地房荒救濟辦法》（1938年10月）、《鼓勵人民興建房屋實施方案》（1948年）、《獎助民營住宅建築條例草案》（1948年）以及《江蘇省房屋救濟辦法》（1946年）、《上海市解救房荒治本辦法》（1946年）等。抗戰中頒佈的《社會救濟法》（1943年9月29日）第三十四條也明確規定：“在人口稠密之地區，住宅不敷居住時，縣市政府得修建平民住宅，廉價出租；或修建宿舍，免費或廉價租與平民暫時住宿。”即使是專門的房租管制法規中也有一些獎勵建築房屋的規定，如《房屋租賃條例》（1947年）第十六條規定，房荒地區政府可以依據土地法第九十四條和第九十五條的規定，建築人民住宅，並應獎勵人民建築住宅。《北平市房屋租賃補充辦法》（民國三十七年行政院核定）規定，在《房屋租賃條例》施行期間建築的房屋，根據其建築的具體時間，給予免徵土地税及改良物税四年、二年、一年的獎勵。這是民國房租管制的重要組成部分，也是民國時期法律的一大成就。

（四）在土地法的框架下進行

和當時的一些西方國家不一樣，民國政府並未頒佈專門的房租法規，而是選擇了在土地法的框架下調整包括房租在內的住宅問題。或者説，在民國法律體系中，房租管制立法並沒有取得獨立地位。雖然房租管制立法逐步成文化和系統化，然而其成長一開始就處在土地法的籠罩之下。從前述可以看出，新舊土地法均將房屋救濟放在土地使用的框架下來處理，將住宅問題看作土地問題的附屬（三部房屋租賃條例雖然是專門針對房屋問題的，但在性質上其實都可以看作土地法的下級法規，有關著作也是在土地法的框架下介紹其有關內容，如史尚寬所著的《土地法原論》。而且頒佈於戰爭時期，不能作為房租立法和住宅問題獨立的證據）。這固然是當時中國土地問題特別嚴重而住宅問題還不十分突出的現狀的反映，但也説明當時對住宅問題的重要性及其與土地問題的重大差異還缺乏深刻的認識。這一特點和西方住宅法的早期歷史（如在英國住宅問題曾附屬於衞生問題）是可以互相印證的。此外，抗戰爆發後國民政府一再製定房屋租賃條例，敗逃台灣後又另外製定《國民住宅條例》。這些法制的發展情況都説明：住宅法附屬於土地法的法律體系的安排是不成功的。在現代工業發達、城市人口激增的情況下，住宅問題日益重要，包括房租管制在內的住宅法需要單獨成編。

（五）少數條款比較粗糙，操作困難

根據台灣學者的研究，有的條款不夠具體，難以操作。如強制空屋出租，在舊土地法中沒有這類規定，《戰時房屋租賃條例》第一次規定，發生房荒的地區可以限期令房主出租多餘房屋。但是，租賃契約應如何強制，其約款應如何決定，均沒有規定，適用上自不免發生困難。抗戰後的新土地法規定，對於城市地方個人自住房屋的間數，市縣政府可以斟酌當地情形，為必要之限制。但是超過限制的自住房屋間數是否可以限令出租，也沒有明文規定。隨後頒佈的《房屋租賃條例》做了補充規定，政府可以限其一個月內出租。違者處以罰金。但即便如此，仍然不易執行，因為“市縣政府必須實行挨户清查人數與房屋間數，顯系擾民之舉。”

其次，有的條款存在漏洞，影響司法適用。其中最重要的是土地法中關於退租的條款。按照民法的規定，租賃分為定期和不定期兩種，二者適用不同的解除條件和程序。新舊土地法對此均沒有明確，為此產生了不少爭議。抗戰前有學者認為，舊土地法的有關規定（第166條）“雖無明文規定為約定期限的租賃或未定期限的租賃，但按其立法本旨，想必是包括未定期限的租賃而一併規定的。”1946年院解字第三二三八號贊同這一意見，認為新土地法的有關規定（第100條）“於定期或不定期之租賃均適用之。”但1947年院解字第三四八九號則認為“院解字第三二三八號解釋，應予變更。”新土地法有關規定“於施行前未終止之不定期租賃，亦適用之。至定期租賃契約，無論其訂約系在施行前抑在施行後，均無同條之適用。”史尚寬先生在1960年於台灣出版的著作中認為，土地法本條規定“應解釋除第1一款外，對於定期租賃亦有許用，不過所謂收回應解釋限於因出租人行使終止權而收回。其因期限屆滿租賃關係消滅者，不在其內。如此則可免定期與不定期租賃有失均衡（例如不定期租賃適用土地法第100條第3款規定，而定期租賃則可適用民法第440條第2項規定）。”但這個問題並沒有得到解決，1970年和1990年代先後有台灣學者專門撰寫論文討論。更有台灣學者主張將本條加以修正。

（六）實施效果不夠理想

由於客觀上的一些原因（如地政機關未能及時）和上述立法上的缺陷，以及大部分的房租法律條款均移植自西方，要想適用於中國社會，這本身就要一個長期的過程。特別是房租管制中規定的限制租金、防止退租和強制空屋出租等內容，直接侵害到房主的利益。同時又沒有設置配套措施，如採取類似減免私人建築新屋税款的辦法，減免房東出租房屋的房捐或其他税收，以鼓勵其多出租房屋。所以管制措施在實踐中遭到房主或明或暗的抵制，如前述上海房東“呈市參議會意見書”、北京房捐徵收之不易以及“強制出租”為“不可能之事”等。在當時戰亂頻仍的社會環境下，政府也無力切實執行法律。總之，上述立法的實際效果有待更詳細的考證。 ^[1]