鄉鎮

xiāng zhèn

周克芹《許茂和他的女兒們》第三章一：“她那身打扮和風韻，與連雲場這個小鄉鎮的風俗很不協調。”

《花城》1981年第1期：“由於這屯子緊挨着松花江，無論冬夏，這條江都是交通要道上下游幾處較大鄉鎮發生了什麼事情，消息也能夠很快傳到這兒。”

鄉鎮是我國最基層的行政機構。一頭連着城市，一頭連着農村，在農村乃至整個國家經濟社會發展中發揮着基礎性作用，它是黨和政府聯繫人民羣眾的紐帶。

幾千年來，我國鄉鎮設置不斷演變。建國以來特別是改革開放以後，適應經濟社會發展和我國行政機構改革的需要，鄉鎮機構進行多次重大改革。

“鄉制”始建於西周，已有3000餘年的歷史。鄉鎮作為國家設置的一種地方行政建制，從理論上講，應具有以下特徵：保持行政地域的完整性、人口規模的適度性、管理層級的有序性、機構設置的合理性、職能定位的科學性、組織制度的規範性、政權名稱的固定性。

“鄉鎮建制”經歷了“鄉官制”、“職役制”、“自治制”等多次變革。“鄉官制”：就是鄉治為官治，鄉官是官。據史載，西周初年，大小國家和部落多至數百個，周王朝為了加強對鄉里社會管理與控制，開始建立“鄉制”。

“五家為鄰，五鄰為裏，四里為族，五族為黨，五黨為州，五州為鄉。鄉，萬二千五百户”。此時的“鄉制”規模較大，層級劃分細緻，注重“相保、相愛、相葬、相救、相周、相賓”等社會功能。“鄉官”皆有品級，是“公務員”。“鄰長位下士，自此以上，稍登一級，至鄉而為卿也”。

秦朝時期，對“鄉制”進行重大改革，對後世產生了巨大影響。據史載，秦時“十里一亭，十亭一鄉”。朝廷授予地方官員一定的權力，即根據人口多寡可隨時調整和變動“鄉”的建制規模及員額編制，從而使後來的“鄉”建制規模越來越小，地位和作用也逐漸降低。魏晉、隋唐時期，“鄉”的規模僅為500户左右，與周代的“萬户之鄉”無法相比。“鄉官”隸屬關係複雜，各自為政，肢解了基層政權的獨立性和完整性。到中唐以後，隨着均田制的廢弛、兩税法的實行，地主階級內部結構發生了變動，原來實行鄉官制的鄉里制度，已經開始向“職役制”轉化。

“職役制”：就是鄉治由官治轉為半官式的紳治。由於隋唐實行“科舉制”，“官”與“吏”分設，“官”作為“士”身居要職，而“吏”的地位逐漸降低，頗有義務服役的性質，鄉官從某種程度上講不再是官，鄉制逐步從“鄉官制”向“職役制”轉變。

自此，隋唐至清末的千餘年間，我國鄉里社會的政治下層，實由官治而淪為半官式之紳治。

北宋中期，王安石在全國推行了保甲制度，即“保甲之法，十户立一牌頭，十牌頭立一甲長，十甲長立一保正”，保甲人員之都保正、都保副正、大保長都不支薪，出現輪差、募充，幾乎把“鄉官制”的政治色彩全部抹去。

清代除了繼承明朝以來的自然村落的形態之外，採取明朝的裏甲制，作為賦役徵收的機構；採取宋朝的保甲制，以維護地方治安。但上述改革措施大大增加了吏胥人數，加重了百姓的負擔，致使“吏胥視民如魚肉，民畏吏胥為虎狼”。這是“職役制”下的鄉村政治生活的真實寫照。

雖然在幾千年的封建社會裏沒有“地方自治”之説，但在清朝末年也出現了鄉村自治的萌芽。一是太平天國的鄉村組織採取寓兵於農的方法，建立守土鄉官制，此時的“鄉官”均由保舉或公舉的本地人充任、且多由貧苦農民構成，平時負責管理地方行政事務，戰時執行軍事任務。

二是光緒末年和宣統初年開始提倡“鄉鎮自治”。光緒三十四年（1908年），晚清政府制訂中國有史以來第一部《城鎮鄉自治章程》，規定：城鎮鄉為地方自治的基層單位，城鎮人口10萬人以上者設為“區”，5萬人以上者設為“鎮”，鄉村人口5萬人以下者設為“鄉”。城鎮鄉分別成立“自治公所”，設“議事會”和“董事會”等機構，主要負責“學務、衞生、道路工程、農工商務、慈舉、公共營業”等事務。議事會的議員均由選民互選產生，但屬於名譽職務，不支付薪水，只有董事會的成員才發薪水。

進入20世紀上半葉，我國的國家行政權開始從縣一級下沉到了鄉村社會，形成了“黨政權力高度一體化和政治、經濟、行政與社會權力高度集中的金字塔式的權力結構”。

1928年後，國民黨政府制定法律政策，力圖使所有鄉村社會與政府之間保持明確的隸屬關係。

在抗日戰爭爆發前，國民黨政府曾規定：“百户以上村者設鄉，百户以下村者集為一鄉，設保甲；保甲長鬚由縣區長委任；實際是充當政治警察，“防制異黨之活動”。

1939年，又規定：鄉（鎮）公所下設民政、警衞、經濟、文化4股，各股設主任1人，幹事若干人。據粗略估計，1942年國民黨政府僅區一級約幹部16萬人，鄉鎮一級約幹部68萬人，保甲長1200多萬，大大超出了傳統農業國家的農民承載能力，最終也吞噬了國民黨基層政權的基礎。

建國後

1949年中華人民共和國成立後，農村基層政權的建設大致可以分為五個演變階段，每一階段機構設置及團幹部配備均有所不同。

一、第一階段(1949—1958年)：確定鄉鎮作為最基層的政權組織

1.機構改革情況

新中國成立後，在全國範圍內逐步開始了土地改革和基層政權建設，實行縣、區、鄉三級人民代表會議。

1950年12月，政務院頒佈《鄉（行政村）人民政府組織通則》，明確鄉與行政村同為農村基層行政區劃，同屬區管轄，一般不設內部機構，只配備數名專職甚至是不脱產的工作人員，分管民政、公安、財政、糧食、調解等事務。

1954年1月,中央人民政府內務部發出了《關於健全鄉鎮政權建設的指示》，規定：鄉人民政府應設置各種工作委員會。

一般應按生產合作、文教衞生、治安保衞、人民武裝、民政、財糧、調解等方面的工作，分設各種經濟的工作委員會，也可根據具體情況合併或調整，最多不超過七個。

1954年，憲法和地方組織法首次明確規定，鄉鎮是我國最基層的政權組織，村一級退出政權體系。1957年農村開始撤區並鄉。

2.團幹部配備

1954年9月青年團中央書記處在《青年團中央關於團的農村工作會議向中央的報告》中提出：團區委經過今春緊縮編制後，已由原來的3個幹部減少為1個或兩個幹部。

事實上很難管得過來。我們擬要團的區委均增設幾個兼職的委員，以建立集體領導，加強對發展工作的指導和基層組織的管理。

同時，建議將團的發展列入縣、區黨委的工作計劃之內，並指定適當的黨團員幹部兼管這一工作。團的組織要注意選拔合作社中優秀團員擔任支部中的領導工作，增強基層組織的領導核心。”

1.機構改革情況1958年初毛澤東同志正式提出農業生產合作社要實行小社並大社的主張，到1958年10月底，全國農村已基本實現了人民公社化。人民公社實行政社合一體制，鎮黨委改稱公社黨委，原鎮人民委員會改為社務委員會。公社管理委員會受縣人民委員會的領導，下設各種管理機構，負責管理生產建設、財政、糧食、文教衞生、民兵、調解民事等。生產大隊（管理區）是分片管理工農商學兵和進行經濟核算的基本單位。生產隊是勞動組織單位。人民公社實行“政社合一”體制，公社兼有國家行政管理和集體經濟經營管理雙重職能。

1962年6月，中共中央《農村人民公社工作條例修正草案》規定：人民公社的管理層級可以是兩級，即公社和生產大隊；也可以是三級，即公社、生產大隊和生產隊。生產大隊一般設大隊長1名，副大隊長1～2名，設治保、調解、民政等委員各1人，設民兵連(或營)長1人，仍保留婦聯、共青團等職數。

2.團幹部配備情況

1959年，在合併縣市和調整公社組織機構中，共青團中央批轉了陝西團省委關於縣、市、公社團委幹部編制、配備、使用問題的請示報告：各級農村團組織的幹部編制名額，原則上應與各方面幹部編制一樣，不增不減。公社團委幹部的編制應是：凡公社幹部編制15人以下的，配備專職幹部1名，編制20人到30人的，配備2名，編制30人以上的，配備3人至4人。對於不脱產團總支書記因公誤工，應給予適當的補助。

1961年10月，小平同志在黨中央書記處討論團的工作時説：“全國公社有五萬餘個，一個公社應當有一個團的脱產幹部，在這裏定下來。”1962年國家編制方案中規定：“農村人民公社有脱產幹部5人以上的，配團的幹部1人。”1964年6月19日，小平同志在團的九大講話時説：“你們提出，團的專職幹部應該適當增加，這個意見，我覺得是正確的。”“過去提出每一個公社有一個專職幹部，這是中央已經作了決定的，應該是這樣的，沒有的應該補起來。”1965年8月9日黨中央書記處討論團的工作，當彙報到團的幹部不多，在精簡機構中是不是要再減的問題後，小平同志又説：“在這方面，不能節省。精簡機構，主要是在事業、企業、黨、政系統。團的編制不大，婦聯的編制也不大。”1966年5月文化大革命開始，8月團中央書記處改組，共青團組織被迫停止工作。1970年開始整團建團，恢復各基層團組織。當時公社、鎮一級的團幹部嚴重缺額。

從這一階段開始，我國進入改革開放的嶄新歷史時期。在農村，變化最大的就是鄉鎮。

1.機構改革情況

1978年12月黨十一屆三中全會以後，隨着農村家庭承包制的普遍實行，人民公社體制逐漸開始解體。1982年12月，憲法規定“鄉、民族鄉、鎮設立人民代表大會和人民政府”，“鄉、民族鄉、鎮的人民政府執行本級人民代表大會的決議和上級國家行政機關的決定和命令，治理本行政區域內的行政工作”，“農村按居住地設立的村民委員會是基層羣眾性自治組織”，從此確立起“鄉政村治”體制模式。

到1985年，人民公社全部解體，鄉鎮重新成為我國最基層的政權組織。縣和鄉上下級關係的形成，主要是通過政府部門，即“條條塊塊”雙重領導的“七站八所”來推動，其中“所”的性質是政府機構，“站”的性質是行政性事業機構。

2.團幹部配備情況

1978年團十大以後，團的系統領導得到恢復了，各級黨委加強了對共青團的領導。在黨的全國組織工作座談會上明確提出團幹部在中央沒有確定新的編制之前，應該參照文化大革命前的編制配備。但截至1980年底全國有近2萬個公社沒有配備專職團幹部。

1980年團中央組織下發了《關於各級團委編制的參考意見》，提出農村人民公社和街道團委一般應配團的專職幹部1至2人，團幹部的配備逐年增長。但是至1982年全國仍有近萬個公社（佔公社總數的五之一）未配備專職團幹部。

1983年，地方各級團委的機構改革逐步展開，共青團中央組織部印發了《關於地方各級團委編制、機構設置和領導幹部配備的參考意見》的通知，提出：“區、公社、鄉、街道團委專職團幹部1至2人”。

1984年，中共中央組織部轉發《共青團中央關於在農村政權體制改革中加強區、鄉團幹部配備的報告》。團中央在報告中提出如下意見：一社改一鄉的地方，鄉設團委。鄉團委配備專職團委書記1人，配備兼職團委副書記1至2人。

1.1986年至1989年：撤併鄉鎮。

由於1983年中央文件中“鄉的規模一般以原有公社的管轄範圍為基礎，如原有公社範圍過大的也可以適當劃小”的規定給地方留下較大的操作空間和靈活性，造成了新建鄉的規模普遍變小，建制鎮的數量猛增。於是從1986年開始，各地又開展了“撤併鄉鎮”工作，建制鄉的數目從1985年的8.3萬個左右下降到1988年的4.5萬個左右。

1986年9月26日，中共中央、國務院發出《關於加強農村基層政權建設工作的通知》，開始把注重力集中到鄉以下的村級組織建設。1987年11月頒佈《中華人民共和國村民委員會組織法》，標誌着我國實行“村民自治”進入了制度化運作階段。

2.1990年至1997年：縣鄉綜合改革。重點解決簡政放權、人員機構臃腫的問題。

1991年10月，國務院發出了《關於加強農業社會化服務體系建設的通知》，就有關政策做出規定。部分省份選擇一些縣進行縣鄉綜合改革試點，重點解決鄉鎮政企關係不順、縣對鄉統得過死等問題，實行簡政放權，理順服務部門的條塊關係，加強鄉鎮農業社會化服務體系建設。

1993年，從中央到鄉鎮又進行了一次政府機構改革，鄉鎮人員編制精簡42%，並規範了縣直部門派駐鄉鎮的農技、農機、畜牧、獸醫、文化、廣播等服務性機構的管理方式。

1999年，全國開展地方機構改革，對鄉鎮採取適度撤併、壓縮財政供養人員、歸併事業站所等措施，並首次提出鄉鎮機構改革要與農村税費改革密切配合。2000年3月，中共中央、國務院發出《關於進行農村税費改革試點工作的通知》，決定在農村進行税費改革試點。

2001年2月，中央召開全國市縣鄉機構改革工作會議，提出進一步規範鄉鎮機構設置，減少機構和行政編制，堅決清退超編人員和各類臨時聘用人員，同時歸併鄉鎮事業單位，壓縮財政供養人員。

2004年3月，為配合農村税費改革，中央決定開展鄉鎮機構改革試點，提出試點要嚴格守住“兩條底線”：即鄉鎮機構編制和實有人員5年內只減不增和確保社會穩定。

2006年，全國取消農業税，標誌着延續了2600多年的皇糧國税徹底退出歷史舞台。同年10月，國務院下發《關於做好農村綜合改革工作有關問題的通知》，明確要求：全面推行鄉鎮人員編制實名制管理，確保五年內鄉鎮機構編制和財政供養人數只減不增；財政管理上實行鄉財縣管；機構設置上不搞上下對口。

經過5年試點後，2009年3月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《中央機構編制委員會辦公室關於深化鄉鎮機構改革的指導意見》。2009年，全國已完成機構改革的鄉鎮達1.9萬餘個，全部鄉鎮的改革任務將於2012年完成。

（1）全面取消農業税是新一輪鄉鎮機構改革的最大背景。農村税費改革是我國農村發展歷程中具有里程碑意義的重大改革。自2000年3月試點，到2006年全面取消。

農村税費改革使鄉鎮的職能發生了根本性的變化，迫切需要鄉鎮機構進行相應的改革，為其提供系統、整體的支持。2004年3月，中央決定開展鄉鎮機構改革試點，併為鄉鎮機構改革試點工作提出了明確的要求。農村改革從單一的税費改革進入農村綜合改革的新階段。到2009年，新一輪鄉鎮機構改革全面展開。

（2）地方政府機構改革的縱深推進成為新一輪鄉鎮機構改革的推動器。2008年9月開始的地方政府機構改革，把探索大部門體制、綜合設置機構作為改革重點，推進政府職能轉變，完善行政管理體制。省級政府機構改革已結束，縣級政府機構改革普遍在2009年年底前完成。作為一級地方政府機構，鄉鎮機構的改革是地方政府機構改革的應有之義。

（1）核心是轉變鄉鎮政府職能。新一輪改革明確了鄉鎮政府的功能定位，提出鄉鎮政府要履行四個方面的職能，即促進經濟發展、增加農民收入，強化公共服務、着力改善民生，加強社會管理、維護農村穩定，推進基層民主、促進農村和諧。單看這四項職能，並不都是全新內容，但把現階段鄉鎮政府應當履行的職能清晰地表達出來，卻是第一次。

（2）路徑是轉變鄉鎮治理模式。要求理順職責關係，創新體制機制，優化機構和崗位設置，嚴格控制人員編制，財政管理實行鄉財縣管，變“養人”為“養事”，變管理型政府為服務型政府。改革後，鄉鎮政府退出催種催收，還農民經營自主權；退出村級事務管理，還村民自治權；退出適於市場運作的事務，交由社會、合作組織。

（3）形式上不搞一刀切。堅持分類指導、因地制宜，根據當地區域特點和經濟社會發展實際，確定鄉鎮機構設置和職能配置的重點。全國所有鄉鎮既要“切一刀”搞改革，又不搞“一刀切”、一個模式。

（4）原則上堅持權責一致。根據鄉鎮四個方面的職能，賦予鄉鎮履行職能必要的事權和財權，改變長期以來由於事權和財力的不相匹配導致鄉鎮權力沒多少、責任卻無限大，嚴重影響鄉鎮的正常履職與運行的情況。比如，山東將上級部門的一些審批權限委託給鄉鎮政府依法行使；一些基礎設施配套費、計生費、城鎮土地出讓淨收益，全部返還鄉鎮政府。

1、重新調整鄉鎮機構。改革後，鄉鎮一般設黨委、人大、政府三個領導機構。內設機構實行“大辦制”，將鄉鎮原有內設機構按相應職能重新合併，成立3-5個綜合性辦公室，如黨政綜合辦公室、經濟發展辦公室、社會事務辦公室等。規模較小的鄉鎮只設一個綜合性辦公室。極少數地方不設機構，只設若干崗位。個別地方規定，計劃生育辦公室和社會治安綜合治理辦公室可在上述綜合性辦公室上掛牌子，不單獨設置機構，除這些辦公室外，鄉鎮不再掛其他牌子。

2、減少鄉鎮領導職數。改革後，鄉鎮領導班子成員實行兼職和黨政交叉任職，黨委副書記一般設2名左右，人大副主席、紀檢書記、武裝部長由黨政領導兼任。這樣，領導職數總體上精簡到5—9名。如安徽由原來的10—15人精簡為6—8名，黑龍江由9—11名精簡為5名，湖北由原來的平均16人精簡為7—9名。一些省份如貴州、湖北的個別鄉鎮黨委不設專職副書記。

3、精簡鄉鎮工作人員。據鄉鎮改革試點三年後的統計，2007年與2004年相比，全國鄉鎮行政編制精簡4.3%，實有人員精簡10.3%；事業編制精簡20.4%，實有人員精簡28.5%。精簡後，規模小的鄉鎮行政編制一般在20人左右，大的一般在30人左右。

4、創新事業站所運行機制。各地大致有三種模式：第一種是將事業站所整合為3—6個綜合性的服務中心，對沒有正式錄用手續的人員和富餘人員進行清退分流；第二種是將鄉鎮事業站所逐步轉製為企業或中介服務組織，由政府通過簽訂合同、項目招標的辦法向其購買服務；第三種是將農機推廣站等站所改為縣直部門的派出機構，有的跨鄉鎮設置。

1985年至今，即第四到第六階段，中央層面沒有出台新的關於鄉鎮基層共青團機構設置和幹部配備的政策。

（一）對基層團的組織建設和工作帶來的影響

我國建國以來的歷次鄉鎮機構改革，都直接影響着農村共青團工作特別是鄉鎮團委的工作。尤其是1986年“社改鄉”之後的歷次改革，對鄉鎮團委產生了巨大的影響，也直接衝擊到農村基層共青團工作。鄉鎮團委機構從以前的單設變成逐步合併到鄉鎮黨政辦；鄉鎮團委幹部從以前的專職變成幾乎全部兼職；部分農村基層黨政領導對團的作用存在模糊認識，對團的工作重視程度有明顯減弱的趨勢，團的工作被邊緣化；鄉鎮團的工作經費和物資來源沒有保障；鄉村團組織在社會和青年中的影響力也越來越弱，導致農村基層團的組織出現無班子、無制度、無活動、無陣地、無作用、無發展、無管理“七無”現象。

直接影響表現在：

1、鄉鎮團委的機構設置。鄉鎮機構實行“大辦制”後，鄉鎮團委一般併入黨政綜合辦公室，不再單設鄉鎮團委，極個別地方甚至撤銷鄉鎮團委職數。在工作上，出現以黨政工作替代團的工作的情況。

2、鄉鎮團委的分管。鄉鎮黨政領導職數減少以後，團的工作出現多種分管形式：設黨委副職的地方一般是黨委副職分管；沒有副職的地方指由綜合性辦公室分管；有的是鄉鎮黨委委員兼團委書記，不再安排分管領導。

鄉鎮政權是國家政權體系的基礎環節，承擔着管理轄區內鄉村各項政治、經濟、文化和社會事務的職能，是農村經濟社會發展的組織者和執行者；鄉鎮政權處在國家行政管理的前沿陣地，處在農村工作的第一線，與廣大農民羣眾直接面對，是黨和政府聯繫羣眾的橋樑和紐帶，是在農村落實黨和國家各項方針、政策的橋頭堡。當前，鄉鎮政權在農村社會治理中發揮着促進農村經濟發展、提供農村公共服務、維護農村社會穩定、發展農村民主政治、建設農村先進文化的重要作用。

通過以往的多次鄉鎮機構改革，特別是2005年的改革，鄉鎮機構設置和人員編制基本得到規範與統一，職能轉變和體制改革取得明顯成效。但是，也存在一些不容忽視的、帶有一定普遍性的問題。主要表現在：

（1）機構設置與行政環境欠協調，人員臨時調度和混合使用；

（2）向體制關係錯綜複雜，做好溝通協調工作難度大；

（3）職、責、權不一致，履行職能與承擔責任力不從心；

（4）疲於突擊完成各項“中心工作”，正常工作秩序受干擾；

（5）多種因素互相疊加，監督管理力度和效度明顯降低；

（6）經費、人才與技術匱乏，不能提供切實有效的公共服務。

（1）堅持以科學發展觀為統領，強化服務。着力提升鄉鎮政府在促進經濟發展、增加農民收入，強化公共服務、着力改善民生，加強社會管理、維護農村穩定，推進基層民主、促進農村和諧等方面的能力，打造服務型鄉鎮政府。

（2）堅持以農民利益為出發點，強化民生。在鄉鎮職能配置上，要以發展社會事業和解決民生問題為重點，着力解決就業、就學、就醫、社會保障、社會治安、安全生產、環境保護等人民羣眾最關心的利益問題。

（3）堅持以鞏固農村基層政權為着力點，強根固基。要圍繞提高鄉村社會治理水平，着力理順縣、鄉、村關係，推動鄉鎮行政管理與基層羣眾自治的有效銜接和良性互動。

1、紮實推進鄉鎮政府的職能轉變，建設服務型鄉鎮政府。為此，要強化三項職能：一是強化依法行政職能。鄉鎮政府要認真貫徹執行國家的法律法規，全面推進依法治鄉，加強農村社會治安綜合治理工作，維護社會穩定。二是強化服務職能。主要是加強市場體系建設，增強市場的服務能力，形成與外地大市場相銜接的網絡，為農民增收鋪設通向市場的橋樑。同時，積極開展社會保障服務，通過建立和完善新型農村合作醫療制度、農村醫療救助制度、開展農村低保等扶貧解困工作，加快農村社會保障體系建設。三是強化組織協調職能。鄉鎮要協調好農村經濟合作組織與社會中介組織的關係，加強農户與市場的聯繫；協調、理順村委會、農户與信用社等農村金融組織的關係，為農業生產提供資金保障；協調村委會與各種經濟組織及上級行政部門的關係，嚴格制止損害農民利益的行為，防止農民負擔反彈。同時要弱化兩項職能：一是弱化直接干預生產的職能。把生產經營的自主權真正交給農民，政府做到引導、服務，不強迫、不干涉；二是弱化直接參與經濟活動的職能。政府要建環境、搞服務，不要直接參與經濟活動。

（1）統籌規劃，縣鄉配合，促進鄉域經濟發展。

（2）加大財政支持和政策傾斜，加強農村公共服務。

（3）合理授權，完善功能，加強社會管理。社會管理工作量大、面廣，要做好這些工作必須使鄉鎮政府具備一定的權力和功能。首先，要賦予鄉鎮相應的社會管理權力。從行使社會管理職能的需求出發，賦予鄉鎮必要的管理執法權，使鄉鎮在該管的職能上，職、責、權相匹配。其次，要完善鄉鎮社會管理的功能，要有適應社會管理的體制、機制保障。

（4）縣、鄉、村協同，行政管理與羣眾自治有效銜接，推進基層民主。

（5）創新農村工作機制，把服務型政府建設落到實處。如首問責任制、羣眾事情全程代辦制、“和諧110”聯動體系、“田園110”專家人才服務熱線、以“聯村、聯民、聯事、定責任”為主要內容的“三聯定責”機制等等，對於提高鄉鎮公共服務能力和水平效果顯著。各地要結合實際，認真總結、學習和推廣。

2、調整鄉鎮人員管理政策，完善鄉鎮人事管理機制。

（1）在確保人員編制不突破的前提下，建立正常的鄉鎮人員進出機制。由於2005年機構改革實行了“5年內只出不進”的嚴控編制政策，多數鄉鎮人員缺編，在崗人員結構老化、青黃不接，已經影響到鄉鎮工作的正常開展。建議在鄉鎮編制限額內，根據實際工作需要，統籌考慮選調優秀大學生進鄉鎮、從大學生村官中選招鄉鎮公務員或面向社會公開招錄鄉鎮公務員，儘快解決鄉鎮工作人員缺編問題。

（2）加強鄉鎮幹部交流，建立鄉鎮幹部流動機制。一要建立一般幹部的交流機制，使每個幹部都有通過努力工作，提高自己，得到交流晉升的機會。二要完善鄉鎮領導與縣直部門領導的交流機制。大部分新提拔幹部應先到鄉鎮任職，鄉鎮的優秀領導可以直接安排到縣直部門任職。

（3）建立規範的鄉鎮幹部考評體系，引入競爭機制，改革鄉鎮幹部選拔任用制度。要增強羣眾在鄉鎮領導幹部選拔任用中的話語權，加大羣眾滿意度在考核評價中的分量。要建立和加大從鄉鎮中低層幹部中選拔領導幹部的機制和工作力度，有條件的地方可探索試行鄉鎮幹部直選。建議逐步引入幹部述職和民意測評機制，讓廣大農民羣眾參與到對幹部的考評中來，把考評成績作為幹部選拔任用的重要依據。

3、改革縣鄉管理體制，理順縣鄉關係。在現行的的縣鄉體制中，縣強鄉弱，縣對鄉條條幹預過多，鄉鎮基本是在圍繞縣的指揮棒運轉，自身職能無法實現。因此，必須理順縣鄉關係。

4、改革鄉鎮事業單位服務體制，建立“以錢養事”服務機制。加強鄉鎮公共服務職能，必須改革鄉鎮事業單位管理體制。湖北省按照“行政職能整體轉移、經營職能走向市場、公益服務職能面向社會”的思路，實行“花錢買服務、養事不養人”的公共服務機制，對原事業單位的服務項目實行“鄉鎮政府承擔、公開招標、合同管理、以錢養事”的辦法，通過購買服務和購買勞務，落實鄉鎮政府服務“三農”的責任，取得了較好的效果。在鄉鎮機構改革中，對農村公共服務，可從實際出發，借鑑湖北的一些經驗，強化政府責任，改革運行機制，探索建立政府主導、多元供給的農村公共服務生產和供給體制。