關於縣以下機關建立公務員職務與職級並行制度的意見

2014年12月2日上午，中共中央總書記、國家主席、中央軍委主席、中央全面深化改革領導小組組長習近平主持召開中央全面深化改革領導小組第七次會議，會議審議了《關於縣以下機關建立公務員職務與職級並行制度的意見》。

會議指出，在職務之外開闢職級晉升通道，有利於調動廣大基層公務員的積極性，是為基層公務員辦好事、辦實事，一定要把好事辦好。在全國縣以下機關實施這項改革，要總結試點工作經驗，堅持好的做法，改進存在的不足，認真抓好組織實施。

晉升科員須任辦事員滿8年，級別達到25級；

晉升副科級須任科員級或科員滿12年，級別達到23級；

晉升正科級須任副科級或鄉科級副職、副主任科員滿15年，級別達到20級；

晉升副處須任正科級或鄉科級正職、主任科員滿15年，級別達到19級；

晉升正處級須任副處級或縣處級副職滿15年，級別達到17級。 ^[3] 

“任職年限”：即指從晉升職級或正式任命職務之月起按週年計算，滿12個月為1週年。“任現職級或職務期間每有1個年度考核為優秀等次，任職年限條件縮短半年；每有1個年度考核為基本稱職等次，任職年限條件延長1年”。

實施職級晉升制度的機構範圍縣(市、區、旗)和鄉(鎮、街道)機關和參公管理單位的在編人員。機構規格高於正處級的縣(市、區)，其所屬黨委、政府工作部門等不列入實施範圍。比如，上海崇明縣、廣州市天河區一級政府就不屬於這個範圍。 ^[4] 

職務與職級應該是相對獨立、相對分離的。職務是公務員的職位要素，職級是職位要素與品位要素的統一。職務反映職級，職級對應一定的職務。從功能上來看，二者的區別在於，職務的設置給公務員帶來權力以及責任義務的承擔，職級的設置給公務員帶來物質利益以及職業尊嚴的滿足。一條職務序列構成公務員職業發展的一道階梯，一條職級序列則構成公務員職業發展的另一道階梯。兩道階梯分別滿足公務員職業發展的不同價值追求。

但現實中，職務與職級的聯繫過於緊密，表現為以職定級、以職定薪。據統計，在各地公務員工資的四個組成部分中，職務工資約佔20%，級別工資約佔25%，地區附加津貼約佔45%，各種補貼約佔10%。級別工資僅佔兩成。相比之下，職務工資比例雖不高，但由於地區附加津貼基本按照職務發放，職務工資整體所佔比例接近七成。職務對工資水平具有決定性作用。職級的功能被明顯弱化。

職級功能弱化導致職務晉升成為公務員最大的激勵，職務晉升也成為公務員職業發展的唯一階梯。據山東省濟南市委組織部近年組織的一項調查顯示，近81%的被調查者認為職務晉升是對公務員最有效的激勵，其中領導職務的晉升比非領導職務的晉升更具吸引力。這給當前公務員管理帶來很多問題，比如，公務員謀求職務不是為了承擔責任，而僅是為了獲取權力。再比如，公務員不晉升職務就無法提高待遇，但職務畢竟有限，靠職務晉升提高待遇對絕大多數公務員來説是不現實的，也是不公平的。

因此，推行職務與職級的並行，實質是適度分離職務與職級過於緊密的聯繫，使職級真正成為公務員的一條獨立的職業發展階梯。那些不能晉升職務的公務員，也可以通過晉升職級獲得合理的待遇和尊嚴。當然，作為職位的共同構成要素，二者的分離是適度分離，相對獨立。

公務員待遇一般分為政治待遇、工作待遇、經濟待遇三種類型。政治待遇主要包括參加會議、看文件等。工作待遇主要包括辦公條件、交通補助和職務消費等。經濟待遇主要包括工資、住房、醫療、養老金等。一般認為，政治待遇與工作待遇由職務來決定是具有合理性的，但是，經濟待遇也由職務決定則不具有合理性。

政治待遇與工作待遇的分配，體現的是責權利對等的原則。公務員所承擔的責任越重，相應的擁有的權力和利益就應該越大。經濟待遇的分配，則應該體現按勞分配的原則。公務員的工作能力越強、工作時間越長、工作業績越突出，相應的獲得的經濟報酬就應該越多。如果僅僅是因為屬於同一職務層級，就享受相同的工資待遇，則明顯不合理。

比如，一個縣長和一個國家機關的處長，二者職務相同，但從工作量、工作時間、工作業績的角度來看，二者的差異很大，不應該享受相同的經濟待遇。在國外的公務員分類中，也沒有任何一個國家將這兩個職位劃為同一職級。因此，公務員的經濟待遇不應該主要由職務來決定。單純以職務決定公務員的經濟待遇，則完全混淆了責權利對等原則與按勞分配原則的適用範圍。只有讓職級與待遇掛鈎，使職級對公務員的經濟待遇具有一定的決定作用，職級才能真正成為公務員在職業發展中取得進步的標誌，才能真正成為公務員的努力得到合理回報的標誌，公務員才會從內心將職級作為職業發展的階梯，職務與職級的並行才有可能 ^[4]  。

2006年我國公務員法頒佈實施以來，相關配套法規制度不斷完善，公務員素質、能力和作風建設全面加強，公務員隊伍建設取得明顯成效。公務員職務與級別制度，是公務員管理制度的重要組成部分，是確定公務員工資及其他待遇的依據。從2006年情況看，公務員提高待遇主要靠晉升職務，級別的激勵作用沒有得到充分發揮，特別是在縣以下機關，公務員受機構規格等因素限制，職務晉升空間小、待遇得不到提高的矛盾更為突出，需要切實加以解決。根據黨的十八大關於深化幹部人事制度改革的精神和十八屆三中全會關於推行公務員職務與職級並行、職級與待遇掛鈎制度的要求，現就縣以下機關建立公務員職務與職級並行制度提出如下意見。

(一)總體要求。以鄧小平理論、“三個代表”重要思想、科學發展觀為指導，深入貫徹習近平總書記系列重要講話精神，按照中央關於深化幹部人事制度改革的要求，在公務員法規定的制度框架內，保持現有領導職務和非領導職務晉升制度不變，建立主要依據任職年限和級別晉升職級的制度，發揮職級在確定幹部工資待遇方面的作用，實行職級與待遇掛鈎，實現職務與職級並行。

(二)基本原則。堅持以人為本，立足拓展公務員職業發展空間，開闢晉升職級通道，調動基層公務員工作積極性；堅持德才兼備、以德為先，注重工作實績，體現個人資歷；堅持公平公正，統一職級晉升條件，嚴格進行民主測評和考核；堅持向基層傾斜，緩解基層公務員職務晉升難待遇得不到提高的矛盾，使其隨着職級晉升相應提高待遇。

(一)職級的設置。對縣以下機關公務員設置5個職級，由低到高依次為科員級、副科級、正科級、副處級和正處級。

(二)職級晉升條件。公務員晉升職級，主要依據任職年限和級別。具體條件分別為：晉升科員級須任辦事員滿8年，級別達到二十五級；晉升副科級須任科員級或科員滿12年，級別達到二十三級；晉升正科級須任副科級或鄉科級副職、副主任科員滿15年，級別達到二十級；晉升副處級須任正科級或鄉科級正職、主任科員滿15年，級別達到十九級；晉升正處級須任副處級或縣處級副職滿15年，級別達到十七級。任職年限，從晉升職級或正式任命職務之日起按週年計算，滿12個月為1週年。任現職級或職務期間每有1個年度考核為優秀等次，任職年限條件縮短半年；每有1個年度考核為基本稱職等次，任職年限條件延長1年。

(三)職級晉升辦法。對達到規定任職年限和級別條件的公務員，依據其德才表現和工作實績，在本單位或規定的範圍內進行民主測評，經考核合格的晉升職級。公務員晉升職級，應包括初核、民主測評和考核、公示、報批等環節，按所任職務的管理權限進行審批。

(四)職級晉升後的待遇。公務員晉升職級後，享受相應職務層次非領導職務的工資待遇。

(五)職級晉升後的管理。公務員晉升職級後，工作崗位不變，仍從事原單位工作。晉升領導職務和非領導職務，按現行規定執行。

(一)本意見的實施範圍，包括縣(市、區、旗)和鄉(鎮、街道)列入公務員法實施範圍的機關和經批准參照公務員法管理的機關(單位)中，已進行公務員登記備案或參照公務員法管理機關(單位)工作人員登記備案的在編人員。機構規格高於正處級的縣(市、區、旗)所屬黨委、政府工作部門等不列入實施範圍。

(二)中央和省駐列入實施範圍的縣(市、區、旗)正科級以下單位中、已進行公務員登記備案或參照公務員法管理機關(單位)工作人員登記備案的在編人員，參照本意見執行。

(一)專業技術類、行政執法類等類別公務員，建立職務與職級並行制度的辦法另行制定。相關辦法出台前，暫按本意見執行。

(二)公務員晉升職級後兑現待遇所需資金，按行政隸屬關係和現行經費保障渠道解決。

縣以下機關建立公務員職務與職級並行制度，是完善公務員制度和深化收入分配製度改革的重要內容，政策性強，涉及面廣，面臨的情況複雜，必須認真做好組織實施工作。

(一)加強對實施工作的領導。各地和在縣以下有派駐單位的中央有關部門要充分認識縣以下機關建立公務員職務與職級並行制度的重要意義，切實加強對組織實施工作的領導。人力資源社會保障、組織、機構編制、財政部門要在當地黨委和政府領導下，密切配合，認真做好組織實施工作。

(二)精心組織實施。各地和在縣以下有派駐單位的中央有關部門要周密部署，把工作做細做實。要開展深入調研，全面掌握本地區本部門機構和人員情況，認真分析實施中可能遇到的情況和問題，及時研究提出解決辦法。避免引發新的矛盾。重大事項要及時請示報告。

(三)嚴格執行政策。各地和中央有關部門要嚴格執行本意見規定，不得自行擴大實施範圍，不得自行變更晉升職級的條件，不得自行出台提高職級待遇的措施，中央有關部門要加強政策把關。原自行採取的不符合國家統一政策規定的晉升職務或提高職級待遇的做法，一律停止執行。對違反規定的，要堅決予以糾正，並追究責任。

(四)做好政策解釋和輿論引導。實施過程中，各地和相關部門要密切關注各方面的反應，正確引導社會輿論。要認真細緻的做好政策解釋和思想政治工作，確保實施工作平穩順利進行。對可能出現的不穩定因素，要做好應對預案。 ^[2]