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計劃經濟

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計劃經濟,或計劃經濟體制,又稱指令型經濟,是對生產、資源分配以及產品消費事先進行計劃的經濟體制。由於幾乎所有計劃經濟體制都依賴於指令性計劃,因此計劃經濟也被稱為指令性經濟。
計劃經濟一般是政府按事先制定的計劃,提出國民經濟社會發展的總體目標,制定合理的政策和措施,有計劃地安排重大經濟活動,引導和調節經濟運行方向。
計劃經濟資源的分配,包括生產什麼、生產多少,都由政府計劃決定。 [1] 
中文名
計劃經濟
外文名
Command Economy、Planned Economy
別    名
計劃經濟體制
應    用
經濟生產

計劃經濟概念含義

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我國20世紀60年代使用的糧票 我國20世紀60年代使用的糧票
計劃經濟相對於市場經濟,是指一種不同於市場經濟的,高度集中的,實現高效率的社會經濟體系。計劃經濟,顧名思義是有規劃、計劃發展經濟。從而避免市場經濟發展的盲目性、不確定性等問題,給社會經濟發展造成的危害。如:重複建設、企業惡性競爭、工廠倒閉、工人失業、地域經濟發展不平衡、產生社會經濟危機等問題。

計劃經濟歷史沿革

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建國頭七年,中國逐步走上計劃經濟體制的軌道。它的基本形成過程,大致可以分為三個階段:
第一階段(1949年10月-1950年6月)是計劃經濟體制的萌生階段。1949年底,沒收2858個官僚資本主義的工業企業,建立國營工業(佔全國工業資金的78.3%),掌握國民經濟命脈,開始建立社會主義公有制。不久,對非公有制的私營工商業實行調整,使私營企業初步納入計劃生產的軌道。在組織機構方面,1949年10月建立中央財政經濟委員會。以後,又相繼成立其他專門性的負責計劃管理的中央機構。如全國編制委員會、全國倉庫物資清理調配委員會,指定人民銀行為國家現金調度的總機構等。通過這些機構,國家開始對經濟活動實行行政指令的直接管理。
1949年冬,中央確定實行全國財政經濟統一管理的方針,並通過1950年2月召開的全國財政會議,以指令性方式提出了“六個統一”:財政收支統一、公糧統一、税收統一、編制統一、貿易統一、銀行統一。這一時期已開始提出發展國民經濟的某些計劃和措施。如糧食、皮棉、煤炭等安排1950年生產的計劃指標。在此期間,還進行某些年度計劃的試編工作。
如1949年年底編制出《1950年全國財政收入概算草案》,1950年5月又試編包括農業、工業、文教衞生等20多項內容的《1950年國民經濟計劃概要》,為後來編制中、長期的國民經濟計劃摸索經驗。1950年6月舉行的黨的七屆三中全會認為,這一時期在對舊的社會經濟結構進行不同程度重新改組的同時,老解放區“特別是東北,已經開始有計劃的經濟建設”。但在新解放區“還沒有獲得有計劃地進行經濟建設的條件。”
第二階段(1950年6月-1952年8月),是計劃經濟體制的初步形成階段。中共七屆三中全會以後,開始在全國範圍內創造有計劃進行經濟建設的條件。1950年8月,中央召開第一次全國計劃工作會議,討論編制1951年計劃和3年的奮鬥目標。要求各部門先訂出3年奮鬥目標和1年計劃,然後由中央綜合擬出全國計劃綱要。會後,3年奮鬥目標雖然沒有形成計劃文件,但已初步形成中國計劃經濟體制決策等級結構的雛形。即決策權歸國家,決策權力的分配採取行政方式形成條塊分割的等級結構。
中央首先加強對國營工業生產和基本建設的計劃管理。“在工廠內,以實行生產計劃為中心,實行黨政工團的統一領導”。在基本建設方面把建設單位劃分為“限額以上”和“限額以下”兩種具體投資額,並確定把重點擺在交通運輸的建設上。其次,在對農業、手工業的計劃領導方面,在1951年9月召開的第一次互助合作會議上,提出在完成土改的地區,通過開展互助合作運動,克服農民分散經營中的困難,以保證國家農業生產計劃的實現。並積極地推廣生產互助組與供銷合作社的“結合合同”制度的經驗,使互助組有計劃生產和消費,供銷社實現有計劃經營。對手工業生產,中央要求各地將組織和發展手工業生產合作社的計劃,納入地方工業計劃,並以國家和上級合作社的訂貨作為發展手工業生產的關鍵。
第三,在1950年調整私營工商業的基礎上,要求私營工商業遵照執行政府制定的產銷計劃。當時開展的“五反”鬥爭的目的之一,是為“徹底查明私人工商業的情況,以利團結和控制資產階級,進行國家的計劃經濟。情況不明,是無法進行計劃經濟的。”
第四,在市場管理方面,國家指令要求國營貿易公司正確執行價格政策。總之,在中共七屆三中全會以後初步形成中國計劃經濟體制的決策結構,在國家的集中統一領導下,以制定指令性的經濟發展計劃的形式,對國民經濟各方面開始實行全面的計劃管理,計劃經濟體制已初步形成。到1952年8月,七屆三中全會提出的任務已提前完成。毛澤東在政協第一屆全國委員會常務委員會上宣佈:“經過兩年半的奮鬥,現在國民經濟已經恢復,而且已經開始有計劃的建設了。”
第三階段(1952年9月-1956年12月),是計劃經濟體制的基本形成階段。1952年9月,毛澤東提出了“10年到15年基本上完成社會主義”的目標。為了實現這一目標,計劃經濟體制進一步健全並得到法律的確認,在已建立的各種專門性的計劃管理機構的基礎上,1952年11月成立了國家計劃委員會,1954年4月中央又成立了編制五年計劃綱要草案的工作小組。該小組在1951年以來幾次試編的基礎上,以過渡時期總路線為指導,形成了第一個五年計劃草案(初稿)。經過法定的審批程序之後,“一五”計劃由國務院以命令形式頒佈,要求各地各部門遵照執行。1954年中國製定和頒佈第一部憲法,其第十五條規定:“國家用經濟計劃指導國民經濟的發展和改造,使生產力不斷提高,以改進人民的物質生活和文化生活,鞏固國家的獨立和安全。”這表明,計劃經濟體制已成為中國法定的經濟體制。
總之,建國初期在產權方面,經過社會主義改造,基本實現對社會主義公有制目標的追求;在對經濟活動的管理形式方面,以行政命令方式制定頒佈發展國民經濟的第一個五年計劃並於1956年底提前完成“一五”計劃中預定的大部分指標。在實際經濟生活中運行的這種計劃經濟體制已被中華人民共和國憲法明文確認為國家法定的經濟體制。因此,到1956年底我國的計劃經濟體制已基本形成,並具有自己的若干特點。

計劃經濟若干特點

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有人認為,中共在建國頭七年基本形成的新經濟體制是完全照搬蘇聯的模式。這種觀點不完全符合歷史的實際。
眾所周知,毛澤東思想的主要特點就是把馬克思列寧主義的普遍原理同中國革命的具體實際相結合。中共在民主革命時期探索出一條農村包圍城市武裝奪取政權的道路,同時也在全黨形成反對教條照抄照搬外國經驗的思想傳統。這種好的思想傳統,加上中國的國情與蘇聯有很大的不同,這決定中共在怎樣搞社會主義建設、建立怎樣的經濟體制等問題上,不可能完全照搬蘇聯的模式。當然,在對蘇聯模式的認識上有一個過程。開始,毛澤東強調過以蘇聯為榜樣,學習蘇聯的經驗。然而,就毛澤東的一貫思想來説,他在強調學習蘇聯經驗的同時仍然是重視結合中國實際的。在1953年4月中央頒佈的《關於1953-1954年幹部理論教育的指示》中,就明確要求全黨主要幹部都應系統地瞭解蘇聯實現國家工業化、農業合作化和完成社會主義建設的基本規律,“以便在我國經濟建設過程中根據我國具體條件正確地利用蘇聯的經驗”。後來,針對黨內以及學術界、經濟界出現的盲目照搬蘇聯經驗的教條主義弊病,毛澤東於1956年4月進一步闡明瞭對蘇聯經驗應取的正確態度。他指出:“我們的方針是,一切民族、一切國家的長處都要學,……但是,必須有分析有批判地學,不能盲目地學,不能一切照抄,機械搬運”,“對於蘇聯和其他社會主義國家的經驗,也應當採取這樣的態度。”蘇聯在社會主義建設中建立起一種以高度集權為基本特點的完全計劃管理的經濟體制。而建國頭七年我黨逐步探索和建立起來的經濟體制,雖然在總體上依據馬克思主義的傳統經濟理論、基本參照蘇聯模式;但又明顯地已經形成或正在形成自己的若干特點。
第一,在集中統一的原則下,強調中央與地方兩個積極性的結合。
1949年冬到1950年春,中國政府在提出並實行統一財政經濟工作的方針時,強調了高度的集中統一。這是在當時急需穩定物價,克服財政困難等特定歷史條件下的客觀要求。到1950年6月財政經濟狀況初步好轉後,中央肯定了華北局關於“除重工業和規模宏大的輕工業應歸中央直接經營外,其餘國營工業應委託省經營較為有利”④的建議。1951年4月陳雲明確提出,“要分一點權給地方”。並具體提出工業方面中央和地方分管;貿易方面在中央規定的總價格水平上,地方可適當調整;税收方面,有幾種税收地方可作調整。不久,中央即正式決定把“高度集中”的方針轉變為“統一領導,分級負責”的方針,首先實行了中央、大區和省市財政三級管理的體制。此後中央多次強調“必須在集中統一的原則下,發揚地方與羣眾的積極性。”1954年3月,中央又決定:“地方國營企業超額利潤可以作為地方工業投資”。根據幾年來的實踐經驗,黨對中央和地方的關係作了初步總結。毛澤東指出:“我們的國家這樣大,人口這樣多,情況這樣複雜,有中央和地方兩個積極性,比只有一個積極性好得多。我們不能象蘇聯那樣,把什麼都集中到中央,把地方卡得死死的,一點機動權也沒有”。在研究和解決這些問題的過程中,1956年國務院專門召開了全國體制會議,檢查了中央集權過多的現象,具體劃分了中央和地方的管理職權。明確規定了地方有一定範圍的計劃、財政、企業、事業、物資、人事的管理權。凡關係到國民經濟帶全局性、關鍵性的企事業由中央管理,其他企事業儘可能交地方管理;對企事業的管理,實行中央為主地方為輔或地方為主中央為輔的雙重領導的管理方法;中央管理的主要計劃和財務指標,由國務院統一下達,改變過去由各部門分頭下達的辦法;某些主要計劃和人員的編制名額等,給地方留一定的調整幅度和機動權。黨的“八大”也對這個問題作出了決定。這樣就形成了我國計劃經濟體制的基本特點之一--在集中統一原則下中央與地方兩個積極性相結合。
第二,以計劃管理為主,同時重視市場管理。
建國之初,中國政府曾着力對經濟實行完全的計劃管理。然而,客觀上始終存在着商品市場。有計劃按比例發展的規律並沒有完全取代價值規律,也就不可能用產品經濟完全取代商品經濟。我黨在建立計劃經濟管理體制的同時,在實際工作中一直沒有放鬆市場管理,而是努力運用價值規律,發揮市場機制的作用。如在幾次穩定市場物價的鬥爭中,一方面採取通過國營貿易公司和供銷合作社控制物資和市場價格,由銀行控制貨幣、貸款等行政措施,嚴厲地打擊投機倒把行為。同時,為保證財政收入和穩定市場,又採取了調整工農業產品税收政策和公、私營的税收政策以及發行公債等經濟手段。隨着經濟建設的發展,社會上出現了糧、棉、油及某些副食品嚴重短缺的現象。為了解決這個問題,我黨又多次採取了依據供求關係調整價格的措施。如1950年10月提高糧棉比價;1951年8月進行全國物價調整,調高棉紗、棉布價格;1953年10月實行糧、棉統購統銷政策後,1954年再次提高棉糧比價;1956年又調低重工業產品調撥價格等等。此外,為了活躍農村市場,在農村集鎮上設立了由國家管理的糧食市場,允許農民對完成統購統銷後的多餘產品進行自由買賣,對一般農產品更不加限制。為了活躍城市市場,以私營工商業公私合營後,仍提倡在商品品種、質量上的競爭,允許夫妻店、手工業者、攤販等長期存在。1956年4月,中央指出:“小商店的形式,是我國商業中一種特別發達的形式。”並正式決定凡經營日用雜貨、食品雜貨、油鹽醬醋、紙煙等行業的商店,不合並集中;飲食業小商店大部分不合並組織;“要保持原有的資本主義商店或小商店在經營上的優良特點”,⑧蔬菜一類的商品應提倡生產者和消費者直接見面,在價格上允許有一定的靈活性。
第三,在計劃管理上實行多種計劃類型。
建國頭七年的計劃管理,中共根據實踐經驗,曾劃分直接計劃、間接計劃和估算性計劃等類型。1953年8月,中央在關於編制計劃的指示中指出:“對於不同的經濟成份有不同的計劃。國營經濟,實行直接計劃,其它經濟成份,實行間接計劃。”“對中央各部所屬的國營經濟,要求作比較完整的全面的計劃;對地方國營經濟,只要求計劃幾項主要指標”。1955年又進一步提出:“對於直接計劃、間接計劃和估算性計劃,應加以區別,不能一律看待”。這實際上已有劃分指令性計劃和指導性計劃的思想。據統計,上海1956年按間接計劃完成的工業產值佔工業總產值的70%左右,這個比例還是相當大的。
第四,比較注重宏觀調控,綜合平衡。
這主要表現為在綜合平衡上比較重視積累與消費,國家、集體與個人,重工業、輕工業與農業,沿海建設與內地建設,漢族與少數民族,經濟建設與國防建設的關係等。對這些關係的處理,也與蘇聯的模式有較大的不同。在積累和消費的比例方面,“一五”計劃期間,年平均積累率為24.1%。1956年11月,陳雲在總結這方面的經驗時指出:“經濟建設和人民生活必須兼顧,必須平衡”。毛澤東強調對國家、集體和個人三個方面的利益也要予以兼顧,指出:“把什麼東西統統都集中在中央或省市,不給工廠一點權力,一點機動的餘地,一點利益,恐怕不妥”。(13)1955年8月,中央規定國營企業超計劃利潤中的40%可留給企業主管部門使用。當時職工和幹部的個人利益主要是通過“按勞付酬”原則領得的工資來實現的。1951年春我黨就確定了統一全國工資制度的步驟。1953年調整普通工人、技術工人和技術幹部工資倒掛的現象,推行和改善計件工資制和計時獎勵工資制度。1955年國家幹部的包乾制改為貨幣工資制度。1956年召開的全國工資會議,又對工資制度實行進一步的改革。在建國頭七年裏,還逐步建立起失業救濟、勞保、公費醫療、大學免費入學等社會福利制度。儘管在對個人收入的分配上實際上存在平均主義的傾向,但使人民羣眾從實際生活水平的提高和社會保障制度的建立中,體會到新社會的好處。在正確處理重工業、輕工業和農業的關係方面,由於1950-1952年中國農業連年豐收,工業建設也隨之有較快的發展,而1953-1954年農業的連年歉收又立即影響工業的發展速度。正是根據這樣一個基本國情,毛澤東在《論十大關係》中,把正確處理好重工業、輕工業和農業的關係放在了首位。他強調必須重視調整這三者的投資比例,應更多地發展農業和輕工業。這既是保障人民生活的需要,也是更多更快地提高積累的有效途徑,並使重工業的發展基礎更加穩固。這表明我黨已開始形成按照農輕重的次序安排國民經濟的思路。在正確處理沿海工業和內地工業的關係方面,由於歷史的原因,中國的工業約有70%集中在沿海地區。建國後由於在一段時期內國際形勢處於緊張狀態等原因,注重在內地發展工業。1956年又提出也應克服對沿海工業發展不夠注重的傾向,形成“利用和發展沿海的工業老底子”,“更有力量來發展和支持內地工業”的思路。此外,對少數民族地區的建設問題,毛澤東也指出:“我們要誠心誠意地積極幫助少數民族發展經濟建設和文化建設。在蘇聯,俄羅斯民族同少數民族的關係很不正常,我們應當接受這個教訓”。在國防建設方面,“一五”計劃中軍政費用佔國家預算全部支出的30%,中央考慮在“二五”計劃中降到20%左右。毛澤東指出:“只有經濟建設發展得更快了,國防建設才能夠有更大的進步”。很明顯,當時我們在處理上述這些關係方面的原則、思路,同蘇聯對這些問題的處理,有着不同的特點。

計劃經濟歷史地位

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建國頭七年在中國基本形成的這種具有某些中國特點的計劃經濟體制,起過重要的積極作用。
首先,運用這種新的經濟體制有助於在短期內醫治舊中國遺留下來的經濟惡性波動,以順利渡過經濟困難時期。建國伊始,面對國民黨政府留下的財政枯竭、通貨膨脹的局面,由於國家加強集中管理,不出一年時間,就基本制止通貨膨脹,經濟初步獲得穩定。中財委在1949年關於穩定物價鬥爭的總結中曾指出:在市場物價問題上的較量,不但需要統一的指揮,而且要有保證實施這種統一指揮意圖的能力。就是説,要能做到集中使用力量,靈活調度物資,全面指導物價。薄一波後來在總結這一條歷史經驗時説:“40年來,我們看過來看過去,在中國這樣一個人口眾多又還不富裕的大國裏,要長期保持金融物價的基本穩定,經濟的基本穩定,維護中央的權威,保證政治與經濟必要的集中統一是不可缺少的,中央有力量,各個地區都會得到益處”。
其次,在經濟發展水平低,建設資金嚴重短缺,國力有限的條件下,運用這種行政集權的計劃經濟體制,保證把有限的資源集中到重點建設上,奠定國民經濟良性循環的物質基礎。在國民經濟恢復時期結束後的第一個五年計劃時期,正是由於國家利用手中的行政力量對重點建設進行集中統一的管理,才建成以蘇聯幫助中國建設的156項工程為中心的694個大中型建設項目和一些骨幹企業,使中國建立起比較完整的基礎工業體系和國際工業體系的骨架,積累了經驗,培養了幹部,為國家工業化奠定了初步基礎,從而為國民經濟的長遠發展創造了有利的條件。江澤民在黨的“十四大”報告中曾這樣評價我國以往實行的計劃經濟體制説:“原有的經濟體制有它的歷史由來,起過重要的積極作用,但是隨着條件的變化,越來越不適應現代化建設的要求。”因為,國家政權力量的作用有一定的限度,超過這個限度就會產生負效應。
首先,國家管理經濟的職責,主要限於宏觀經濟領域;微觀的經濟活動應屬於生產者的職責範圍,而用行政手段配置資源的最大弊端,在於限制和排斥商品經濟的發展和市場的調節作用,包辦或代替本屬市場經濟主體權力範圍內的微觀營運職責。

計劃經濟主要弊端

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在已經建立社會主義計劃經濟體制的國家,改革是非常艱難的。儘管中國同發達國家在經濟和技術上的差距越來越大,但傳統的計劃經濟體制仍然可以照常維持下去。這一體制的性質決定它有可能頑強存在下去。原因是:  
第一,計劃經濟體制把企業置於行政部門附屬物的地位,企業既不能自主經營,又不能自負盈虧。企業的生產數量、生產品種、價格以及企業的生產要素供給與生產成果的銷售都處於政府計劃部門和有關行政主管機構的控制之下,企業如果想自行決定生產和經營,稍稍擺脱一下計劃的安排,稍稍違背一下行政主管機構的意願,就會受到制裁,直到把企業領導人撤職或給予其他處分。行政權力支撐着整個計劃經濟體制的運轉。因此,一個企業想背離計劃經濟的軌道,是十分困難的。同樣的道理,在計劃經濟體制之下,居民個人實際上也處於行政部門附屬物的地位。個人作為勞動者,在什麼工作崗位上就業和擔任什麼工作,都由勞動人事機構按計劃安排好,流動難以如願,抵制這種安排等於自己斷送繼續工作的機會。  
個人作為消費者,也要由計劃部門安排,具體表現為生活必需品是憑票證供應的、住房是由單位提供的、甚至子女的升學就業也無一不同行政主管機構的安排有關。假定居民個人想離開計劃經濟所安排的居住地點或工作單位,他在生活上將遇到很大的困難。這樣,從居民個人的角度來看,同樣可以認為計劃經濟的運轉得到了行政權力的支撐。  
第二,計劃經濟體制是由若干個次一級的體制組成的。例如,計劃的企業體制、計劃的財税體制、計劃的金融體制、計劃的價格體制、計劃的勞動用工體制與人事體制等等。它們彼此緊密地結合在一起,這個次一級的體制依存於另一個次一級的體制,而另一個次一級的體制又依存於第三個次一級的體制,盤根錯節,難解難分,此存則彼存,此損則彼損。於是,要想衝破計劃經濟體制的束縛,對任何單個的企業或單個的居民個人來説,簡直是不可思議的事情。而且,就算某個企業或某個居民個人在某種情況下能夠違背計劃經濟體制的規定而使自己的經濟活動有所發展,那也只能被當作偶然的、非常規的事情,而不可能成為經常性的、別人可以效法的行為。在這種情況下,絕大多數企業或單個居民都只好對計劃經濟體制下的安排採取默認和順從的態度,企業和個人都感覺到自己的力量同強大的計劃經濟體制相比是太微不足道了,無法掙脱計劃經濟體制的束縛。  

計劃經濟初步確立

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1949年中華人民共和國成立伊始,中國政府就開始着手社會福利制度建設。社會主義改造完成後,經過幾年的探索實踐,初步形成條塊分割的、封閉的社會福利體系。主要表現為:國家通過“高就業、低工資、高福利”的方式,在單位內保障就業職工的福利;對於未就業的、單位以外的人員,通過“民政福利”的方式實行保障;在農村實行“五保”制度。由此形成一個單位與非單位、城市與農村具有嚴重差異的社會福利體系。
(一)單位福利的基本確立
1951年,政府頒佈《中華人民共和國勞動保險條例》,這是中國第一部全國統一的社會保險法規,也是中國社會福利保障制度建立的標誌。之後,對機關、事業單位職工也實行相應的社會保險。從1952年開始,政府陸續頒佈《中華人民共和國工會法》、《關於統一掌管多子女補助與家屬福利等問題的聯合通知》、《關於各級人民政府工作人員福利費掌管使用辦法的通知》、《關於國家機關工作人員生產產假的規定》、《關於機關工作人員子女醫療問題通知》、《職工生活困難補助辦法》、《關於國家機關和事業、企業單位1956年職工機動宿舍取暖補貼的通知》等,在中國城鎮企業、機關、事業單位陸續建立一整套福利制度,為職工及其家屬提供住房、幼兒入托、食堂、上下班交通補貼、冬季取暖補貼、產假、家庭生活困難補助等福利待遇。通過上述城市職工社會保險制度的建立和提高職工福利待遇和水平的舉措,到1956年前後,中國初步建成以國家為責任主體,覆蓋國家機關、國有企事業單位職工的福利保障制度。
(二)民政福利的初步形成
“社會福利”一詞,在當代中國不是作為理論概念逐漸形成的,而是根據政府行政實踐需要逐漸建立起來的。建國初期的社會福利是與社會救濟緊密結合的,由此統稱“救濟福利事業”。在1955年以前,並沒有成為一個專門的“社會福利”概念,政府也沒有設立專門的社會福利機構。1955年第三次全國民政工作會議以後,內務部設立專門的社會福利業務管理機構。1959年,國家正式建立社會福利服務機構,收養無依無靠、無勞動能力、無正常生活來源的孤寡老人、孤殘兒童、精神病人、殘疾人。內務部以及各級民政部門是這項工作的主要指導和管理部門。這項事業後來被稱為“民政福利”。這種從實踐中產生的社會福利概念一直沿用下來,形成一個具有中國特色的“社會福利”領域。
(三)農村“五保”制度的建立
計劃經濟時期,中國農村的社會福利主要是“五保”制度。農業集體化的興起和發展,為解決中國農村社會福利開闢新的途徑。由於農業生產合作社實行土地統一經營、勞動力統一調配,為農村社會弱者從事生產、改善生活創造了有利條件。1956年6月,一屆全國人大三次會議通過的《高級農業生產合作社示範章程》規定:“農業生產合作社對於缺乏勞動能力或者完全喪失勞動能力、生活沒有依靠的老、弱、孤、寡、殘疾的社員,在生產上和生活上給以適當的安排和照顧,保證他們的吃、穿和柴火的供應,保證年幼的受到教育和年老的死後安葬,使他們生養死葬都有依靠。” 文件規定的保吃、保穿、保燒,年幼的保證受到教育和年老的保證死後安葬,簡稱為“五保”。“五保”制度成為黨在農村的一項長期政策,成為各級政府以及民政部門的一項經常性工作。 ① 農村“五保”制度的建立,依託國家救助和集體經濟,使農村的老弱病殘者在制度上得到了社會福利保證,成為中國農村社會福利的一個亮點。

計劃經濟基本特徵

20世紀50年代中國基本建立社會福利制度後,經過多年的發展,計劃經濟時期的中國社會福利制度已表現出十分鮮明的特色。
(一)公有制和計劃經濟的鮮明烙印
計劃經濟時期中國社會福利思想的理論基礎是馬克思主義經濟學理論。馬克思主義關於社會主義國家理論、社會主義公有制理論、計劃經濟理論、社會主義制度下的分配理論等都是當時中國社會福利思想的重要依據。而實踐上對公有制和計劃經濟體制的強化,又使得計劃經濟時期的社會福利政策深深打上公有制和計劃經濟的烙印。
1.公有制是社會福利體制的制度基礎
在大力倡導公有制的前提下,人們對社會福利的理解是,在公有制的條件下才能實行真正意義的社會福利制度。中國計劃經濟時期的社會福利制度完全建立在公有制基礎上,併成為公有制的附屬物,使當時中國的一切福利制度和政策都與公有制密切聯繫。
在公有制條件下,全部生產資料為人民羣眾所有,社會福利服務產品也應該為人民羣眾所共同擁有。國家作為無產階級和人民羣眾的代表,有權按照人民羣眾的長遠利益來制定社會財富的分配規則和計劃,並按此規則和計劃來決定福利分配方式,這無疑又強化國家在社會福利制度中的決定性的主體地位。
在公有制條件下,當時的社會福利提供與生產資料所有制形式密切相關。公有化程度越高的部門享有的國家福利水平也越高。因此,中國最初的社會福利制度首先建立在公有制部門,並且此後公有制部門的國家福利水平一直高於私有制部門,全民所有制部門高於集體所有制部門。
2.計劃經濟體制是社會福利制度的基本背景
計劃經濟體制下中國社會福利制度有兩個重要特徵。一是強調國家的“計劃”職能,由國家和政府來調撥社會福利資源,保障國家在社會福利資源調撥方面的權力,使國家能夠在經濟條件比較困難的情況下,維持社會福利事業。二是平均主義成為社會福利制度安排的指導思想。任何一個國家的社會福利都是建立在一定的社會公平理念基礎上的。計劃經濟時期起支配作用的社會公平觀是平等主義,這種平等主義又滲透着極大的平均主義成分,使社會福利不再是社會公平、平等理念的同義語,忽略不同個體之間對社會福利的差別需求,忽略社會成員更高層次的福利需求,從而使其深化為雖受惠程度不高,但人人有份、人人平均享有的必然的物質待遇,也使社會福利只限於給人們提供最基本的生活條件,最基本的生存保障,卻不能提供更高層次的公共需求。
(二)條塊分割的、封閉的體系
計劃經濟時期中國社會福利制度分為三個部分:一是城市職工的單位福利,以本單位職工為服務對象,包括勞動保險、生活服務、文化娛樂和福利補貼等,其提供者是國家機關和企事業單位;二是以城鎮無經濟收入和生活無人照料的老年人、殘疾人和孤兒等特殊羣體為服務對象的民政福利,包括生活供養、疾病康復和文化教育等,由各級政府和民政部門提供和管理;三是農村的社會福利,主要是面向“五保户”特殊人羣,以集體經濟為基礎,由農村集體組織統包統管。這是三個獨立運行的部分,它們之間少有交叉。在計劃經濟體制下,不同部門的福利制度基本滿足了不同羣體的福利需求,不同部分的人只能在其所屬的條塊範圍內享受相應的福利待遇。
1.城市職工單位福利比較健全和完善
單位福利,以機關、企事業單位為組織實施,呈自我封閉狀態。單位福利使在本單位就業的職工既獲得了比較健全的勞動保險福利,也獲得了以住宅福利為代表的比較優惠的生活福利,甚至醫療、教育這些較高層次的福利需求也能得到滿足,還能使其家屬享受到相應福利待遇,職工子女的就業問題也能得到安置。單位福利具有如下特點:一是單位福利設施的舉辦和福利項目、補貼的安排是各單位在國家統一規定下自行操辦,有一定的自主性,各單位之間由於性質和經濟狀況不同,福利待遇標準有較大差異;二是單位福利建立在職工與單位的這種依附關係的基礎之上,只有本單位的職工才能享受到本單位的福利,脱離了此單位後,相應的福利也隨之消失;三是單位的福利項目和設施只面向本單位內部,不管單位規模如何,都具有“小而全”、“大而全”的特徵。
2.民政福利的狹義性突出
新中國社會福利制度的最初創立,就是致力於解決災難救濟和失業困難問題。當時舊社會遺留下來大量的難民、災民、遊民、乞丐、失業者,城市貧困問題極其突出,連年戰爭使農村的生產自救能力極弱。因此,社會救濟和對困難人羣的社會福利服務成為當時常規性的制度。但由於國家財力有限,城市貧困者等其他弱勢羣體被排除在福利救濟範圍之外。只有那些無依無靠、無家可歸、無生活來源的“三無”孤寡老人、孤殘兒童、殘疾人和精神病人才能成為民政福利的服務對象,這些特殊人羣的社會福利完全由國家包辦。受資金侷限,當時的服務機構數量少、規模小,服務質量亦較差,總體呈現低水平運行的狀態。
3.農村社會福利水平較低
新中國成立初期,中國農村社會福利資源主要來自於家庭。農業合作化完成後,農村逐步建立以集體經濟為基礎,集體福利、家庭自我照顧和國家福利救濟相結合的社會福利體制。建立在集體經濟基礎之上的社會福利是單位性質的低水平的福利。如同城市的單位福利一樣,農村的集體福利本質上也是單位福利,而不是社會福利,集體的經濟狀況直接決定了農民的福利惠及情況。此外,農村社會福利僅僅侷限於基本救助的層次,住房、教育、公共設施等福利嚴重缺失。只有莊稼歉收,自然災害災荒發生以後,農民才能得到國家的福利救助。而其他時候只有農村的“五保户”才能享有社會福利。
(三)呈現“國家—企業”的運行模式
國家運用行政權力,對社會福利資源實行自上而下的指令性配置,成為福利制度的責任主體,而這種福利制度的實施又主要依靠企業來具體完成,由此形成“國家—企業”的福利運行模式。
1.國家是最基本的社會福利責任主體
中央集權的計劃經濟體制導致國家與社會的高度一體化,社會的發展完全依附於國家的控制。 表現在社會福利領域,中央政府作為實施社會福利制度的直接責任主體,以中央財政為經費來源,向有關社會成員提供相應的福利待遇。
以國家作為責任主體的福利保障,充分體現社會福利制度是分配製度的重要組成部分,是一項重要的社會公共政策。國家在法律和政策規定的範圍內,提供福利資金和福利服務,滿足一部分特殊人羣的福利需求,解決其基本的生存和發展問題,帶有極強的公益性。除農村的“五保”以外,政府通過財政撥款對國家機關及企事業單位人員的福利保障直接負責,還通過企業包辦工人福利事務,敦促企業實現對職工的福利保障。
2.單位承擔社會福利的管理責任
在城市,政府將社會福利保障交給企事業單位去執行。政府制定基本的法規和政策,企業按照政府的規定具體落實職工的就業、住房、醫療、教育等各項福利保障制度。政府為企業提供和撥付資金。美國社會學家華爾德(Andrew G Walder)闡述當時計劃經濟時期工人從企業得到社會福利的狀態:在國營單位中得到就業機會的重要性不是用金錢來衡量的。在中國,人們獲得物質與社會服務———其多寡決定每個人的生活水平———的方式在很大程度上不是通過市場上的金錢交易,而是通過官方機構直接分配或用規章來決定。住房、定量的耐用消費品、生活必需品、補貼食品、各種貨物、重要的社會服務、醫療保健等等主要是單位通過其行政部門和單位裏的工會來提供的。企業也負責管理國家提供的勞動保險、福利、社會保險,並提供各種各樣的補貼、補助、貸款。與蘇聯的福利體系一樣,中國的福利制度完全通過單位來管理,受益人只包括單位的職工。得到國營企業正式職工的身份,對一個人的生活水平的重要性大於工資上顯示出來的差別。
國家通過單位為職工提供各種生活福利、工資補貼、政府補助、社會服務、福利和保險等。據1978年的數字,所有福利加起來平均每人527元(等於增加82%的工資)。 ② 各項福利待遇一應俱全,包括工傷或職業病、工傷致殘、非因工受傷或得病、非工傷致殘、家屬受傷或得病、死亡補助、未成年子女死亡補助、產假、退休金、退職金、生活補助、調換工作補貼、糧食補貼、探親假及其補助、交通補貼、工人家屬喪葬費補助、哺乳期女工食品定量補貼、家庭臨時困難補助、住房、子女教育、幼兒園和託兒所、職工食堂、職工醫院、文化體育設施等,形成以企業為中心的社會分配格局。這種主要以企業為中心而不是以社區為中心的福利,被國外學者稱為“廣泛的社會文化福利”。
在農村,政府將社會福利保障制度交給農村的集體經濟組織去實施和落實。同樣是由政府制定規則,由農村的集體經濟組織去承擔對本社隊無勞動能力、無生活來源、無法定撫養義務人或雖有法定撫養義務人但義務人無撫養能力的老年人、殘疾人和未成年人進行“五保”供養。農村的集體經濟組織還承擔着對本社隊貧困户的扶持照顧和救濟等工作。在集體經濟的基礎上,建立農村基礎教育體系和農村公共醫療衞生(合作醫療)體系。其中以社隊為基礎進行籌資和組織的農村合作醫療制度(“赤腳醫生”制度),堪稱中國農村社會福利制度的創舉。

計劃經濟評價

當前,儘管中國的經濟體制已經實現從計劃到市場的轉軌,但計劃經濟時期社會福利制度的影響卻是根深蒂固的。因此,客觀評價計劃經濟時期的社會福利制度,探析其積極貢獻和消極影響,對於深化中國社會福利改革,構建中國特色社會福利體系具有重要意義。
(一)科學確立評價的前提和依據
1.評價的前提:計劃經濟體制有其歷史的貢獻
社會主義市場經濟的肯定,並不意味着對計劃經濟的徹底否定。正如有學者指出:“任何留戀計劃經濟體制的想法都缺乏理論與事實根據,任何試圖恢復計劃經濟體制的做法都違背絕大多數人民的意志。但這絕不意味着人們建國初期選擇計劃經濟體制就錯了,幾十年來對計劃經濟的探索就毫無意義;更不意味着計劃經濟只有束縛經濟活力的弊病而沒有改變國家落後面貌的巨大作用,只有憑主觀意志辦事的失敗教訓而沒有按客觀經濟規律辦事的成功經驗。” 對原有計劃經濟體制的評價,不應該簡單地“肯定”和“否定”,而應該堅持歷史唯物主義的科學態度,從正反兩方面客觀地分析當時的經濟體制,才能對當時中國的經濟、政治、社會問題作出客觀的歷史的評價,其中也包含當時的社會福利制度。實踐證明,以生產資料公有制為基礎的社會主義計劃經濟體制,使百姓的民生問題得以初步解決,也確立當時社會福利發展的前提,使人民追求福祉的需要獲得體制與制度上的根本保障。
2.評價的依據:當時的社會福利制度與經濟體制相適應
西方經濟學家對計劃經濟時期的中國社會福利作出這樣的描述:“(1)所有工人的工資都是相同的,很低的;(2)工資當中充滿了慷慨的各種津貼,例如,養老保險、食物補貼、住房甚至取暖費,並且通常由企業來提供;(3)工作有保障,實際上職業是終生的。” 這種描述既充分顯示當時的社會福利制度已成為經濟體制的一個重要組成部分,同時也説明,當時的社會福利制度是與計劃經濟體制適應的,是在當時“經濟秩序下產生的具有系統性必然性的產物”。因為在計劃經濟體制下,社會的生產與消費等資源完全由國家統一來配置,勞動者的就業和福利保障也是由國家統包統管。一方面,這種由國家來統一行使資源配置職能的“計劃性”體制,使國家得以作為福利的責任主體,通過政府和企業的共同作用,讓勞動者的福利得以保證;另一方面,這種比較普遍的、對勞動者的福利給予了充分關注和重視的福利體制,對新中國的經濟發展起到了保駕護航的作用。比較健全的福利制度與政策也成為人民擁戴、依賴當時的經濟體制的重要成因。因此,當時的福利體制是與計劃經濟體制相適應的,並對當時的計劃經濟體制起到了穩定器、平衡器的作用。當時的社會福利保障制度,是相對於當時經濟體制的最優選擇。
(二)計劃經濟時期的中國社會福利制度具有不可磨滅的積極貢獻
最近二十多年來,理論界對計劃經濟時期的社會福利制度與政策有不少批評意見,但筆者認為,從全局來看,計劃經濟時期中國社會福利制度和政策具有不可磨滅的積極貢獻。
1.在中國歷史上第一次建立起相對穩定和制度化的國家社會福利體系
中國是一個有幾千年歷史的文明古國,很早就有對社會福利問題的關注。近代以來,在孫中山的“三民主義”綱領中,“民生主義”成為社會福利思想的重要體現和追求。新中國成立後,建立起自己的社會福利制度。儘管當時的社會福利制度帶有明顯的計劃經濟體制的烙印,但它畢竟在中國歷史上第一次建立起體系比較健全、結構比較合理、符合當時中國實際的、趨於制度化的社會福利制度和體系。通過城鎮職工的單位福利保障、以集體經濟為基礎的農村福利保障和惠及特殊社會羣體的福利救濟政策,在社會主義中國基本實現覆蓋範圍比較廣泛的社會福利制度安排。這種福利體制的建立和制度安排,對當時的經濟發展和社會穩定起到了積極的促進作用。
2.對社會穩定起到重要的促進作用
建國初期,中國城市的失業人口、遊民、需要救助的孤老殘幼人員以及遭受災荒侵襲的農民,在中國人口總數中佔有相當大的比重。不解決好這些社會成員的基本生活需求,新生的國家政權難以鞏固,而社會福利制度對社會穩定發揮了重要作用。據統計,1949年,全國受災面積約1.4億畝,受災人數約4555萬人。 此後幾年,水災不斷,受災農民的生活極其困難,基本的吃糧問題得不到保證。城市中的失業人員也在增多。1950~1951年,武漢、廣州、長沙、西安、天津等14個城市緊急救濟人口達100多萬人。1952年,全國152個城市常年得到定期救濟的人口達120多萬,得到冬令救濟的約150多萬人,有的城市享受社會救濟的人口已達20%~40%。這只是建國初期社會福利救濟的一個側面。正是由於城鄉建立社會福利制度,使災民、困難羣眾、弱勢羣體的吃飯、養老、醫療等問題得到一定的保障,徹底改變舊中國貧富兩極分化和絕大多數社會成員在死亡線上掙扎的悲慘局面。因此,儘管計劃經濟時期的社會福利制度還存在水平不高、運行機制不健全等弊端,但人們必須看到,這樣的福利制度較好解決全體社會成員的基本生活保障問題,幫助城鄉最脆弱的社會成員擺脱生存危機,維護社會的穩定。
3.為構建未來社會福利制度體系提供積極經驗
計劃經濟體制下的社會福利是中國社會福利制度的一項寶貴遺產,值得認真總結。在計劃經濟體制下,國家除對遭遇困境的弱勢羣體進行特殊救濟之外,還普遍關注更多的民眾,這是當時社會福利制度的優勢。企業職工享受到比較全面的生活、住房、勞動保險、教育、醫療等福利項目和保障。這些福利面向企業所有員工而不是特殊羣體,它對企業全體職工生存、發展權利的關注和保障,不僅符合現代社會福利思想和制度的理念,而且對中國市場經濟條件下社會福利制度的構建,具有重要的借鑑和啓示作用。
計劃經濟時期中國社會福利帶有明顯的“普惠制”色彩,這種福利制度致力於對人的生存權和發展權的關注與保障。以此為出發點來建構未來中國社會福利制度,也符合“發展型社會福利” ① 的取向。
(三)計劃經濟時期的中國社會福利制度具有很大的歷史侷限性
在肯定計劃經濟時期中國社會福利制度積極作用的同時,人們也必須清醒看到,這一時期的社會福利制度還存在很大的歷史侷限性。
1.“國家—單位”福利模式存在嚴重的梯次差異
計劃經濟時期中國社會福利制度是“國家—單位”的運行模式。這種由國家擔負福利保障制度的主體責任、由所在單位具體實施管理的社會福利制度,具有很大的封閉性,也增強人們對單位的依賴性。由於人們的各種福利待遇主要由所在單位來完成,企業效益的不同、農村集體收益的不同造成不同企業、不同社隊成員福利待遇的不平等。特別是城鄉之間的嚴重差別,形成二元結構的福利體制。城鄉之間、工農之間的福利保障存在着嚴重的梯次差異。
2.社會福利制度的“社會化”特性幾乎沒有顯現出來
計劃經濟時期,城市居民與農村居民、幹部與職工、不同所有制職工之間因待遇的差別而嚴重阻礙人員交流。福利享受者首先是“單位人”而不是“社會人”。它們之間彼此沒有交叉,嚴重影響勞動力在不同所有制企業之間、部門之間和區域範圍內的正常流動,阻礙生產的社會化,也阻礙勞動力市場的形成。此外,計劃經濟時期的社會福利,單純強調社會福利的公益性,忽視效率;單純強調國家對社會福利的責任主體作用,造成政府和企業完全把社會福利包下來,使社會動員嚴重不足,行業組織、民間組織等中介組織缺失,社會福利的“社會性”沒有顯現出來。
3.社會福利與政府和企業緊密依附,造成了政府和企業的沉重負擔
計劃經濟體制下的社會福利與國家、企業緊緊相連,國家成為唯一的福利提供者。對社會福利資源的壟斷,突出表現在民政部門對社會福利的“直屬、直辦、直管”。政府幾乎包辦了社會福利的全部經濟和服務供給責任,福利機構的維持和發展完全依賴政府撥款,體制和機制都比較單一。
福利支出是計劃經濟時期企業發展的沉重包袱,而企業的職工福利則是決定職工生活水平的重要因素,這一點一直延續到改革開放初期。1982年,職工家庭92%的支出用在日常生活消費品和必需品上,其中僅僅食品一項就佔了58%。家庭開支中5.2%用於住房、水電、交通、醫療。而在美國的家庭開支中,這些項目佔去45%,日本佔去21%。家庭開支比例反映了國家對國營企業職工的高額補貼。到20世紀80年代早期,上述補貼額超過了工資總額。換句話説,國營企業工人生活費用中的1/3強來自於直接分配或得到補貼。 [4](pp.65,68) 4.社會福利恩賜色彩濃厚,忽視了對公民權利的關注
計劃經濟時期的兒童福利院、老年人福利院等福利機構,體現了黨和政府對特殊人羣的關心,被視為“社會主義優越性”的體現。收養人員感謝黨和政府的關懷,感恩思想濃厚,而“福利本色”則比較淡化。社會福利本是公民的一項基本權利。我國憲法明確規定,“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下,有從國家和社會獲得物質性幫助的權利”。國家為保障公民的這些基本權利,必須發展社會福利事業。否則,將社會福利同人的權利割裂開來,極易造成社會福利政策定位不準,從而影響社會福利事業持續發展的力度。

計劃經濟實施國家

蘇維埃社會主義共和國聯盟:1928年~1990年
南斯拉夫社會主義聯邦共和國:1947年~1990年
朝鮮民主主義人民共和國:1947年至今
蒙古人民共和國:1948年~1990年
匈牙利人民共和國:1949年~1989年
保加利亞人民共和國:1949年~1990年
波蘭人民共和國:1950年~1989年
羅馬尼亞社會主義共和國:1950年~1989年
阿爾巴尼亞人民共和國:1950年~1991年
德意志民主共和國:1951年~1990年
印度共和國:1951年~1991年
捷克斯洛伐克社會主義共和國:1951年~1992年
中華人民共和國:1953年~1992年(1992年確立了建立社會主義市場經濟體制的目標)
民主柬埔寨(柬埔寨人民共和國):1953年~1992年(1992年轉變為市場經濟)
阿拉伯埃及共和國:1953年~20世紀80年代初
阿富汗人民共和國:1956年~1992年(阿富汗的社會主義政權於1978年成立)
越南社會主義共和國:1960年~2001年(2001年確定建立社會主義定向的市場經濟體制
坦桑尼亞聯合共和國:1967年~1986年
也門民主人民共和國:1967年~1990年
索馬里民主共和國:1969年~1991年
埃塞俄比亞人民民主共和國:1974年~1991年
安哥拉人民共和國:1975年~1992年
莫桑比克人民共和國:1975年~1986年(1986年後逐步向市場經濟過渡)
古巴共和國:1976年~2019年(2019年後逐步向市場經濟過渡)
老撾人民民主共和國:1978年~1986年(1986年後逐步向市場經濟過渡)
剛果人民共和國:1982年~1990年
參考資料
  • 1.    陸雄文.管理學大辭典:上海辭書出版社,2013年