政府職能

公共利益和需求直接相關的公共產品是指公共享有的消費品，如國防、大型基礎設施等。

公共產品的基本特徵是消費的非競爭性非排他性，非競爭性是指一個消費者對一種公共產品的消費不影響其他消費者對該產品的消費和使用；非排他性是指公眾的任何一員都不能被排除在對該公共產品的消費之外，都可以享受這種產品。公共產品的特性導致了對其供給的稀缺；因而只能依靠政府出面組織生產和供應才有可能得以解決，這是政府職能的基本依據。

（1）公共性。政府職能涉及到國家大量日常公共事務的處理，根本目的是為所有社會羣體和階層提供普遍的、公平的、高質量的公共服務。

（2）法定性。政府職能的法定性是指政府的一切活動都要在憲法和法律的範圍內進行，憲法和法律規定了一國政府職能的邊界，使公共行政有法可循。

（3）執行性。政府作為貫徹和執行國家意志的機關，其職能具有明顯的執行性。

（4）強制性。政府職能的強制性是指其以國家強制力為後盾；行政相對人不得阻礙政府職能的正常行使。

（5）動態性。政府職能始終是變化的，取決於市場經濟條件下政府與市場關係的動態性、政府與社會關係的力量對比以及政府與自然界的關係演變。

（6）擴張性。政府職能的擴張性是指隨着現代社會中公共事務、公共問題日益增多且日益複雜，公眾需求的日益個性化、多樣化，政府承擔了越來越多的職能，並逐漸擴展至社會各層面。

政府職能在公共行政中的重要地位主要表現為：

（1）政府職能滿足了公共行政的根本要求。政府職能是公共行政的核心內容，直接體現公共行政的性質和方向。

（2）政府職能是政府機構設置的根本依據。政府機構是政府職能的物質載體。政府機構的設置必須依據政府職能這一重要標準。

（3）政府職能轉變是行政管理體制和機構改革的關鍵。機構改革必須要根據政府職能的變化來進行，首先確定政府職能的增、減、分、合，然後再相應進行政府機構的調整和改革。

（4）政府職能的實施情況是衡量行政效率的重要標準。公共行政的最終目標在於追求行政效率的不斷提高。檢驗行政效率高低的標準，就是整個政府職能發揮的好壞。

（1）政府職能規定了國家行政活動的基本方向。

（2）政府職能是建立行政組織和進行機構設置、人員配備的最基本依據。

（3）行政職能的變化必然帶來行政機構、人員編制以及運作方式的調整或改造。

政治職能，亦稱統治職能，政治職能是指政府為維護國家統治階級的利益，對外保護國家安全，對內維持社會秩序的職能。中國政府主要有四大政治職能：

①軍事保衞職能。即維護國家獨立和主權完整、保衞國防安全、防禦外來侵略的職能。

②外交職能。即通過政府的外交活動，促進本國與世界其他各國正常的政治、經濟往來，建立睦鄰友好關係，促進國與國之間互惠互利，反對強權政治，維護世界和平等方面的職能。

③治安職能。即維持國家內部社會秩序、鎮壓叛國和危害社會安全的活動、保障人民的政治權利和生命財產安全、維護憲法和法律尊嚴的職能。

④民主政治建設職能。即通過政府活動，推進國家政權完善和民主政治發展的職能。

經濟職能是指政府為國家經濟的發展，對社會經濟生活進行管理的職能。隨着中國計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制的轉變，中國政府主要有三大經濟職能：

①宏觀調控職能。即政府通過制定和運用財政税收政策和貨幣政策，對整個國民經濟運行進行間接的、宏觀的調控。

②提供公共產品和服務職能。政府通過政府管理、制定產業政策、計劃指導、就業規劃等方式對整個國民經濟實行間接控制；同時，還要發揮社會中介組織和企業的力量，與政府一道共同承擔提供公共產品的任務。

③市場監管職能。即政府為確保市場運行暢通、保證公平競爭和公平交易、維護企業合法權益而對企業和市場所進行的管理和監督。

4 通過實施產業政策，促進產業經濟結構不斷優化升級，增強國民經濟競爭力。

5 通過實施區域政策和環境政策，推動區域經濟協調發展和可持續發展。

政府是第一部門，又稱公共部門，有資源配置、收入分配、宏觀調控三大主要職能。收入分配職能又稱為公平職能。

1、資源配置職能，由中央和地方政府按照公共品的範圍或税收對象特徵等因素分別承擔；

1）政府履行資源配置職能的主要方式：

直接參與如，通過税收等調集資源， 用於公共產品的提供；

間接參與：如通過制訂產業政策和 財政税收特殊政策，對各種社會資源配置的流向、結構等進行引導；

“中性”參與：如，通過制訂法律、 法規等資源運作規則，以形成各種的資源配置秩序。

2）政府履行資源配置職能的原因

公有財產資源（休謨的公共悲劇）

公共產品（非排他性 非競爭性）

公共產品和市場失靈

外在性和混合產品

政府配置職能與成本遞減行業

信息不對稱

2、收入分配職能，由中央政府承擔，因為如果由地方政府承擔，首先地方政府缺乏動力，其次會造成地方政府之間的競爭，加劇地區之間的經濟不平衡或貧富差距；

1）政府履行收入分配職能的主要方式

有限地參與初次分配：如，發放公務 員工資；

主要從事收入再分配：如，通過税收 “把一些人的錢分配給另一些人”；

通過社會保障體系的作用； 公共產品的提供中的收入再分配。

2）政府履行收入分配職能的原因

市場運行與初始分配的不公平；

私人機構不能有效解決收入再分配問題；

政府從事收入再分配所具有的有利條件；

社會保障體系是市場經濟必須的體系，只能通過政府構建。

3、宏觀調控職能，由中央政府承擔，因為地方政府對宏觀經濟環境與要素把握有限；

政府履行宏觀調控職能的主要方式：

財政政策 fiscal policy

貨幣政策 monetary policy

文化職能是指政府為滿足人民日益增長的文化生活的需要，依法對文化事業所實施的管理。它是加強社會主義精神文明，促進經濟與社會協調發展的重要保證。中國政府的文化職能主要有以下四類：

①發展科學技術的職能，即政府通過制定科學技術發展戰略，加強對重大科技工作的宏觀調控，做好科技規劃和預測等工作，重視基礎性、高技術及其產業化研究。一般的科技工作主要依靠市場機制來推動。

②發展教育的職能。即政府通過制定社會教育發展戰略，優化教育結構，加快教育體制改革，逐步形成政府辦學與社會辦學相結合的新體制。

③發展文化事業的職能。即政府通過制定各種方針、政策、法規等，引導整個社會文學藝術、廣播影視、新聞出版和哲學社會科學研究等各項事業健康繁榮地發展。

④發展衞生體育的職能。即政府制定各種方針、政策、法規等，引導全社會衞生體育事業的發展。

社會公共服務職能，即指除政治、經濟、文化職能以外政府必須承擔的其他職能。政府的社會職能主要有：

①調節社會分配和組織社會保障的職能。即政府為保證社會公平、縮小地區發展差距和個人收入差距，運用各種手段來調節社會分配、組織社會保障，以提高社會整體福利水平，最終實現共同富裕。

②保護生態環境和自然資源的職能。即政府通過各種手段，對因經濟發展、人口膨脹等因素所造成的環境惡化、自然資源破壞等進行恢復、治理、監督、控制，從而促進經濟的可持續發展。

③促進社會化服務體系建立的職能。即政府通過制定法律法規、政策扶持等措施，促進社會自我管理能力的不斷提高。

④提高人口質量，實行計劃生育的職能。計劃生育，是中國的一項基本國策，也是關係到國家長遠發展的一件大事，因此中國政府應加強對計劃生育工作的管理，包括計劃生育的法制建設，方針、政策的制定，規劃組織計劃生育科學研究，加強計劃生育的宣傳、諮詢和技術服務工作。

政府職能必須通過各個管理環節才能實現，從政府職能管理過程來看，行政職能又包括一系列的運行職能。

決策職能是行政管理過程的首要職能。決策貫穿於管理的全過程。

為有效地實現既定管理既定行政管理的目標和任務，通過建立行政組織機構，確定職位，職責和職權，協調相互關係，將組織內部各個要素聯結成有機的整體，使人財物得到最合理的使用，就是組織職能。

協調活動是行政管理過程的重要環節。因為行政管理歸根到底就是要設計和保持良好的行政環境，使人們能在組織內協調地開展工作，有效地完成行政目標。

控制職能。這是按行政計劃標準，來衡量計劃完成情況並糾正計劃執行中的偏差，確保目標實現的管理活動。

監督職能。政府在社會中應當起到一個掌舵人的作用，按照符合社會道德法律、規範標準，引導、監督社會各個生產生活環節。當然，政府的監督必需是在一定範圍內的，不能無限擴大其職能。

正確處理政府和市場的關係，可以用一個概念來概括。西方有句諺語：屬於上帝的，讓上帝去管，屬於愷撒的，應該讓愷撒來管。這是市場經濟中很高的一個原則，甚至可以説是至高無上的原則。如果把這句話套用在政府和市場的關係裏，我們可以説，屬於政府的由政府來管，屬於市場的由市場來管，這個是市場經濟的至高無上的原則。如果這個原則不遵守，政府伸手管得過多，資源分配、價格確定，這樣的一些東西都由政府來插手，那麼我們實際上就是一種管制經濟，並不是一個真正的市場經濟 ^[1]  。

在資源配置方面，應該是市場起決定性作用。從這個角度來看，應該説，市場代表着私權，而政府代表的是公權。私權和公權的問題，實際上就是一個權利和權力之間的關係 ^[1]  。

過去，政府過多關心市場自由的法制，也就是剛才講的資源分配、價格定製，都是由各級政府來管，因為這裏有利益關係；而對於市場秩序的法律卻恰恰不太關心，這就有些本末倒置了 ^[1]  。

在我們國家，如何解決好市場和政府之間的關係？應該大力發揚契約精神 ^[1]  。第一個方面就是平等精神，實際上就是我們所講的權利平等、機會平等和規則平等這三個平等機制。第二個就是自由精神。所謂自由精神，實際上就是利益關係，因為市場離不開利益關係，而利益關係主要是兩個方面 ^[1]  ，一個是資源分配，一個是價格規定。這是企業作為市場參與者的最關鍵的權利，這些權利如果它們自己不掌握，完全由政府來安排，那就失去了自由的含義 ^[1]  。第三個就是協商的精神 ^[1]  。協商精神應該是契約精神很重要的一個方面，合同也好、契約也好，實際上是雙方當事人協商取得的結果，這實際上就是民主協商的機制 ^[1]  。第四個就是誠實信用的精神，或者叫誠信 ^[1]  。這是市場精神裏面一個很核心的價值觀念，就是説當事人之間既然定了合同，就有義務去嚴格遵守，而且應當把違反契約的誠實信用的精神看作是市場的最大的一個恥辱，或者是一個對市場最大的破壞 ^[1]  。

政府產生存生的根本職能：

根據人生三階段做好三個公平遊戲規則

第一，為每個人在未成年階段都提供一個讓每個人變成他自已更具有勞動創造力的自由人的公平高效的養教環境。這是一個讓每個人獲取生存能力的基礎規則。（起點公平）

第二，為每個人在成年自由生存階段都提供一個保護人身、生命、自由、健康與勞動成果財產不受社會其他成員侵犯的公平高效的法治環境。這是一個的正面保護每個人人權私有財產規則。（過程公平）

第三，人生不帶來，死不帶去。在每個人死時替這個世界收回一切遺產再通過市場再拍賣，讓這個世界的一切資源再自由流通於社會各成員之間的公平單一税收職能。這是一個反面激勵人們在存活中不要過度自私的公有制資源再配置規則。（結果公平）

只要人類社會政府做好他有限的建立在人生過程共性基礎上的三大公平遊戲規則就行了（如果過需要的話就是再建立一個不是人餓死、凍死街頭的最低保障體系就行了）；其餘的事就讓人們各行其是，自由生存吧！其結果自由市場會將一切都配置的最為有效，不但會使每一個人都能生存的最好，同時還將最有效的促進人類社會一切總福利的穩定持續增長。

這樣政府這個人類未來理想社會的股份制公司才能賺到他在經營人類發展中所賺取的利潤——在保持總物價穩定的前提下發行與社會總福利增長相適應的貨幣量去繼續做好他的三大公平遊戲規則。選自杜書敏《政府市場發展論》

正確處理好政府與市場的關係，既是關係到我國社會主義市場經濟能否順利發展的重大問題，也是轉型期我國完善社會主義市場經濟體制的核心任務。

在政府與市場問題上，迄今有兩種極端的理念和實踐：一個是市場機制無法將社會資源予以有效配置，結果導致市場失靈；另一個政府作用於市場的活動或干預措施缺乏效率，結果導致政府失靈。在傳統上，人們列舉的市場失靈清單包括：

1、公共產品的提供；

2、市場經濟中的壟斷；

3、市場經濟的外部性。

這些方面經驗使當代各國政府都努力尋求政府職能的恰當定位，既避免市場壟斷和市場失靈，也避免政府壟斷和政府失靈。一般而論，政府的職能定位可以概括為：彌補市場不足，促進社會公平。

我國從1978年改革開放開始，進入具有歷史意義的社會轉型期。市場經濟體制取代計劃經濟體制並日趨完善，政府職能也開始轉變。但由於行政理念的轉變、宏觀經濟體制轉型以及政府自身能力的提高需要一個漸進的過程，因此我國政府在政府與市場關係問題上存在典型的政府職能“越位”、“錯位”、“缺位”現象，亟待克服。 ^[2] 

簡單地説，政府與社會的關係也就是“官”與“民”的關係。這種關係主要包括三個方面：一是政府對社會的管理；二是社會對政府的支持和監督；三是政府與社會通過精誠合作作用於市場機制，共同治理宏觀社會，增進社會整體福利。

在計劃經濟體制下，由於市場的弱化或取消，我國建立了政社不分的“大政府、小社會”的管理模式，政府經常性地運用超強制行政手段對社會進行全面管理。這在當時具有一定的合理性和必然性。但隨着從計劃經濟體制向社會主義市場經濟體制的轉型，傳統的社會管理模式由於缺乏自我管理和自我發展能力，越來越難以適應市場經濟發展的要求。因此，必須按照三種途徑構建政社分離的新型社會管理模式。

培養社會自我管理的組織，把政府包攬的事還給社會，由社會組織自行管理，如各類行業協會和城鄉居民的自治組織以及社會中介組織，可以在社會的自我管理上發揮作用。

儘快建立起與市場經濟相適應的社會保障制度，切實保障弱勢羣體的基本生活權利，維護社會穩定，保證經濟社會和諧發展。

政府不能包辦社會具體事務，而應充分發揮社會組織的積極性，由社會組織去管理社會的微觀事務。同時，有必要形成社會對政府權力的有效制約機制，以防止政府權力的濫用。

目前，社會與政府的互動仍然需要進一步加強，對於頻發的社會食品安全等問題，除需要大眾傳媒監督外，仍然需要政府加強對各環節的監督控制。

在我國行政系統中，國務院居於最高領導地位，它統一領導所屬各部、委的工作，統一領導全國各級地方行政機關的工作，有權根據憲法、法律管理全國範圍內的一切重大行政事務。根據我國憲法規定，國務院共先例18項職權。這18項職權可歸結為六個方面：

（1）根據憲法和法律，規定行政措施，制定行政法規，發佈決定和命令。

（2）向全國人民代表大會及其常務委員會提出議案。

（3）規定各部各委員會的任務和職責，統一領導各部和各委員會的工作，領導全國性的行政事務。

（4）統一領導全國各級地方行政機關的工作，規定中央和地方行政機關職權的劃分。

（5）負責執行國民經濟計劃與國家預算，管理科學、教育、經濟、文化、衞生等工作。

（6）任免行政人員權。

此外，國務院還有最高權力機關及其常設機關授予的其他職權。

自1994年起，各級地方政府機構相繼進行改革，改革的主要內容和重點是：轉變政府職能，實行政企分開；合理劃分職權，理順各種關係；大力精兵簡政，提高行政效率。

（1）執行本級人民代表大會及其常務委員會的決議，以及上級行政機關的決議和命令，規定行政措施，發佈決議和命令；

（2）領導和監督所屬各工作部門和下級人民政府的工作；

（3）執行經濟計劃和預算，管理本行政區域內經濟文化建設、民政和公安等工作；

（4）依法任免和獎懲國家行政機關工作人員；

（5）保護公共財產，維護社會秩序，保障公民權利，保障少數民族的平等權利；

（6）監督所屬各部門和下級人民政府的工作；

（7）辦理上級國家行政機關交辦的其他事項。

（1）執行本級人民代表大會的決議和上級國家行政機關的決定和命令，發佈決定和命令。

（2）執行本行政區域內的經濟和社會發展計劃、預算，管理本行政區域內的經濟、教育、科學、文化、衞生、體育事業和財政、民政、公安、司法行政、計劃生育等行政工作；

（3）保護社會主義的全民所有的財產和勞動羣眾集體所有的財產，保護公民私人所有的合法財產，維護社會秩序，保障公民的人身權利、民主權利和其他權利；

（4）保護各種經濟組織的合法權益；

（5）保障少數民族的權利和尊重少數民族的風俗習慣；

（6）保障憲法和法律賦予婦女的男女平等、同工同酬和婚姻自由等各項權利；

（7）辦理上級人民政府交辦的其他事項。

實現政府職能的主要手段包括：行政手段、經濟手段、法律手段等。

（1）行政手段具有強制性、垂直性、無償性、穩定性和具體性的特點，其優點是統一集中、迅速有效。但它易產生與“人治”相聯繫的一些弊病，影響橫向聯繫及下級的積極性、創造性。

（2）經濟手段具有間接性、有償性、平等性和關聯性的特點，最適於管理經濟活動，但因其只能調節經濟利益關係，不能靠它解決所有問題。

（3）法律手段具有嚴肅性、權威性、規範性的特點，使行政管理統一化和穩定化，但其只能在有限範圍內發生作用，很多經濟關係、社會關係需結合其他手段才能發揮作用。

在市場條件下，政府的職能是兩個方面：糾正市場失靈和超越市場、引導市場。一般地講，對於市場經濟自身運用的相當完善的地方，政府無須干預。在這些方面，政府的職能有限，但這並不意味着政府就無事可做了。恰恰相反，政府的作用在市場條件下是相當重要的。首先，政府的作用是糾正市場的固有缺陷。市場有其自身無法克服的弱點和消極方面。為了彌補市場的這些缺陷，政府就需要擔負起相應的經濟職能，最大限度地減少市場經濟的消極面。其次，政府的作用是超越市場、引導市場。政府幹預市場不僅僅是為了糾正市場缺陷，更重要的是超越市場。超越市場就是要求政府能夠站在市場之上，控制市場的總體運行，防止其自發發展造成的危害。這樣做的好處是可以縮小政府的規模，減少開支，提高效率。因此，有效的政府並不是一個“實幹”的政府，不是一個“執行”的政府，而是一個能夠治理並且善於治理的政府。

市場失靈的存在，是政府幹預經濟活動的理由，但政府幹預應確定在什麼樣的規模和範圍之內，卻無法準確地作出回答。這是因為一個社會對於政府作用的“需求”程度是有彈性的。它不僅取決於市場一方的缺陷，而且取決於這個社會的政治結構、價值觀（如對平等的渴求）、公眾意識及各種利益集團的選擇。 ^[3] 

這種政府職能的不確定性和複雜性，使其在現實中呈現出各種各樣的政府幹預形式，並在理論上成為現代政治經濟學關注的一個焦點。一般認為，政府幹預應該適度，即政府在資源配置過程中不要包攬一切，不要去做本來應當由市場去做並且實踐已經證明市場能夠做好的事情。具體的説，政府對經濟的干預應遵循以下三個基本原則：

其一，政府幹預的範圍應是彌補市場的缺陷和不足，是對市場機制的“拾遺補缺”。按照這一原則，在市場機制能夠發揮功能優化資源配置的領域，政府就不要插手或介入，而在市場機制不能有效配置資源的領域才需要政府幹預。

其二，政府幹預的目的應是促使市場機制恢復功能，而不是去代替市場。按照這一原則，政府幹預的方式和力度就不應該是固定不變的，而應隨着經濟形勢的變化而變化。

其三，政府幹預的結果必須要比干預前的情況有所改善和好轉，否則，就不要干預。按照這一原則，政府在準備伸出“看得見的手”進行干預之前，必須低頭看看這隻“看得見的手”的不完善的地方，以使政府幹預儘可能地降低成本，減少副作用，增加有效性。在我國，由於有着幾十年計劃經濟的傳統和幾千年封建集權的歷史，因而在向市場經濟體制轉變過程中，更應該警惕和防止政府對經濟的過度干預。

在建立社會主義市場經濟的過程中，政府具有培育和完善市場的職能；而政府培育和完善市場的過程，實際上就是政府轉變職能的過程。如果政府職能不轉變，那麼無論是市場主體，還是市場客體，都無法快速和健康地發展起來。

所以，社會主義國家的政府是社會主義市場發育的第一推動力。政府培育和完善市場主體包括兩個方面：一方面，政府作為社會經濟管理者，應退出國有資產的管理和經營領域，即放棄其經營職能；另一方面，政府應加強社會職能，特別是社會保障職能。

在培育和完善市場體系方面，當前我國政府面臨四個方面的協調問題：一是商品市場與生產要素市場的協調。二是有形市場與無形市場的協調。三是區域市場與全國市場的協調。四是國內市場與國際市場的協調。

經濟全球化為中國經濟發展帶來了利益和機遇，同時也可能帶來衝擊和風險。入世後中國在保持宏觀經濟穩定方面將面臨新挑戰，在收入分配、地區差距、勞動就業等方面也會出現一系列新問題。政府化解經濟和社會矛盾、維護經濟與社會穩定的作用與能力仍需進一步加強。

在WTO背景下政府面臨的最大挑戰，一方面是現實權力的削弱，另一方面是服務功能的加強。所以，根據WTO對政府的要求，我國政府職能還需進一步調整和轉變。為此，在明確政府作用的方向、重點和方式的基礎上，我國應加快推進政府改革，以應對加入世貿組織帶來的機遇和挑戰。