參公事業單位

2005年5月，《公務員法》頒佈，從法律的角度確定了參公管理事業單位的身份。2006年4月，《〈中華人民共和國公務員法〉實施方案》的通知下發，該實施方案附件五———《參照〈中華人民共和國公務員法〉管理的單位審批辦法》具體規定了參公事業單位的審批辦法。2006年8月，原人事部出台了《關於事業單位參照公務員法管理工作有關問題的意見》，詳細規定了符合參公事業單位的條件及其審批權限、程序等。以上法律、規章的出台系統規定了參公管理事業單位的審批和管理工作。隨着2006年9月，《關於印發參照公務員法管理的黨中央、國務院直屬事業單位名單的通知》的下發，參公管理事業單位制度在實踐中開始落地生根。據統計，在我國超過4000萬的事業單位員工中，“參公”人員約有90萬。在中央層面上，黨中央和國務院直屬的事業單位中參照公務員法管理的共有19家。另外，還有若干人民團體和羣眾團體實行參公管理。2006年8月，《工會、共青團、婦聯等人民團體和羣眾團體機關參照〈中華人民共和國公務員法〉管理的意見》將包括中華全國總工會在內的21個人民團體和羣眾團體機關納入參照公務員法管理的範圍。

在地方，參公事業單位的情況比中央層面的參公事業單位複雜。首先，中央層面的參公事業單位為地方設立了標杆。按照“上下對口”或“上行下效”的常規，有些事業單位在中央層面實行參公管理，在地方層面通常也要參公管理。例如，各級中共黨校和行政學院。其次，一部分事業單位雖然在中央層面沒有實行參公管理，在地方可能實行參公管理。例如，農業部農機監理總站沒有實行參公管理，但全國各省的農機監理總站基本都實行了參公管理。再次，同一職能的事業單位，在不同地區參公情況也不同。例如，同為市縣級農機監理機構，新疆、四川大多實行參公管理，北京、河北卻不實行參公管理。

參公事業單位作為一種特殊的事業單位，具有一定的特點，主要表現為其與行政機關和一般事業單位的區別和聯繫。

對於參公事業單位和行政機關來説，二者編制管理不同，但是實行相同的人事管理制度，即公務員制度。原則上，我國公共部門根據不同的編制類型實行不同的人事制度，行政編制人員實行公務員管理制度，事業編制人員實行事業單位人事管理制度。然而，參公事業單位就是我國編制管理和人事制度管理中存在的一個例外，也就是説，參照公務員管理事業單位的工作人員其編制仍然在事業編制序列，然而卻按照公務員管理辦法進行管理。《參照〈中華人民共和國公務員法〉管理的單位審批辦法》第6條規定，實行參照管理的單位，應當參照《〈中華人民共和國公務員法〉實施方案》對人員進行登記、確定職務與級別、套改工資，並參照公務員法及其配套政策法規的規定，對單位內除工勤人員以外的工作人員進行管理。參照管理的單位不實行事業單位的專業技術職務、工資、獎金等人事管理制度。另外，雖然參公事業單位和行政機關都實行公務員制度，但是一般來説，行政機關的工作人員被稱為“公務員”，而參公事業單位的工作人員被稱為“參公人員”。

對於參公事業單位和一般事業單位來説，兩者都屬於事業單位編制，但是實行不同的人事制度，前者實行公務員制度，後者實行事業單位人事管理制度。公務員制度和事業單位人事管理制度在招錄、晉升、薪酬、退休、養老等諸多人事管理方面都存在不同，如招錄製度，參公事業單位和行政機關人員招錄必須遵守《公務員錄用規定》等法律法規的規定，而事業單位工作人員的招聘必須按照事業單位公開招聘的一系列規定執行。只有符合一定條件的事業單位，經審批，才能取得參公管理的身份。《關於事業單位參照公務員法管理工作有關問題的意見》明確規定，事業單位參照管理應同時具備兩個條件：第一，要有法律、法規授權的公共事務管理職能；第二，使用事業編制，並由國家財政負擔工資福利。

參公事業單位與一般事業單位在享有的資源方面存在不同，主要表現為兩個方面：第一，通過參公管理身份的確立，能夠增強參公事業單位工作開展的權威性和公信力；第二，參公管理的身份保障了參公事業單位工作人員類同公務員的福利待遇。例如，參公人員基本可以無障礙地在事業單位與國家機關之間進行交流，從而有較大職業發展空間。因此，絕大多數事業單位都非常希望納入參公管理。

參公事業單位的存在不僅僅是各事業單位及其工作人員的主觀希望，更是現實的需要，其產生是遵循了“以責定權、以責定利”的組織資源配置邏輯。

（一）以責定權、以責定利的組織資源配置邏輯

“以責定權、以責定利”，是指公共部門及其工作人員都應該是職責導向的，即其權力、資源的配備必須服務於其承擔的職責。也就是説，公共部門及其工作人員沒有當然的權力、也沒有當然的資源配置，所有的權力和資源都是為了實現其所承擔的職責而進行的必要的配備。因此，職責是權力和利益的核心，職責決定其應有的權力和可以利用的資源。

有關權力與責任的關係，學界也有一定的理論，如管理學上，法約爾提出的管理原則之“權力與責任”[2]、經濟法中的“責權利效相統一原則”[3]和行政法的“平衡論”[4]等。但是筆者認為這些理論雖然都闡述“權力—責任—利益”三因素之間的關聯性，但是其強調的“責任”都是圍繞“權力”來説的，即因為權力行使而帶來的法律後果，往往是不利的。而“以責定權、以責定利”的原則是以職責為中心的。

對於組織設計來説，尤其是公共部門組織設計來説，其核心在於其承擔的職責，然後才是權力和利益（資源）。也就是説，首先是因為某種社會需要，國家才會設立一定的公共組織，這種社會需要就是該公共組織應承擔的職責。然後，權力的賦予應該以職責的實現為依據和限度，有什麼樣的職責才賦予什麼樣的權力，職責的大小決定權力的大小。同時，組織承擔的職責還決定了該組織及其成員應該得到什麼樣的資源（利益）保障及其程度。也就是説，承擔不同職責的組織，其得到的資源（利益）種類不一樣，資源（利益）的多少也不同。因此，承擔的職責相同，就應該配置類似的權力和資源。

（二）部分事業單位與行政機關所承擔的職責具有同質性

作為行政機關和事業單位的“中間地帶”，參公事業單位之所以會存在主要在於其承擔的公共事務管理職能與行政機關承擔的行政管理職能一定程度上具有同質性。筆者認為這與我國事業單位的性質、機構改革、行政授權等是分不開的。

第一，事業單位是我國公共部門重要組成部分，承擔着公共事務管理職能。建國初期，適應計劃經濟體制的需要，國家直接承擔了人民從“搖籃”到“墳墓”的很多建設事業，如教育、醫療、科學、文化、衞生、廣播電視、社會福利等。事業單位是我國經濟社會發展中提供公益服務的主要載體。除了教育、醫療等基本公共服務職能外，有些事業單位在成立之初就被賦予了行政管理職能，例如中國銀行業監督管理委員會。因此，我國事業單位與國家行政機關之間並沒有嚴格的涇渭分明的界限，兩者共同承擔着國家管理的職能。

第二，機構改革帶來的機構撤併和職能下放，導致部分行政機關轉變為事業單位性質，卻仍然承擔着原有的行政管理職能。改革開放以來，我國先後進行了七次集中的機構改革，每次改革都伴隨着機構的撤銷、合併。以北京市農機監理機構為例。1978年，為加強農機監理工作，北京市決定在農業局下設農機監理處。1994年，為了機構改革的需要，北京市農機局改為農機總公司（1997年又改名為興東方實業有限公司），屬於行政性公司，下設農機監理處。

1998年，北京市編辦發文決定成立北京市農機監理總站，性質為正處級事業單位，名義上屬於農委，掛靠興東方實業有限公司。2000年，適應新一輪機構改革需要，北京市農機局、水產局、畜牧局、農業局“四局合一”，成立新的農業局。由此，隨着機構改革的實施，北京市農業機械安全監理的職能由原有的行政機關內設機構———農機監理處轉變為事業單位性質的農機監理總站②承擔。

第三，行政授權進一步強化了事業單位承擔越來越多原由行政機關承擔的職能。20世紀70年代以來，發達國家掀起了一場以提高效率為宗旨的“新公共管理運動”的行政改革浪潮。如何提高行政效率呢？政府將部分公共事務管理職能對外進行授權管理成為一種有效途徑。金偉峯在其《授權行政主體探討》一文中指出，授權主體存在的理由主要有兩方面：一是行政職能的不斷擴張，國家管理着越來越廣泛的公共生活，而這與機構和人員精簡的政府改革要求相矛盾，因此單靠行政機關自身力量無法滿足社會發展的需要；二是行政事務本身的特點決定了授權其他組織直接管理更為適宜，例如，某些行政事務具有技術性（如衞生檢疫、產品質量監督檢查）、臨時性（如人口普查）、羣眾性（如市場物價檢查）、經營性（如水電、煤氣等公用事業管理）。基於以上的分析，我國部分事業單位承擔的職能與行政機關承擔的職能具有一定的同質性。

然而隨着國家公務員制度的實施，我國的事業單位和行政機關實行不同的人事管理制度，這就造成了事業單位和行政機關不同的管理模式。根據以責定權、以責定利的組織資源配置原則，為了保障部分事業單位能夠順利實現其承擔原由行政機關承擔的職能，實行參照公務員法管理制度具有一定的合理性。

（三）解決好行政機構改革人員分流安置的現實需要

回顧歷次行政機構改革，主要內容是機構的合併與消減，衡量每次行政機構改革成效的大小往往把消減機構的數量和人員作為重要的指標。

那麼，機構改革後，精簡的人員如何安置？原人事部部長趙東宛在其題為《機構改革勢在必行》的報告中提到人員安排的途徑時指出，“從機構改革試點城市的情況看，可以採取以下途徑：一部分人員隨着改革轉移到經濟綜合監督等需要加強的部門；一部分人轉移到投資公司、行業協會和信息、諮詢部門及其他社會組織。”[6]其中有大多數被分流到事業單位。然而，隨着公務員制度的建立，事業單位工作人員和公務員實行不同的人事制度，造成了兩類人員的不同管理。考慮到公務員與事業單位工作人員在工資福利待遇等人事管理方面的差距，對於被分流到事業單位的原機關工作人員，其強烈要求自身待遇能夠與公務員相當。因此，為了解決好機構改革帶來的人員分流安置問題，實現改革的穩慎推進，參公事業單位的存在也有其現實必然性。

根據《關於印發參照公務員法管理的黨中央、國務院直屬事業單位名單的通知》（組通字[2006]33號）：

中央黨校、中央編譯局、中國外文局、中國浦東干部學院、中國井岡山幹部學院、中國延安幹部學院、中國地震局及其省級地震局、中國氣象局及其市（地）級以上垂直管理機構、國務院發展研究中心、國家行政學院、中國銀行業監督管理委員會及其派出機構、中國證券監督管理委員會及其派出機構、中國保險監督管理委員會及其派出機構、國家電力監管理委員會及其派出機構、中華全國供銷合作總社、民政部全國老齡工作委員會辦公室、國土資源部中國地質調查局。 ^[1] 

根據《關於將中央文獻研究室、中央黨史研究室列入參照公務員法管理範圍的通知》：

中央文獻研究室、中央黨史研究室 ^[2] 

根據中組部、人事部關於印發《工會、共青團、婦聯等人民團體和羣眾團體機關參照管理的意見》的通知：

中華全國總工會、中國共產主義青年團中央委員會、中華全國婦女聯合會、中國文學藝術界聯合會、中國作家協會、中國科學技術協會、中華全國歸國華僑聯合會、中國法學會、中國人民對外友好協會、中華全國新聞工作者協會、中華全國台灣同胞聯誼會 、中國國際貿易促進委員會、中國殘疾人聯合會、中國紅十字會總會、中國人民外交學會、中國宋慶齡基金會、黃埔軍校同學會、歐美同學會、中國思想政治工作研究會、中華職業教育社、中國計劃生育協會

上述團體機關所屬事業單位（如中國青年報社、中國婦女報社、作家出版社等），原則上不列入參照管理範圍（不是參公管理而是事業編制）。 ^[3]