財政職能

在市場經濟體制下，經濟社會資源的配置有兩種方式來實現，即市場機制和政府機制。市場對資源的配置起決定性作用，但由於存在着公共品、壟斷、信息不對稱、經濟活動的外在性等情況，僅僅依靠市場機制並不能實現資源配置的最優化，還需要政府在市場失靈領域發揮資源配置作用。財政作為政府調控經濟社會運行的主要槓桿，是政府配置資源的主體。因為，在經濟體系中，市場提供的商品和服務數量有時是過度的，有時是不足的，整個社會的資源配置缺乏效率。財政的資源配置職能就表現在對市場提供過度的商品和勞務數量進行校正，而對市場提供不足的產品和服務進行補充，以實現社會資源的有效配置。

資源配置職能的主要內容表現在以下三方面：

一、財政可通過採取轉移支付制度和區域性的税收優惠政策、加強制度建設、消除地方封鎖和地方保護、完善基礎設施、提供信息服務等方法，促進要素市場的建設和發展，推動生產要素在區域間的合理流動，實現資源配置的優化。

二、財政通過調整投資結構，形成新的生產能力，實現優化產業結構的目標。如交通、能源等基礎產業項目的資金和技術“門檻”高，政府就可通過產業政策指導和集中性資金支持，防止規模不經濟的產生。除了政府直接投資外，還可利用財政税收政策引導企業投資方向，以及補貼等方式調節資源在國民經濟各部門之間的配置，形成合理的產業結構。

三、市場無法有效提供公共商品，提供公共商品是政府的基本職責。政府一般以税收等形式籌措資金，以不損害市場機制和秩序為原則，提供公共商品。

財政的收入分配職能是政府為了實現公平分配的目標，對市場經濟形成的收入分配格局予以調整的職責和功能。在各種不同的財政手段中，實現再分配的最直接的手段有：

一、税收轉移支付，即對高收入家庭課徵累進所得税並對低收入家庭給予補助二者相結合的方法；

二、用累進所得税的收入，為使低收入家庭獲益的公共服務提供資金。

三、對主要由高收入消費者購買的產品進行扣税，並同時對主要為低收入消費者使用的其他產品給予補貼二者相結合的方法；

四、完善社會福利制度，使低收入者實際收入增加，個人收入差距縮小；

五、建立統一的勞動力市場，促進城鄉之間和地區之間人口的合理流動，這是調動勞動者勞動積極性，遏制城鄉差距和地區差距進一步擴大的有效途徑。充分發揮財政職能作用，大力支持體育事業發展。

在市場經濟中，實現充分就業、穩定物價水平、平衡國際收支是財政的經濟穩定職能的三個方面。要保證社會經濟的正常運轉，保持經濟穩定發展，就必須採取相應抉擇政策，即根據經濟形勢的變化，即時變動財政收入政策。如積極的財政政策、消極的財政政策、穩健的財政政策以及擴張的財政政策。同時採用“自動”穩定裝置，以不變應萬變，減緩經濟的波動。在政府税收方面，主要體現在累進的所得税上。當經濟處於高峯期時，可抑制需求；當經濟處於低谷時，刺激需求，促使經濟復甦。在政府支出方面，主要體現在社會保障支出上，用以控制在不同經濟發展時期失業人口的數量。同時還有政府的農產品價格支持制度。這些都是促進經濟發展，實現經濟穩定發展的重要措施和手段。

發展是人類永恆的主題。特別是中國，作為發展中的大國，市場欠發達，經濟結構亟待調整，資本相對匱乏，企業家階層尚未形成，促進經濟發展是財政無法推卸的責任。而在社會主義市場經濟體制下，政府完全可以利用有效的財政政策，加快經濟增長，促進經濟結構調整，實現經濟發展。

財政政策包含不同的目標，在實踐中它們互相重疊，要同時發揮財政的資源配置、收入分配和經濟穩定、發展職能是存在實際困難的。這樣，要制定有效的政策，就要協調好不同職能目標的關係。一個職能目標的實現往往會犧牲另一個職能目標，它們彼此之間都存在着客觀執行結果的衝突。一般説來，政府對資源配置要比對收入分配具有更大的興趣，但在通貨膨脹嚴重時，政府的注意力會轉向經濟穩定，而減少對資源配置和收入分配的重視。如果各種宏觀經濟問題反覆出現，表明政府的財政政策和財政體制存在缺陷。如何權衡利弊，協調運用、充分實施財政職能，統籌考慮各職能目標的相互作用，使之同時滿足配置、分配和穩定發展目標，是財政政策實施的重要問題，也是財政體制改革的核心問題。

財政的職能之間既有一致性，也有矛盾性，協調得好可以相輔相成，協調失當則會相悖相剋。財政職能的一致性表現在它們都是在國民經濟運行的大環境中起作用，互為條件，相互促進。資源配置職能是各職能的前提。調節收入分配關係職能則是優化資源配置的繼續。而經濟的穩定增長和發展既是前兩種職能的結果，同時又進一步構成實現前兩種職能的前提條件。但這些職能在實現中又會經常處於矛盾狀態。財政宏觀調控以財政職能作為目標，有時會處於顧此失彼的境地，削弱政策效果。

綜合觀察財政各職能的矛盾與協調，最終歸結為公平與效率的衝突與權衡。公平與效率有內在統一性，只有依靠效率不斷提高，才能提供出個性發展的物質條件，有利於實現社會公平；社會公平不僅有利於勞動積極性的提高，有利於每個人聰明才智的發揮，因此，還可以促進效率的提高。但是，效率與公平畢竟是兩個不同的問題。片面強調效率就可能產生不公平，同樣，片面強調公平就可能損害效率。因此，政府應在基於公平與效率相輔相成關係的基礎上，恪守市場效率規則，改善收入分配狀態，在不損害經濟效率的前提下，提高社會總體的交換效率，促進國民經濟的健康發展。

履行財政職能 全力服務人民羣眾

在推進財政體制改革的過程中，要重新界定、規範財政的職能，就必須總結過去的經驗，學習和借鑑西方國家先進的市場經濟體制中對我有用的東西。應當明確，國家作為宏觀調控的主宰，必須保持穩固的財政基礎，即保證必要的財力，尤其是中央的財力。因為這是進行必要公共支出、促進社會公平分配、增強社會保障能力、調節地區經濟發展、優化配置資源的需要。也就是説，財政過去的一些職能應轉變，一些職能需要進一步加強，重點解決其“越位”與“缺位”問題。1999年，項懷誠部長在全國財政工作會議上的講話明確指出:“轉變財政職能，優化支出結構，初步建立公共財政的基本框架。”公共財政是市場經濟體制下的政府財政。隨着社會主義市場經濟體制的確立，建立我國公共財政的框架體系也成為必然。國際經驗和理論分析都充分表明，公共財政模式最能切合市場經濟的內在要求，也是迄今為止惟一成功地實現了與市場經濟體制相互兼容、相互促進的模式。它要求政府財政活動，應以彌補市場失靈為基礎進行運作，以“公共”的角度為財政定位。也就是説，資源主要應由市場來配置，政府不再像過去那樣包攬一切。要把市場能夠調節的經濟活動全部交給市場機制去調節，財政職能的範圍只能是公共財政的範圍。

提供市場機制難以有效供應的社會公共服務，包括行政、國防、義務教育、基礎科學、公共衞生、環境保護和基礎設施等。

世界公認的宏觀經濟穩定的目標是:充分就業、物價穩定、經濟增長、國際收支平衡。財政政策是政府可採用的穩定經濟的宏觀調控政策中具有舉足輕重地位的手段。即政府通過制定和實施有效的財政政策，並與貨幣等其他政策配合，建立多層次、多方位、多形式的宏觀調控體系，監管國有資產的運營，調整產業結構，增加就業，防止通貨膨脹，使社會總供需平衡，努力促進經濟的穩定增長。

即通過税收、公共支出和轉移支付等財政政策工具，從宏觀上調控分配，縮小收入分配差距，均穩各地區間基本公共服務水平，實現公平和效率的統一。

結合中國的現實情況，公共財政的框架建設及改革應從以下方面着手:(1)財政支出主要用於公共支出，一般説來不再投資國有企業或用於生產性建設。(2)財政對國有企業的管理，應從過去直接的管理向間接管理轉變。(3)對國有資產應實行國家統一所有、政府代表分級分類監督、企業自主經營的方法，促使其保值和增值。(4)中央財政對地方財政，應進一步下放權限，減少事務性管理，規範並充分調動地方的理財積極性。(5)各級財政都應公開辦事規則，規範辦事程序，克服隨意性，增強透明度，完善監督機制，提高辦事效率。(6)強化財税政策的政令統一，加強資金的統一管理，科學規範預算內容和管理方法，堅決、有步驟地推行“費改税”，實行收支“兩條線”，下決心堵塞亂收費的源頭。加強國家財政對政府內外債務的統一管理，繼續有重點、有步驟地調整財政支出結構，切實向公共財政的職能轉變。

1.轉變觀念，樹立新型的適應社會主義市場經濟發展要求的公共財政觀，摒棄計劃經濟體制下生產性財政為主的傳統觀念由於我國屬於發展中國家，生產力水平較低，經濟結構不很合理，市場機制不健全，尤其是金融市場發展滯後，資源配置效率低，過去政府幹預經濟的能力較強，使得財政在國家資金配置方面起着主導作用，突出表現為財政(政府)投資額在社會總投資額中所佔的比重遠高於發達國家(後者則不到30%)。政府投資主要用於基礎設施和國有企業，而發達國家的財政支出中社會保險和社會福利佔的比重較大，生產性投資比重很小，其主要用於公共工程和基礎設施建設，投資於國有企業的支出比例很低。回顧我國20年所走過的路及改革開放前的情況，由於財政支出的剛性作用和政府幹預經濟的能力過強，致使在市場經濟發育程度低、金融體系很不健全的情況下，反而導致經濟發展時常受阻。為此，我們應抓住機遇，積極進取，向效率更高的體制目標邁進。 第一，正確認識和處理好推進國有大中型企業、糧食流通體制、投融資體制、住房、醫療、金融制度和政府機構的改革與深化財政體制改革的關係：為建立一個統一、開放、競爭、有序的市場體系，一個以間接手段為主的宏觀調控體系，一個產權清晰、權責明確、政企分開、管理科學的現代企業制度，一個以按勞分配為主，效率優先、兼顧公平的分配製度，適合中國國情的社會保障制度等努力創造條件。

第二，要深化財政體制改革，儘快建立適應社會主義市場經濟要求的財政管理體制和運行機制，實現由直接管理向間接管理、微觀管理向宏觀管理的轉變，改變過去財政重收入、重分配、輕監管的狀況。財政資金運用要逐步退出由市場配置資源的經營性和競爭性領域，轉到滿足社會公共需要方面來，從根本上解決財政的“越位”和“缺位”問題。通過深化財政改革，逐步建立起適應我國社會主義市場經濟發展要求的公共財政的基本框架，重視和加大科教投入，依靠科技進步和勞動者素質的提高，推動經濟結構調整和增長方式的改變。

第三，做好思想準備，認清形勢，有步驟有重點地逐步推進。1994年財税體制改革以來，中央與地方各級財政的支出範圍已接近公共財政的領域，或已具有公共財政的某些重要特徵，只有基本建設投資、企業技改和新產品試製費兩項支出，歷來為人們所重視，認為它們佔中央和地方的支出總額的比重過低。這種計劃經濟體制下長期形成的生產性財政觀念根深蒂固，且具有慣性，其實這兩項中，也有一部分屬於公共支出，要看具體的項目，才能分清其歸屬。因此，要轉變財政職能，建立一整套符合中國國情和改革發展要求的新型的公共財政體制，必須做好充分思想準備，認清其艱鉅性和複雜性，周密計劃，有步驟、有重點地逐步推進。把公共支出、促進公平分配、調控宏觀經濟、促進地區協調發展、優化配置資源等作為財政的主要任務，逐步向公共財政職能的方向根本轉變。

2.處理好職能和財源建設的關係，要繼續建設財源，努力把“蛋糕”做大“發展才是硬道理”，體現到財政上，可以説就是“把蛋糕做大”或進行財源建設。為了使財政收入能滿足日益增長的財政支出的需要，最根本、有效的辦法是在經濟增長的基礎上增加財政收入，這樣財政才有可供分配的物質基礎，財政調控也才有力量。有人認為當前經濟困難由生產嚴重過剩造成，過剩的原因是需求不足，而貧富差距即少數人佔據大量財富、大多數人手中財富有限從而行不成有效需求，所以主張調整分配。筆者認為，這種殺富濟貧的平均主義思想對中國經濟的發展不利。一個國家要進步，首先必須發展生產、發展經濟，就是説要想辦法把“蛋糕”做大而不是先考慮怎樣切的問題，一塊小“蛋糕”不管如何切也是很難讓人滿意的。做“大蛋糕”或財源建設，説到底實際上是一種具有財政效益的經濟建設和經濟活動。 無論是在計劃經濟下的“生產建設型財政”，還是市場經濟條件下的“公共財政”，政府都承擔着宏觀管理經濟、組織財源建設的職責。政府在經濟建設和財源建設上都發揮着非常重要的作用，如今所謂“守夜人”的政府早已不存在了。計劃經濟條件下的財源建設，主要靠指令和行政命令，由少數政府領導和財經幹部運籌於“帷幄”之中，商討於會議之上，奔走於部門之間，吵體制、爭項目、爭投資，討價還價，把目光都集中到財政這塊“蛋糕”上，以致相當一部分的財源建設在“政策”與“對策”的對奕和互佔互擠的角鬥中被耗掉；加之一些地方在經濟發展中追求“政績”的短期行為而造成的負面效應就更大。事實證明，財源建設整體運作機制存在弊端——財源的開發培育缺乏社會內在動力。市場經濟體制下，財政職能轉向滿足社會公共需要之後，給財源的建設賦予了新的含義、提出了新的要求，決不是不再抓財源建設，尤其是經濟欠發達地區，解決財政困難的根本出路在於培植和壯大財源。因此，在財政職能轉換的過程中，財政參與財源的建設，應在充分發揮地方優勢、注意調整經濟結構、促進科技進步和企業轉換經營機制等方面多花力氣，重點放在保持主體財源、拓展新興財源、培育後續財源上，確保財政實力的不斷壯大。

第一，財源建設的主體不再是政府，更不是單純的財政行為，而是全社會各類經濟成分的市場主體。

第二，政府不再插入微觀經濟的具體經營管理，着重於公共管理、服務和基礎設施的建設，為經濟建設提供良好的條件和環境；同時按市場經濟規律和鼓勵競爭的原則，為各類經濟的企業提供公平的税收政策，不搞特殊化的税收優惠和税收歧視，堅持依法理財，堅持“國民待遇”原則。

第三，改革預算管理，推進依法理財，堅持早編預算，細編預算，並從基層編起，按標準、定額和具體項目落實預算內容，加大預算外資金統籌安排力度，提高政府宏觀調控能力。

第四，實施縣級財政綜合改革，努力加強縣級財源建設，加大對困難縣的支持力度，推動縣級財政上規模、上水平，改變許多地、縣“吃飯財政”的局面。縣級財政是國家財政體系的重要組成部分，是城鄉經濟聯合的紐帶；縣級財政狀況的好壞，是能否振興地方經濟、加快貧困地區開發建設的關鍵所在。因此，縣級財政狀況如何，直接制約地方經濟的發展乃至整個國家經濟的發展，只有縣級財政搞活了，財源充裕了，地方經濟才能振興，國家財政的振興也才真正有望。

3.優化支出結構，堅持科學的財政支出順序按照公共財政的範圍要求，在當前聚財有限和用財無限的矛盾非常突出的情況下，重新界定和規範財政支出範圍，嚴格支出順序，保證重點需要。結合政府機構改革和事業體制改革，對現有財政供給部門進行全面調查，嚴控人員編制和經費標準，下決心壓縮一些不必要的行政事業費，堅持抑制財政供養人員及其經費增長過快的勢頭。

1.主要用於基礎設施、基礎產業、天然壟斷的產業及公共工程建設方面。

2.對關係國計民生、控制國民經濟命脈的重點建設項目財政還要投資，但必須保證效果，避免、防止盲目和重複建設，要真正對這部分資金的使用負責。

3.嚴防財政資金投入到一般加工工業上，即財政應堅決退出生產領域。

4.逐步理順財政和國有企業的關係建立公共財政，矛盾的焦點主要集中在長期以來財政已在競爭性領域進行了大量投資，建立了為數眾多的國有企業，這些國有企業仍是我國財政收入的支柱和經濟基礎。這樣，理順財政和國有企業的關係，調整財政對經營性國有資產的投入，也就成為財政轉變職能的關鍵。

第一，建立公共財政的關鍵，首先必須是實現財政由生產性向非生產性的轉變，但這並不意味着財政要退出經濟建設領域。它強調的是財政不要向競爭性領域延伸，要把對生產、經營方面的投入逐步轉到支持基礎設施、公共工程和其他社會公共需要方面(也就是説財政逐步減少向競爭性領域的投資)。因此，要處理好財政和國有企業的關係，首先必須發揮財政的宏觀調控職能，即財政作為兩大宏觀調控的政策工具之一，要在堅持優化國有資產配置、正確認識和處理好國有資產合理流動和制止國有資產流失的關係方面充分發揮其宏觀調控的作用。國有企業是國民經濟的細胞，我國國有資產總量已有8萬多億元，這是國民經濟持續、高速、穩定發展的物質基礎，是實現第二、三步戰略目標的雄厚物質力量。但結構不合理，經營粗放、管理滑坡、效益不好，必須下大決心、花大力氣推進國有企業改革和制度創新，果斷地進行其經濟結構調整(包括企業結構、行業結構、區域結構調整)，積極發展資本市場，引導和盤活國有資產存量，促進其合理流動和有效配置。在這個過程中，要合理調整分配格局和支出結構，切實履行財政分配、調節、監督的功能，解決好分配不公、混亂的狀況。通過調整支出結構，以必要的增量帶動國有資產在較大範圍、數量上的合理流動促進其在流動中增值增效；通過投入方式的轉變，為市場經濟和企業平等競爭創造一個良好的外部環境，充分發揮財政在國有經濟結構調整中的宏觀調控作用，更有力地支持經濟建設。

第二，進一步減少財政對國有微觀企業的事務性管理，這是轉變財政職能最重要、最關鍵的一環。同時也要徹底取消財政對國有企業的經營性乃至政策性虧損補貼，使那些長期虧損、資不抵債的國有企業依法破產，國家財政不應再對企業承擔無限責任，只以投入的資本額對其債務承擔有限責任。應促使企業儘快建立現代企業制度，這樣，財政才能真正卸下“包袱”，從而也才真正能把有限的財力用到調控宏觀經濟、優化配置資源、調節收入的分配等公共職能上。

5.建立和完善財政法規，這是轉換財政職能、建立公共財政框架的保障建立公共財政需要與之相適應的財政法規體系作保障，使之具有穩定性、普遍性和規範性。公共財政有一個建立、發展和完善的過程，而與之相適應的財政法規體系也有一個建立、發展和完善的過程。因此，必須認真總結歷史的經驗和教訓，勇於探索、創新，圍繞公共財政“職能明確，體制完善，調控有力，支出規範，保障可靠”的總體目標，制定一部《公共財政法》，為建立公共財政的框架創造良好條件。

6.實施規範的政府採購制度

政府採購是實現反經濟週期調節、合理配置資源、促進產業良性發展的強有力工具。必須健全和完善之，規範其運作行為和程序，逐步把採購範圍擴大到財政專項支出領域。

7.將社會保障基金納入財政預算管理

西方經濟學認為“社會保障”的本質涵義是政府保障。從我國的情況來看，社會保障制度不健全的原因很多，其中政府財力有限、財政支持力度不夠應是主要原因。因此，我國社會保障制度的健全與發展，很大程度上依賴於國家財政的財力支持。總之，在宏觀調控這個廣闊舞台上，要謀求政府財政職能的逐步轉變及作用更大程度的發揮，各級領導必須適應形勢，轉變思路，高瞻遠矚，進一步提高理財水平和駕馭全局的能力，推進跨世紀公共財政的改革與發展。