公共財政理論

公共財政：是市場經濟機制和體制下的國家（政府）財政，公共財政經濟實質是市場經濟財政。 ^[3]  市場經濟財政，簡稱“市場財政”。提出“市場財政”一詞，其與“公共財政”一詞不同意義在於：“公共財政”是側重財政的職能和功能即財政的“公共性”來定義；而“市場財政”則是側重財政的經濟基礎和體制背景即財政的“經濟實質”來定義。因此，公共財政理論和公共財政學，實際上就是市場財政學。 ^[4] 

公共財政的要義並不在於新古典主流經濟學所表明的“市場失效”這一經濟邏輯起因，而在於其預算法治和民主財政的政治實質內涵。從經濟改革實踐看，應該説，“法治性”、“民主性”在我國公共財政理論中也已得到重視，但在對公共財政和公共利益的“公共性”理解上存在不足。其實，公共選擇理論特別是阿羅不可能定理已經鮮明揭示了，在現實中並不存在所謂公共利益或社會福利函數。再民主的預算和再有效率的投票制度在具體決策過程中也只能是按多數票規則來進行，由此必然產生相應的受益方和受損方。與馬克思政治經濟學所表明的財政的階級利益、新制度經濟學所表明的國家本身可能存在的悖論一樣，公共選擇理論也同樣表明了種種政府失效以及可能存在的多數人對少數人的強制，甚至少數人對多數人的強制。 ^[5] 

公共財政理論圖片(7張)

因此，所謂公共財政從其結果而言必是“不公共”的，國家天然是不同利益集團博弈的場所。布坎南曾區分了功能層次和立憲層次的公共選擇，前者按“少數服從多數”而後者按“一致同意”規則作出集體決策。“民主在規範的意義上説只是一種立憲觀點”、“只有從立憲層面上看， ‘公共利益’才變得有意義”。因此，對我國公共財政而言，不能希冀在所有層面上實現公共性，其法治的實質只能是重在立憲層面的規則約束，即要注重決策規則本身的法治性建設。 ^[5-6] 

在西方，國家與市場的關係是經濟學的一個十分古老但又永新的話題，但從一開始財政手段就一直扮演着舉足輕重的角色，雖説公共財政就是市場經濟下的財政，但並不是説從市場經濟出現的那一天產生，它就與市場經濟嚴格對位的，市場經濟本身有一個漫長的發展過程，有了商品的交換就有了市場，但是具體哪一天算是進入了市場經濟，並非有一個明確的界限。同樣財政是何時進入了公共財政這個形態，也不明確。從歐洲的經驗看，所謂公共財政就是資產階級革命之後，由以公共權力為基礎，以法律為依託的財政取代了原來的王室財政之後所產生的一種理財形態，它是在“形態”這個層次上，作為王室財政的對立物而產生的。它在具體理財運作上形成了一系列規範，其中包含一些基本的原則： ^[7] 

(1)公共財政要依託於憲法和法制。憲法和法制包含了公民的自由、平等、財產權等內容，同時也規定公共財政和理財部門即財政部門是獨立的，是不受其他部門管轄的，是公眾的理財機構，它在法律規定的範圍內行使其職責。公民須向國家納税，並且大家所遵循的原則是一致的，同時公民對財政有監督權，這樣就從經濟上規定了公民的平等身份；

(2)税收機關無權制定税法，而只能由體現國民意願的議會這一立法機構來決定；

(3)税收所得的收入和支出要絕對分開，收税的人不能決定錢如何使用；

(4)公民有納税義務，同時也享受納税人的權力。

根據這幾點原則，可理解為，公共財政實際上所體現的是一種資產階級民主制度、依法治國框架下的理財，而法制化的社會，規範的公共選擇制度的形成則是公共財政賴以存在的基本依託，這種法制化社會與資產階級革命及其後市場經濟的發展有密切的聯繫。這一點對於我國建設有中國特色社會主義市場經濟來説，有許多東西值得借鑑。 ^[7] 

西方經濟學的開山鼻祖亞當·斯密於1776年發表了他的奠基之作《國富論》。恩格斯曾指出：“他在1776年發表了自己關於國家財富的本質和成因的著作，從而創立了財政學。”斯密對國家的作用和政府的動機表示極大的懷疑，在其“自私的動機、私有的企業、競爭的市場”這個自由制度的三要素基本之上，他規定了國家的三個任務：提高分工程度；增加資本數量；改善資本用途。由此，斯密認為有一隻看不見的手在冥冥之中操縱着社會的運行，使得人人為自己的經濟活動最終產生一個大家都獲利的社會結果，市場經濟既然有如此神妙的作用，對它的任何干預都是不可取的，不斷增加國民財富的最好辦法就是給經濟以完全的自由。進而，對政府的義務作了三點限制：保護社會，使之不受侵犯；保護社會上的每個人，使之不受其他人侵犯；建設並維持某些公共事業及設施。政府只要能像“守夜人”那樣，防止外來侵略和維持國內治安就行了。基於此，他提出了税收方面的“公平、確定、簡便和徵收費用最小”四原則；支出方面要厲行節約和“量入為出”。廉價政府，成為財政所要追求的最高目標。 ^[7] 

20世紀30年代的世界經濟危機導致了西方經濟學説的一次重大轉變，即佔統治地位一百多年的斯密自由市場經營論為中心的經濟自由主義學説讓位於凱恩斯的經濟干預主義，財政學也因此在資產階級經濟學體系中佔據了顯赫的位置。雖然凱恩斯總體上認為自由市場制度是一個有效的機制，它能保證個人自由並激發個人釋放其創造性，但他認為市場本身存在缺點，只有擴大政府機能才能改正市場缺點，以保持市場經濟的正常運轉。因此，凱恩斯認為，如果政府不加干預就等於聽任有效需求不足的繼續存在，就等於聽任失業與經濟危機的繼續存在，他認為財政支出直接就可以形成社會有效需求，彌補自由市場的有效需求不足。凱恩斯首次系統地論證了財政赤字的經濟合理性，衝擊了古典的“量入為出”原則。關於財政支出，他在卡恩的“乘數理論”基礎上，論證了政府投資具有“倍數”擴張社會總需求的作用，力主政府負起直接投資之責。由於凱恩斯主義強調財政的作用，人們通常對他及其信奉者的理論冠以“財政學派”的名稱，一直到70年代。 ^[7] 

20世紀70年代西方出現了“滯脹”局面。以米爾頓·弗裏德曼為代表的一批經濟學家藉此發動了一場對凱恩斯主義的“反革命”，其中主要有貨幣主義、供給學派和理性預期學派。但這些反對者們並未建立起一套足以與凱恩斯主義相抗衡的財政學説，區別只是，他們力圖在這個框架內恢復古典學派的傳統。他們首先責難國家對經濟活動的大規模干預，認為正是國家干預窒息了市場經濟的活力，造成了70年代的“滯脹”局面。“財政最重要”的政策主張也受到攻擊，代之以“貨幣最重要”的政策結論。當人們圍繞着凱恩斯理論無休止爭議時，以詹姆斯·麥吉爾·布坎南和戈登·圖洛克為首的一批經濟學家在財政學的一個重要領域中取得了重大的理論進展。他們將財政作為公共部門經濟，並從市場失靈理論角度，集中研究社會公共需要及滿足這一需要的產品——公共物品問題，分析了決定公共物品l的生產及分配的過程，以及生產公共物品的機器——國家的組織和機構。他們認為，自由市場制度是建立在交換的等價原則之上的，只有那些具有排斥性質的可交換的財產權力的私人產品才能進行市場交易。而公共產品不具有這些性質，所以公共產品的交換行為難以產生，消費者與供給者之間的聯繫由此中斷，雖然存在市場需求，但卻沒有市場供給，這時政府應予以介入，提供這種產品，彌補市場的這個侷限性。同時由於公共產品具有兩個內在特性，又決定政府介入之後公共支出具有不斷膨脹的趨勢。 ^[7] 

第一個內在特性是，公共產品需求的收入彈性大於1。恩格爾定律告訴我們，隨着家庭收入的增加，收入中用於食品等“生理需要”的開支比例越來越小，而用於非生活必需品等“精神需要”的開支比例將越來越大。當個人收入越過一定水平時，越是非必需品就變得越來越重要，人們就需要越來越多的政府服務，這時，醫療保健、文體設施、交通運輸、社會保險、公共安全等優效型公共產品就開始日益“侵蝕”和“擠佔”消費結構中的私人產品的相對份額。公共產品的社會需求的不斷提高，成了推動公共支出不斷膨脹的原始動力。 ^[7] 

第二個內在特性是，公共資本存量與私人資本存量之間有一種密切的內在函數關係。戰後以來，西方國家對公共基礎投資的每一次脹或縮無不刺激着或影響着私人投資趨勢的波動，從而對宏觀經濟的總量運行發生着巨大作用。據美國經濟學教授阿斯喬的研究表明，在美國1950-1988年近40年的公共投資曲線中，前20年(1950-1970年)是呈上升趨勢的，後十幾年是下降的。阿斯喬指出，像公路、街道、機場、排水和供水等基礎設施的國家投資，是與私人投資相互補充的，不注意國家基礎設施的數量和質量，將嚴重阻礙整個經濟的運行。阿斯喬的研究成果表明，美國戰後以來前20年經濟增長之所以能夠達到10%以上，是因為國家擴大了對基礎設施的投資，後20年經濟增長率之所以持續下降，其主要原因在於公共設施的投資淨額幾乎處於停滯狀態。這對於我國深化財政支出改革具有借鑑作用。 ^[7] 

從實證分析的角度講，一百多年前德國的阿道夫·瓦格納就曾預言：“進入工業化以後，經濟中的公共部門在數量上和比例上仍將具有一種內在的擴大趨勢，公共支出將不斷膨脹。”美國著名財政學專家理查德·馬斯格雷夫運用實證分析的方法，對英、美、德等三國的公共支出結構的變化作了考察，其結果總的來説，西方公共部門發展的趨勢與瓦格納的預測也是相吻合的：公共支出佔GNP的比率，英國從1890年的8.9%上升到1955年的36.6%；美國從7.1%上升到1962年的44.1% 。 ^[7] 

其實，早在瓦格納之前，馬克思就已經預料到，用於“公共需要” 的那部分“扣除”(指公共產品)將會日益膨脹；他指出，扣除的那部分須劃成三份：(1)“和生產沒有關係的一般管理費用”；(2)用來滿足“共同需要”的部分，“如學校、保健設施等”；(3)為喪失勞動能力的人等等設立的基金。馬克思明確預言道，用於滿足“共同需要”的那部分，“將會立即顯著增加，並將隨着新社會的發展而日益增加”。今天看來，隨着社會的發展，公共支出的膨脹與公共部門的強大，其原因，馬克思早就作了解答。馬克思的預言已經得到了實踐的印證，並將繼續得到未來發展的印證。這也為我們構建社會主義市場經濟體制下的公共財政基本框架提供了有力的理論依據。 ^[7] 

美國著名財政專家理查德·馬斯格雷夫在其經典著作《公共財政理論》中把政府的經濟作用或財政的職能分為三種：穩定經濟(維護充分就業條件下的經濟)、收入分配、(資源)再配置。

穩定經濟包含充分就業、物價穩定和國際收支平衡多重含義。充分就業是指可就業人口的就業率達到了由該國當時社會經濟狀況所能承受的最大比率。物價穩定是指物價上漲幅度維持在不至於影響社會經濟正常運行的範圍內，而非物價凍結，上漲率為零，即使在經濟運行正常時期，物價的輕度上升也是一個必須接受的事實。國際收支平衡指的是一國在國際經濟往來中維持經常性項目收支(進出口收支、勞務收支和無償轉移收支)的大體平衡，因為國際收支與國內收支是密切聯繫的，國際收支不平衡國內收支就不平衡。財政實現穩定經濟的機制和手段主要有：(1)經濟穩定的目標集中體現為社會總供給和社會總需求的大體平衡。財政政策是維繫總供求大體平衡的重要手段，當總需求超過總供給時，財政可以實行緊縮政策，減少支出和增加税收或兩者並舉，一旦出現總需求小於總供給的情況，財政可以實行適度放鬆政策，增加支出和減少税收或兩者同時並舉，由此擴大總需求；(2)在財政實踐中，還可以通過一種制度性安排，發揮某種“自動”穩定作用，例如累進税制度、失業救濟金制度，都明顯具有這種作用；(3)通過投資、補貼和税收等多方面安排，加快農業、能源、交通運輸等公共基礎設施的發展；(4)財政應切實保證非生產性的社會公共需要，為經濟和社會發展提供和平安定的環境。 ^[7] 

收入分配的目標是實現公平分配，而公平分配包括經濟公平和社會公平兩層次。經濟公平是市場經濟的內在要求，強調的是要素投入和要素收入相對稱，它是在平等競爭的環境下由等價交換來實現的。社會公平是指將收入差距維護在現階段社會各階層居民所能接受的合理範圍內。平均不等於公平，甚至是社會公平的背離。財政實現收入分配職能的機制和手段主要有：(1)劃清市場分配與財政分配的界限和範圍，原則上屬於市場分配的財政不能越俎代庖，凡是屬於財政分配的，財政應盡其職；(2)規範工資制度；(3)加強税收調節；(4)通過轉移性支出，如社會保障支出、救濟支出、補貼等，使每個社會成員得以維持起碼的生活水平和福利水平。 ^[7] 

資源配置，廣義地理解是指社會總產品的配置，狹義地理解是指生產要素的配置。財政配置資源的機制和手段主要有：(1)根據政府職能確定社會公共需要的基本範圍，確定財政收支佔GDP的合理比例，從而符合高效的資源配置原則；(2)優化財政支出結構。如生產性支出與非生產性支出比例，購買性支出和轉移性支出比例；(3)合理安排政府投資的規模、結構，加大政府對社會總投資的調節力度，提高社會投資整體效率。 ^[7] 

建立中國社會主義公共財政基本框架體系的問題，自1998年提出以來，（1998年12月15日，全國財政工作會議召開，明確提出建立公共財政的基本框架，決策層做出了一個具有劃時代意義的重要決定：構建中國的公共財政基本框架。會上時任中共中央政治局常委、國務院副總理李嵐清代表中共中央明確提出“積極創造條件，逐步建立公共財政基本框架”，並且從那個時候起，作為中國財政改革與發展目標的明確定位，公共財政建設正式進入了政府部門的工作議程。）學術界討論熱烈，現將主要觀點概述如下： ^{[6]  [8]} 

主要有三種觀點：

一種觀點認為，所謂公共財政，就是市場財政，指的是國家或政府為市場提供公共服務的分配活動或經濟活動，它是與市場經濟相適應的一種財政類型或模式。市場經濟下的政府財政，其實質就是市場經濟財政，簡稱“市場財政”。公共財政理論，或稱公共財政學，實際上就是市場財政學。公共財政包括以下兩個基本要求：(1)它是具有“公共”性質的國家財政或政府財政，而財政的“公共性”的具體體現就是為市場提供“公共服務”；(2)它是財政的一種類型或模式。 ^[8] 

另一種觀點認為，所謂公共財政，就是政府為實現其職能對市場提供公共服務的與預算有關的經濟行為。其要點：一是明確公共財政是以政府(國家)為主體；二是明確公共財政的內容是為市場提供公共服務的、與預算有關的經濟行為；三是公共財政的目的是實現政府的職能。 ^[8] 

第三種觀點認為，所謂公共財政是指為市場或私人部門提供公共服務或公共商品的政府財政，它是市場經濟條件下政府財政的基本選擇與必然要求，是與市場經濟相適應的財政模式或類型。它僅存在於市場經濟環境中。 ^[8] 

所謂公共財政簡而言之，就是以滿足社會公共需要為主旨而進行的政府收支活動或財政運行機制模式。它是與市場經濟特點和發展要求相適應的一種財政類型。這種公共財政運行機制或財政類型，主要具有以下典型特徵： ^[8] 

一是財政運行目標的公共性。即把滿足社會公共需要作為組織國家財政活動的主要目標或基本出發點。這是現代市場經濟條件下財政運行的基本取向，也是國家財政活動應遵循的基本邊界或指導性原則。因為我國社會主義市場經濟是由多元化市場主體、經濟實體，或者説是由多元化投資者、生產經營者和消費者組成的競爭性社會，政府包括國家財政的一項基本職責，就是面向全社會併為其提供公共產品和公共服務，以便為全國不同地區，多種經濟成分，多元市場主體和經濟實體，提供必要的社會投資及生產經營的公共性基礎條件，以及公平競爭的市場環境和有序的市場經濟秩序，從而推動國民經濟持續穩定協調發展。國家還應通過收入分配的調節或再分配，通過社會福利和社會保障制度的建立健全，為促進全社會的公共分配，為社會公眾福利的增進和生活水平的提高而發揮應有的職責和積極的作用。 ^[8] 

二是財政收支活動的公共性。計劃經濟體制下的財政收入模式或財政收入來源，是以國有企業的利潤上繳為主體的，涉及的社會面有限，廣大的城鄉居民幾乎與國家財政收入特別是與税收無緣。而社會主義市場經濟條件下的財政收入，則主要來源於社會經濟生活中市場主體、法人實體和城鄉居民依法繳納的各種税賦，從而使我國的財政收入來源同過去相比較，具有更大的廣泛性和公共性。因此國家堅持“取之於民，用之於民”的原則，就是理所當然的了。與此相關聯，國家財政支出的安排，也就主要集中於國家政權機構的運轉、社會公共基礎設施建設、國防和科教文衞發展需要、生態環境的保護與治理，以及社會福利和社會保障制度建設等社會公共需要或公共性支出方面。而且，在一定的經濟發展階段或發展時期，還應把滿足這些公共支出需要的適應性程度或水平作為組織國家財政收支活動的重要邊界，以及衡量財政收支規模適當與否的一個重要標誌。 ^[8] 

三是財政行為的規範性和法制性。財政是國家職能的重要體現，是國家政權的物質或財力基礎。從本質上講，財政職能是國家職能，是由政府的事權範圍決定的。而在現代市場經濟條件下，政府的各項事權則往往是通過立法程序來規定，通過相關的法律來加以明確界定的。因此，由國家職能特別是政府事權所決定的財政行為或財政活動，往往也具有法制性、規範性和公共性特點。 ^[8] 

另外，公共財政除了具有以上三個典型特徵外，還應具有彌補市場失效，是非市場營利性的財政的特徵。 ^[8] 

國內學術界關於公共財政的基本職能的研究成果，概括起來有五項：一是支持經濟體制創新的職能；二是管理國有資產的職能；三是建立財政投融資管理體系的職能；四是調節收入分配的職能；五是穩定經濟和促進經濟發展的職能。 ^[8] 

但也有些專家學者認為，提倡在中國實行“公共財政”者的本意是讓財政退出競爭性資源領域，是符合社會主義市場經濟要求的，但結合當前實際，有些問題也值得商榷：其一，主張財政退出競爭性投資領域是對的，但不能不考慮我國當前實際，我國經濟在相當長的時期內仍處於發展中階段，面臨着艱鉅的結構性調整任務，而實行市場經濟國家的經驗證明，結構性調整不可能靠市場自發來實現，只有發展財政的資源配置職能才是最佳的途徑。其二，所謂競爭性領域也應作具體分析，諸如鋼鐵、煤炭、化工、鐵路、民航以及高新技術等支配國民經濟命脈的基礎產業部門，既具有壟斷性，又具有一定的競爭性，在我們這樣一個資本市場不發達的國家，也只能通過發揮財政的配置資源的職能，才能得到加速發展。其三，我國競爭性部門的大中型國有企業，都是國家財政收入的主要來源，這些企業的出路是實行股份制改造，面向市場，但這需要一個過程。在當前形勢下，尚需要財政投入資本金或實施某些優惠政策給予支持。 ^[8] 

主要有三種觀點：

一種觀點認為，公共財政是與市場經濟相適應的一種財政類型或模式。是指市場經濟體制下的政府財政，其實質是市場經濟財政。在我國深化財政體制和財政運行機制改革的過程中，提出和強調公共財政問題，主要是為了適應建立健全社會主義市場經濟體制的客觀需要，為了適應當前和今後改革與發展的新形勢和新要求，具體講，一是為了與資源配置方式的轉變相適應；二是為了與政府職能轉變相適應；三是為了與宏觀經濟調控模式的轉變相適應；四是為了與財政運行模式轉變相適應。 ^[8] 

第二種觀點認為，搞市場經濟就要搞公共財政。綜觀世界上實行市場經濟制度國家的財政運行機制，儘管形式各異，側重點多樣，但其基本的模式是相似的。即以滿足社會的公共需要為口徑界定財政職能範圍，並以此構建政府的財政收支體系。我國由計劃經濟走向市場經濟，經濟體制環境變了，財政運行機制顯然要按照與市場經濟體制相適應的模式去構建。 ^[8] 

第三種觀點認為，隨着經濟改革的深入，建立公共財政，就不僅僅是財政模式的變革問題，而且它反過來直接引起我國政府行為的變革，是我國市場化改革進一步深入的關鍵性步驟，將大大地加速我國市場經濟體制建立健全的進程。否則，建立社會主義市場經濟體制就只能是一句空話。 ^[8] 

我國要建立公共財政基本框架，主要是針對我國傳統財政管理制度下支出包攬過多，公共財政缺位、國有資本財政越位並存的弊端而提出來的，其根本目的是解決市場經濟條件下財政職能的定位問題，並沒有否定“國家分配論” 認為的財政是以國家(政府)為主體的分配行為，國傢俱有政權行使者和國有經濟代表者兩種身份，行使社會管理和經濟管理兩種職能以及社會主義財政特有的“一體兩翼”格局(國家税務部門和國有資產管理部門成為財政這一機體的兩個翅膀，缺一不可)。這是對西方公共財政理論的揚棄，是財政體制的創新。基於此，實行公共財政絕不能忽視“國有資本財政”，也不能照搬西方模式。 ^[8] 

國內學術界關於中西方公共財政區別的研究觀點歸納起來，大體如下：

其一，如果不考慮兩類公共財政所處的社會形態的差異，僅從兩者的分配主體的本身來看，它們基本上是一樣的，都是作為政治權力行使者的政府。但是在兩種不同社會制度下，國有經濟在整個經濟中的地位和作用存在差異。我國存在國有資產財政，而西方財政則不存在。這樣，我國的公共財政僅是整個財政的一部分，而西方的公共財政則是整個財政。因此，我國公共財政的運作必須結合國有資產財政的運作，按照政企分開的原則，國家仍負有對國有企業的建立、生產運營的支持、引導、監督、調控、資產保值和增值，以及取得和合理分配使用收入等職責。 ^[8] 

其二，從公共財政所體現的經濟關係來説，由於兩種不同的生產方式和社會制度，決定了它們具有不同的階級屬性，因而作為社會管理者的政府為主體的公共財政所反映的經濟的性質也不同。資產階級財政學把政治、黨派、宗教等一切都歸結為經濟範疇。在我國，根據馬克思主義的基本原理，明確提出政治是經濟的集中體現，政治工作處於經濟工作的統帥和靈魂的位置。 ^[8] 

建立公共財政理論體系應注意的幾個問題：

（一）公共財政是與私人財務對應的概念，是對政府財政的客觀要求 　公共財政是與私人財務（財政）對應的概念，它是代表社會公共利益，為滿足社會公共需要而進行的收支活動。這裏的公共利益和公共需要是指廣大民眾的利益和需要。公共財政行為目的的社會公共性，是公共財政與私人財務的區別所在。從行為特徵上看，公共財政是一種收入和支出活動，這構成公共財政與其他公共行為的本質區別。

顯然，我們這裏對公共財政概念的定義與傳統説法有一定差異。按照傳統觀點，公共財政就是公共經濟，就是政府提供公共產品的行為，由於政府的職能主要是提供公共產品，因此，公共財政幾乎成了政府的同義詞，這顯然是不準確的。在這裏，我們將公共財政表述為一種代表社會公共利益，為滿足社會公共需要而進行的收支活動，是強調公共財政作為一種收支活動的行為寓意，也是突出公共財政作為政府實現公共利益和公共需求的一種工具和手段與政府本身在概念上的區別。

公共財政存在的基本前提是社會公共利益和這種利益的載體棗公共需要的存在，這是公共財政存在的一個必要條件，它在一定程度上説明公共財政作為公共利益和社會公共需要的實現手段存在的必要性。公共財政作為一種滿足社會公共需要的收支活動，其實施主體是一定時期社會公共利益的代表者，在國家和政府存在的條件下，主體的責任自然應該由國家和政府來承擔。因此，國家財政必然是公共財政。

國家財政的社會公共性首先是由國家和政府的社會職責和功能決定的。國家及代表國家的政府是社會管理者，當然也是社會公共利益的代表，體現公共利益並使之得到實現，是國家和政府的一項最為重要的職責，因此，國家財政必須是公共財政。不體現和實現公共利益和公共需要的政府財政是不正常的和有缺陷的。從這一意義上説，公共財政是對政府財政的一種客觀要求。 ^[9] 

（二）公共性是政府財政的一般性質

按照傳統觀點，公共財政是政府為社會提供公共產品的行為，它的產生和存在是市場機制天然存在的缺陷使然，也就是説，由於市場機制在配置資源方面有一些自身無法彌補的缺陷，因而需要政府出面通過提供公共產品的方式來對市場缺陷加以彌補。顯然，這裏是將市場經濟當作公共財政存在的必要條件，也就是説公共財政是市場經濟體制下政府財政的表現形式。對此，筆者有不同的看法。我們認為，公共財政不是市場經濟體制下政府財政的特殊性質，而是政府財政的一般性質，因為體現和實現社會公共利益和公共需要是政府財政的共同出發點和歸屬，不論任何社會形態的政府財政都是如此，在這裏所不同的只是由生產力水平差異決定的社會公共利益和公共需要的層次，以及由生產關係決定的公共利益和公共需要的範圍。

這裏可能會有一個疑問，即我國傳統計劃經濟體制時期的政府財政涉足了大量私人財務的事務，它是否具有公共財政的性質，如有例外，如何解釋公共性作為政府財政一般性質的論點。筆者認為，我國傳統計劃經濟體制時期的政府財政仍然是公共財政。在這裏，主要的問題是在計劃經濟體制下，私人的個別需要被控制到了最狹小的範圍內，相當部分個別需要被異化為公共需要，或者被採取了公共實現的形式，正是這種私人需要的個別性與其實現形式公共性的不協調，才導致了計劃經濟體制在提供私人產品，滿足個別需要方面的低效率，這種低效率正好從另一角度説明了計劃經濟體制下政府財政的公共屬性。我們不能因為某種機制在操作上的不正常而否認機制本身的存在，同樣的道理，我們也不能因為計劃經濟體制下政府財政代行了許多私人財務的職能而否認政府財政的公共財政性質。 ^[9] 

（三）公共財政的意義在於對政府財政職能作了合理定位

之所以要強調政府財政的公共財政性質，是因為公共財政對政府財政作了合理定位，它明確了政府財政的職責範圍和主要功能，在現代市場經濟條件下，則將政府與市場配置資源的範圍及其分工作了合理的劃分。公共財政強調納入政府財政範圍的應該是具有公共利益和公共需要的事務，對那些私人利益和個別需要，政府只能為其正常實現提供外部條件，而不必直接參與其實現過程。因為私人利益和個別需要有其自身的實現機制，個人對自身利益的追求使私人利益和個別需要的實現具備了充足的微觀動力，因而政府不必直接介入其實現過程；同時，個別需要所體現出的千差萬別的個體偏好，使政府不能直接參與其實現過程；此外，個別需要的實現完全可以按照等價交換的原則在個人之間進行，這種等價交換的過程一方面滿足了購買者對商品物質形態的個別需要，另一方面則滿足了售賣者對商品價值實現的追求。與此不同的是，由於眾所周知的原因，社會公共需要的滿足很難按照等價交換原則來實現，其實現的責任只能主要由政府承擔。可見，社會成員的個別需要的滿足和實現不必也不能由政府財政來實現，而社會公共需要則應該主要通過政府渠道得到滿足，政府財政實質上是為滿足公共需要而存在的公共財政。公共財政界定了政府配置資源的範圍，即政府財政直接配置資源的範圍應該在公共需要的領域內，其意義在於對政府財政職能作了合理定位，它強調政府財政的社會公共性，並在概念上將政府財政與私人財務區別開來。 ^[9] 

隨着公共財政理論在我國的傳播和發展，公共財政論與在我國有廣泛影響的國家分配論之間的分歧也以各種不同的方式表現出來。有些堅持國家分配論的人認為，公共財政否定了財政分配的國家主體性，是對政府財政職能範圍的縮小和肢解。堅持公共財政論的人則將國家分配論當作與計劃經濟體制相適應的一種落後的、過時的理論，認為在市場經濟體制下政府財政是公共財政，國家分配論已經不再適應我國的社會主義市場經濟體制。 ^[9] 

對以上兩種觀點，筆者都有不同的看法。我們認為，任何理論的產生和發展都有它特定的理論基礎和實踐背景，社會科學理論的產生和發展更要受特定時期、特定社會條件的制約，因此，我們很難説什麼理論是先進的，什麼是落後的，只要對社會經濟發展有一定理論意義和實踐價值，就值得去學習和研究，況且，國家分配論曾經在我國財政理論界有着最為廣泛的影響，它對指導我國特定時期的財政實踐發揮過積極的作用，儘管它的一些用於指導計劃經濟體制下財政實踐的管理原則和理論已不適應市場經濟的要求，但它的核心內涵棗摬普?墓?抑魈逍詳卻仍然反映了財政活動的一般特性，因而並沒有過時。這裏必須澄清對國家分配論的兩種誤解：一是將傳統理論當作國家分配論的全部；二是將國家分配論誤解為由國家統攬一切分配的理論。其實，在傳統體制時期產生的國家分配論的理論觀點只是其在特定時期，根據特定的實踐背景提出的理論，而不是國家分配論的全部，它也可以根據社會主義市場經濟體制對國家和政府職能轉變的要求，繼續研究和提出指導社會主義市場經濟條件下的國家分配理論；國家分配論也不是由國家統攬一切分配的理論，它只是強調財政分配中的國家主體性和主導性，在這種主體性和主導性的基礎上，國家分配的範圍是由一定時期國家職能範圍決定的。從這一意義上説，國家分配論也沒有過時。 ^[9] 

在我們看來，國家分配論和公共財政論兩者的主要觀點並沒有本質的分歧，不同的只是其強調的側重點，比如國家分配論強調財政行為主體，公共財政論強調財政行為的目的和範圍；國家分配論突出財政產生與國家產生的本質聯繫，公共財政則突出國家作為公共利益的代表與私人財務在活動範圍和原則上的區別。在這種外在形式差異的背後，兩者的基本立足點卻是相近甚至是相同的。表現為，摬普鰆之所以成為公共財政是因為它是一種代表公共利益、實現公共需要的財政活動，在國家存在的條件下，這種財政活動的主體當然只能是國家和政府，因為國家和政府是公共利益的當然代表，公共財政實質上是對政府財政職能的定位，是從另外的角度對國家財政的定義。可見，公共財政論也是以國家主體為基本立足點的，這一立足點構成公共財政論和國家分配論最本質、最關鍵的共同點。在這一共同的基本點上，公共財政並不會縮小國家財政的範圍，也沒有肢解政府財政的職能，因為政府財政職能範圍的變化是圍繞國家職能範圍的變化而變化的，在這裏，起決定作用的是一定時期的經濟體制及由之決定的國家職能的大小，而不是公共財政本身。在市場經濟條件下，將計劃經濟體制下由政府承擔的私人需要的實現歸位於市場，使社會公共需要和個別需要都有其穩定的、更有效率的實現機制，並建立以彌補市場缺陷，為市場機制正常運作提供外部條件的公共財政運行體制，是經濟體制改革對政府職能轉化的要求，也是對政府財政職能所作的合理定位，這並沒有否定財政的國家主體性，也沒有肢解政府財政，而是按照市場經濟條件下政府職能範圍及由之決定的公共需要的範圍調整了傳統體制下政府財政職能越位和缺位的狀況，將政府財政的職責和功能規範在公共服務領域，使其更加合理和完整。 ^[9] 

根據上述分析，我們可以得出我國財政應該是一種公共財政的結論，特別是在社會主義市場經濟條件下，我們更應該重視政府財政的這種公共特性。對這種公共特性的研究西方發達國家已經有很長的歷史，取得了很多科學反映公共財政運行一般規律的研究成果，這些成果是人類的共同財富，因而也是我們在研究公共財政理論時應該儘量去學習和借鑑的。但是，筆者不贊同學術界普遍存在的一種傾向，即過分強調不同時期、不同社會條件下公共財政理論的共性而忽視其特殊性的傾向。我們認為，由於生產力水平和經濟基礎不同，公共財政理論所參照的實踐基礎也不相同，因而在生產力發展水平不同的國家，以及同一國家的不同時期，受社會經濟條件的影響，公共財政理論也會有一些差異。我國是一個正在從計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉換的發展中國家，生產力水平較低，市場經濟的微觀基礎尚不完善，市場機制也正在發育過程中，政府和市場在資源配置中的互補關係和相應的機制也遠未理順和形成，由此決定了我國的公共財政理論研究應該體現自己的特點。那種過分強調公共財政理論的共性，忽視和否定其不同的實踐基礎，在理論研究上侷限於對西方財政經濟理論的簡單傳播，甚至在表達方式上也模仿西方公共財政學是不可取的，也是十分有害的。這就要求我們在學習和借鑑西方科學的管理理論和方法的同時，本着實事求是、一切從實際出發的科學精神，以我國的基本國情為實踐基礎，探討和創立符合我國社會主義市場經濟要求的公共財政理論，並以此為我國的公共財政實踐提供指導，這才是我國財政理論工作者面臨的最重要的任務。 ^[9] 

我國財政理論界對適應社會主義市場經濟的公共財政理論的研究取得了一定成果，但卻在一定程度上存在實踐起點選擇上的誤區，即往往將目標體制作為理論研究的實踐起點，按照西方公共財政理論的一般原理，設計出完善的市場經濟體制下的公共財政管理模式，並試圖照搬這種模式去解決特殊體制時期的特殊問題，其結果當然收不到好的效果。我們認為，對目標體制下公共財政管理模式的理論研究是非常必要的，但它遠不是當前公共財政理論研究任務的全部。我國正處於計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制轉軌的過程中，這種轉軌的實踐是中國所特有的，轉軌過程中的社會經濟矛盾及其表現形式既不同於計劃經濟體制時期，也不同於目標體制時期，具有很多特殊規律。因此，在舊的運行系統及其管理規則正逐漸失效，新的體系及其規則尚未完全建立起來的特殊歷史時期，政府財政應該實行怎樣的管理模式，面對經濟運行機制的某些特殊矛盾，政府財政應該採取怎樣的政策，政府如何應用財政手段來促進經濟體制改革的進程，在建立目標體制的過程中政府財政如何發揮積極作用等等，這些實踐問題是西方現成的公共財政理論所無法解決的，需要我們在理論上進行開創性的探索和研究，並形成有針對性的、系統的理論，為解決實踐問題提供正確的指導。這就要求我們正確選擇財政理論研究的實踐起點，重視對轉軌時期社會經濟規律和公共財政規律的研究，使政府財政在建立社會主義市場經濟體制的過程中能發揮更好的作用。 ^[9] 

我國傳統財政學研究重點更多地侷限在對財政的產生和發展、財政的本質、職能和體系等基礎理論問題上，過去形成的一些有較大影響的學術流派也主要側重於在以上基礎理論問題上獨樹一幟，並沒有形成與其基本理論相配套的應用理論體系，使財政學這門應用性極強的學科總帶有一些抽象、空洞的色彩，削弱了其為解決實際問題所應有的作用。這種現象有所改觀，但遠未達到令人滿意的程度。我們在財政應用理論研究方面存在許多問題：一是財政應用理論的研究仍然是零星分散，不成體系；二是財政應用理論的研究在時間上往往滯後於實踐，缺乏必要的超前性，僅僅成為國家政策出台後一種捻?皵性詮釋；三是財政應用理論的研究往往側重於對現行制度和體制的剖析，弱化了理論的創造性和客觀性；四是財政應用理論的研究往往脱離中國的客觀實際，在理論體系和政策措施上側重於套用西方模式，使財政應用理論的成果缺乏針對性。以上財政應用理論研究中存在的問題直接影響了我國財政理論的正常發展，也成為我國財政改革往往滯後於經濟體制改革要求的重要原因。因此，在今後對公共財政理論的研究中必須加強對社會經濟實踐有直接指導意義的應用理論的研究，使我國財政理論體系更加完善，也使我國財政理論研究能真正發揮推動社會經濟發展的應有作用。揮推動社會經濟發展的應有作用。正發揮推動社會經濟發展的應有作用。揮推動社會經濟發展的應有作用。 ^[9] 

經濟體制改革以來，由於我國的經濟管理模式在向市場經濟模式轉化，因此，學習和借鑑西方發達國家的市場經濟管理理論和經驗成為理論研究的一項重要任務，這本身是無可厚非的。問題在於，我們在對西方財政經濟理論的學習和借鑑過程中不同程度地存在着一些盲目和盲從的非理性現象，將正常的學習和借鑑引入歧途。這裏有兩種傾向尤其應該擯棄：一是重傳播，輕研究，在自己的理論著述中往往肆無忌憚地抄襲西方理論，這不但對理論研究沒有意義，而且敗壞了理論研究的風氣；二是重形式，輕內容，僅僅將西方財政經濟理論作為一種時尚，作為一種標榜自己學識的工具，不論是否有針對性，是否適用，盲目套用西方經濟學的行文風格和表達方式，使一些理論著述文字晦澀難懂，甚至文理不通，讓人不知所云。要使公共財政理論真正發揮其應有作用，必須強調其本土化問題，這是由公共財政理論作為社會科學理論的特點決定的。我們要廣泛學習和吸收西方市場經濟理論和公共財政理論，但對這些理論的學習不是盲目的照搬照套，也不是從理論到理論的簡單傳播，更不是將西方理論當作一種裝飾外表的花環。在這裏，學習的目的是消化、吸收併為我所用；是與中國的實踐結合起來，發展成為具有中國本土特色的公共財政理論。我們強調公共財政理論的本土化，並不是對西方市場經濟理論和公共財政理論的簡單排斥，而是強調以我國的具體情況為理論研究的出發點，以解決我國的財政經濟理論和實踐問題為研究的目的，形成能體現市場經濟一般規律和我國社會主義市場經濟特殊規律的公共財政理論體系和觀點。 ^[9] 

公共財政理論本土化首先是其實踐基礎的本土化，這一點在前面已多次強調，也就是説我們進行公共財政理論研究的實踐基礎不是西方市場經濟國家的財政經濟實踐，而是中國社會主義市場經濟及其實現過程。我們的研究必須考慮中國現實的生產力水平及其對公共財政的承受能力；考慮中國的社會經濟結構及其發展變化趨勢可能對公共財政制度帶來的影響；考慮中國長期實行的計劃經濟體制的慣性及由之決定的公共需求範圍與西方國家的差異；考慮我國的政體及其決定的政府機構規模和結構；考慮中國特有的複雜的政企關係及其對公共財政體制形成和完善的影響等等。毫無疑問，實踐基礎的本土化，是公共財政理論本土化最重要的含義，是我們在公共財政理論研究中最應該重視的問題。 ^[9] 

公共財政理論本土化的另一重要含義是行文風格和表達方式的本土化，這是一個容易被人忽視而又十分重要的問題。在前面我們曾經談到，我國經濟理論研究中有部分研究者盲目模仿西方經濟理論的行文風格和表達方式，使其著述晦澀難懂，甚至文理不通，這不僅影響學習和研究的質量，而且也是一種不健康的文風。我們提倡在理論研究中保持本土化的行文風格和表達方式，也就是要按照漢語言的行文風格和表達方式來傳導自己的學術思想和研究成果，寫出中國人能看得懂的文章，對西方理論的翻譯介紹也應該儘可能地符合漢語言的表達方式。這實際上是對我們的理論研究提出了更高的要求，只有真正弄懂了西方財政經濟理論，並對中國國情有充分了解的人，才有可能真正做到用自己民族的語言來準確地表達異國的理論，也才可能在此基礎上將西方理論消化吸收為自己的東西，並發展為自己的研究成果。可見，公共財政理論的本土化不但是一個行文風格和表達方式的技術問題，也是提高研究人員素質、端正研究作風、提高研究質量的問題。 ^[9] 

定性分析和定量分析是財政經濟理論研究的兩種重要方法。以往我國傳統財政理論研究主要採取定性分析的研究方法，改革開放以來，越來越多的理論工作者認識到定量分析在財政經濟理論研究中的重要意義，並將其應用到自己的研究工作中。相對定性分析方法，定量分析具有對問題的描述直觀、簡捷，説服力強等優點，特別是對一些數量關係的描述和分析有十分重要的意義。但是，正如任何事情都有其侷限性一樣，定量分析也有其固有的缺陷，表現為定量分析是一種規範的分析方法，影響其操作的因素很多，為了便於操作，在使用時一般都需要有一些假定前提，或者舍象掉一些因素，將其應用於經濟學研究中，難免會有一些侷限，畢竟經濟學是研究社會經濟運行規律的科學，它所面臨的對象是錯綜複雜的社會經濟現象和關係，制約這些現象和關係的因素是客觀存在、緊密相連的，因而也是難以舍象的。正因如此，在財政經濟理論研究中對定量分析方法的使用應該是有條件、有對象的，它比較適宜於在分析和研究純粹的數量關係時使用，而不適宜或不完全適宜在分析研究錯綜複雜的經濟關係時使用。在我國財政經濟理論研究中，由於過分崇尚西方經濟理論，對定量分析方法的應用也有很多不健康的傾向： ^[9] 

一是為了追求定量分析的形式，將一些簡單明瞭、三言兩語就能説清楚的問題演繹成一串串複雜的數理公式和圖形，使簡單問題複雜化； ^[9] 

二是不顧研究對象的複雜背景和研究方法的適用性，不惜舍象掉一些影響研究結果的重要因素，用簡單規範的定量分析方法來分析複雜多變的財政經濟問題，將複雜問題簡單化，其分析得出的結論也不可能具有科學性，用這種結論來指導實踐，還可能給社會經濟生活帶來危害；三是在定量分析過程中，缺乏必要的推導過程和文字解析，甚至在推導分析中出現錯誤；四是在定量分析方法的應用上缺乏針對性和適用性，盲目追求理論分析的公式化、圖式化和模型化，不管是否適用，是否必要，都要採取數學描述的形式，其結果，是將與社會經濟實踐緊密相連的財政經濟理論變成遠離實際的數學遊戲，將豐富多變的財政經濟關係變成簡單刻板的數學符號，使本應讓人們易於理解和掌握的財政經濟理論變得晦澀難懂。必須重申的是，在這裏我們並不是反對在財政經濟理論研究中應用定量分析的方法，我們反對的是對定量分析方法的濫用和誤用，反對的是那種故弄玄虛，故作高深，不講針對性和適用性的不健康的學風和文風。同時，我們也強調，在公共財政理論研究中要處理好定性研究與定量研究的關係，並且，在使用定量分析方法時必須重視定量分析方法的針對性和適用性。 ^[9]