財政支出管理

根據國家職能和財政支出的關係，財政支出管理的內容可以分為經濟建設支出管理、社會文教支出管理、國防支出管理、行政管理費支出管理、社會保障支出管理、債務支出管理和其他項目的管理。

(一)經濟建設支出管理

經濟建設支出是指國家財政撥付的用於經濟建設的各項支出。我國財政支出中，經濟建設支出始終佔第一位，大多數年份佔財政總支出的一半以上。經濟建設支出管理包括基本建設支出管理、挖潛改造資金支出管理、支援農業支出管理。

基本建設支出是按國家有關規定，用於基本建設投資範圍內的基本建設貸款和撥款支出。在社會主義市場經濟體制下，國家把基本建設投資的重點放在能源、交通、通訊、原材料、農業等基礎產業和基礎設施建設領域，執行宏觀調控職能。這些部門具有投資規模大、建設週期長、微觀盈利小、社會效益大等特點，企業或居民往往不願投資或不能投資。通過財政支出，保證基礎產業和基礎設施建設，調節投資結構和產業結構，有利於國民經濟協調發展。在政府投資的領域內，根據工程項目的受益特點應該採取不同的投資方式；凡是能使全社會受益的基本建設投資，如基礎工業、科學研究、航空航天、電子計算機，應由國家財政直接投資；凡是能夠給國家和局部地區帶來利益的能源、交通等重點工程，應由國家和受益地區聯合投資。如長江三峽水利工程，能夠給長江中下游地區帶來電力、航運、減災等多方面綜合利益，就採取聯合投資的辦法，這既能減輕國家財政負擔，又能加快工程建設進度；凡是主要由企業或居民家庭受益，但又符合國家產業政策要求的項目，如生態農業發展等，財政支出可以採取補貼的辦法。

基本建設支出管理方式主要有“撥改貸”和“基金制”。“撥改貸”是指財政安排的基本建設投資，由無償撥款辦法改為把資金撥給建設銀行，由銀行根據國家基建計劃發放貸款，用款單位按期還本付息、有償使用資金的一種管理辦法。從1981年起，我國實行基本建設投資“撥改貸”以後，強化了用款單位的責任心。加速了資金週轉，提高了資金使用效率。“基金制”是指由中央財政安排基本建設投資支出，確定固定的資金來源，然後由國家計委負責分配給能源、交通、原材料等六個國家專業投資公司，並由投資公司負責對固定資產投資進行開發、經營和管理的一種資金管理辦法。“基金制”從1988年開始實行。

挖潛改造資金支出是指用於固定資產更新和技術改造的各項資金。建國40多年來，我國已形成了龐大的固定資產規模，它是社會主義現代化建設的物質技術基礎。對原有的固定資產進行挖潛改造與新建企業相比，具有投資少、見效快、效益高的特點。財政支出中撥付一定的資金用於挖潛改造，有利於經濟集約式發展，可以促進重點企業和重點產品減少消耗，降低成本，增強市場競爭能力。1994年，我國財政總支出中用於企業挖潛改造資金和新產品試製費467．61億元。

支援農業支出是指國家用於農業部門的投資支出。農業是國民經濟的基礎，也是增加財政收入的基礎。發展農業，一靠政策，二靠科技，三靠投入。科技和政策是發展農業的保證，而投入是發展農業的前提。建國40多年來，國家共投資農業部門4000多億元，對提高農業生產技術裝備起了重要作用。但是，近十年來，由於農業投入嚴重不足，農業生產條件沒有明顯改善，個別地區反而有惡化的趨勢，這是制約我國農業發展的重要原因。1995年中央用於農業的投入有較大幅度的增加，地方政府也在增加投入。1995年，全國支援農業生產支出和各項農業事業費共計安排447.01億元，比1994年增長13.7%。國家用於農業的投資，主要用於開發重點墾區、林區、興修大型水利、電力工程、公路幹線、電訊設備和儲運設施等項目。其他小型農用基本建設和服務設施所需的投資，主要依靠農業本身的資金積累和勞動積累。

(二)行政管理費支出管理

行政管理費支出，是財政用於國家各級權力機關、行政管理機關和外事機構行使職能所需的各種費用支出。其具體支出範圍是：人大、政府機關、政協、中國共產黨和民主黨派、人民團體的經費；駐外機構經費；捐贈支出等外事費；公安、安全、司法、法院、檢察機關經費和業務費以及上述機關開辦的中等專業學校、幹部管理學院的費用等。此外，行政、外交、公檢法機關的基本建設支出和武裝警察部隊支出，也可包括在行政管理費之內。

行政管理費是財政用於政府維持社會秩序和提供公共勞務的費用，屬於社會消費性支出。對於這類支出，應遵循節約的原則，力求壓縮到最低限度，但是近10年來卻不斷膨脹。1978年行政管理費支出僅佔財政總支出的4.4%，1988年為10%，1994年為8.1%。造成行政管理費增長過快的原因是機構臃腫，人員冗雜，鋪張浪費。根據有關部門統計，目前，行政事業人員經費已經佔行政事業經費的80%。可見，加強對行政管理費支出的控制，關鍵在於精簡機構，裁減人員。

(三)國防費支出管理

國防費支出是國家財政用於國防建設和軍隊方面的費用。主要內容包括國防費、國防科研事業費、民兵建設費、防空經費等。國防費支出是保證國家安全和領土完整，防止外敵侵略，實現國家對外專政職能的財力保證。但是，國防費支出也是社會性消費支出，過多的耗費同樣不利於經濟建設。我國國防費支出佔財政總支出的比重，是隨着國際國內形勢變化而變化的。建國以來，我國國防費支出的絕對額逐年增加，但國防費在財政總支出中的比重呈下降趨勢。目前，我國國防費佔財政總支出的比重大體在10%左右。這個比例對於減輕財政負擔，增加經濟建設支出是有利的。

(四)文教、科學、衞生事業支出管理

文教、科學、衞生事業支出，是指國家預算支出中用於舉辦或補助文化、教育、衞生、科學等事業的經費支出。主要包括這些部門人員工資、補助工資、職工福利費、離退休人員費用、人民助學金、公務金、設備購置費。修繕費、業務費、差額補助費、主要副食品價格補助以及其他費用。

文教、科學、衞生事業支出，按其社會性質，屬於社會公共消費性支出。它不創造物質財富，而且還消耗一定的物質財富，但它制約着物質生產發展的水平和質量。因為，科學技術是第一生產力，是推動經濟發展的首要因素；教育是科技進步的基礎，是提高勞動者素質的基地；體育衞生事業對於提高勞動者體質、保持勞動者健康具有重大意義。因此，世界上許多國家，尤其是發達國家都重視對文教科學衞生事業的財政支出。我國每年用於文教科學衞生事業的財政支出數量不斷增長，比重逐步提高。1994年，我國文教科學衞生的財政支出1274.13億元，佔財政總支出的21.8%，高於歷史最高水平。

隨着我國經濟體制改革的逐步推進，對文教科學衞生事業支出的預算管理也相應進行了改革。根據單位的性質和收支情況，目前我國文教科學衞生事業預算管理主要採用下列三種方法：

其一是全額預算管理。這類事業單位的各項收支全部納入國家財政預算，單位收入全部上繳，支出全部由財政撥款。這種管理方式一般適用於只有社會效益，而無經濟效益或收益的單位，如從事基礎性研究的科研機構、從事義務教育的學校等。

其二是差額預算管理。這類事業單位的支出須先以本身的收入抵補，不足部分再由財政撥款解決，因而列入預算的只是單位收不抵支的差額數。這種管理方式適用於有經常性業務收入的單位，如醫院等。

其三是企業化管理。這類事業單位有經常性業務收入，而且收入數額比較穩定。因此，對其實行企業化管理，要求他們自收自支、自負盈虧，並且為國家上交財政收入。這種方法一般適用於出版社、報社、電影院、書店等。

(五)社會保障支出管理

社會保障支出是指國家為向喪失勞動能力、失去就業機會，以及遇到不幸事故而面臨生活困難的公民，提供最基本生活保障而安排的支出。它是現代國家一個重要的財政支出項目。我國現階段社會保障主要包括社會保險、社會救濟和民政福利撥款。我國目前用於社會保障支出的費用一般佔財政總支出的2%。隨着社會主義市場經濟運行機制的形成，社會保障事業將會有很大發展。社會保障支出管理也要相應地進行改革。社會保障支出管理體制改革的方向是：增加保障項目，擴大社會保障範圍；開徵社會保障税，單獨編制社會保障預算，加強對社會保障的計劃管理；完善社會保障的制度和立法，健全法制管理。

(六)債務支出管理

債務支出是指國家預算用於償還國內外債務的支出。我國國內債務支出，包括償還國內發行的公債、國庫券和國家財政向人民銀行借款的本金和利息支出；國外債務支出，包括償還外國政府貸款、國際金融組織貸款以及其他國外貸款的本金和利息支付。債務支出的數額取決於借債的規模和債息的高低。債務支出管理的關鍵在於控制債務規模。

(一)財政支出管理的行政原則：厲行節約的原則

在社會主義市場經濟體制下，國家財政的根本任務是進行公共分配和宏觀調控，並促進微觀經濟主體的效率提高和經濟增長。作為國家財政支出的一個重要組成部分，行政管理費、國防費、各種事業費的支出，都屬於非生產性支出，它們並不直接創造物質財富，相反，主要是靠增加税收來滿足的。如果國家行政事業機構過於龐大和行政事業經費過快增長，不僅不利於微觀經濟的發展和社會財富的增長。反而會消耗大量的社會財富。因此，行政性財政支出必須遵循厲行節約的原則。

厲行節約，不僅要求行政事業等非生產性單位要注意節約支出，同時也要求在經濟建設支出中厲行節約。要在堅持合理需要正常滿足的基礎上，少花錢，多辦事；少投入，多產出；少耗費，多積累。反對鋪張浪費，提倡勤儉節約，提高財政資金使用效果，這是我國財政支出所必須堅持的最基本的原則。

節約支出，是人民政府的階級本色。人民政府應是最廉潔最節約的政府。馬克思在評價巴黎公社革命政權時指出，它“實現了所有資產階級革命都提出的廉價政府的口號”。這裏的“廉價政府”就是政府開支最節約的意思。但是，在當前實際工作中，行政事業機構不斷增多，行政事業經費剛性增長；大手大腳花錢，奢華鋪張日盛；社會集團購買力難以遏止，更趨膨脹。這些都加重了財政支出的負擔。為改變這種狀況，貫徹厲行節約的原則，一方面需要加強財政支出管理，深化財政體制改革，從緊從嚴安排行政事業費支出；另一方面要加快政治體制改革，精簡機構，精兵簡政，加強廉政建設。

(二)財政支出管理的經濟原則：合理配置資源原則、公平分配原則、促進經濟穩定增長原則

合理配置資源就是把現有的人力、物力、財力等生產要素合理地按比例地分配到各生產部門。合理配置資源是社會化大生產正常進行的前提條件。在市場經濟條件下，市場在配置資源中起基礎性作用。但是，由於市場機制的自發性、滯後性，需要政府進行宏觀調控，協調經濟發展。財政支出是政府進行宏觀調控、合理配置資源的有力槓桿。通過財政支出，把一部分資源投向能源、交通、通訊、農業等基礎產業和重點工程；通過財政合理安排支出，調節積累和消費的比例關係；通過財政支出，調整產業結構；通過財政支出，增加對國有企業投資，保持公有制經濟的主導地位；通過財政支出，增加對經濟落後地區的投資，平衡生產力的地區分佈。總之，財政支出是宏觀間接調控的有力手段。

公平分配是保持社會穩定的前提條件。社會主義生產資料公有制的建立，為實現公平分配創造了社會條件。但是，多種經濟成分並存，市場體制的不完善，分配製度的不健全，憑藉所有權取得的資本收入、部分承包者的經營收入等非勞動收入，以及憑藉特權的灰色收入、黑色收入等，加劇了社會分配不公。這種分配不公積累到一定程度，會影響效率的提高。解決這一問題，除了依靠税收手段對高收入者多徵税，還要利用財政支出手段，對低收入者給予補助，對失去勞動能力者、失業者、遭受自然災害的人實行社會救濟等，以實現相對公平的目標，促進社會穩定和發展。

在市場自發調節經濟生活的過程中，經濟發展必然具有周期性。但是，經濟週期波動過大，就會破壞正常的經濟秩序。國家通過宏觀調控，干預經濟生活，可以相對熨平經濟週期。財政支出管理的經濟原則之一，就是國家從宏觀調控的角度出發，根據經濟發展的狀況，靈活地運用財政支出槓桿的調節作用，促進經濟穩定增長。當經濟過熱時，減少財政支出會減少社會總需求，抑制經濟發展；當經濟疲軟時，增加財政支出會擴大社會總需求，刺激經濟發展。

(三)財政支出管理的預算技術原則：量入為出和量需為出相結合的原則

量入為出的原則就是指國家建設規模要與國力相適應，安排財政支出要和財政收入相適應。無論是經濟建設、行政設施和改善人民生活水平，都要從現實條件出發，循序漸進，不可超過財力負擔，特別是我國社會主義現代化建設事業規模宏大，而國家可能集中的財力總是有限的，只有堅持量入為出的原則，分清輕重緩急，才能逐步實現現代化目標。量入為出是我國基本的理財原則。

量需為出是指在社會總供給與總需求失衡時，根據社會經濟發展需要，安排財政支出。如當社會總需求已經嚴重大於總供給時，我們不能因為當年財政收入多，安排的支出就一定要增加，相反應當控制支出，實行結餘預算政策；反之，當社會總需求嚴重不足時，不能因為當年財政收入少，安排的支出就一定減少，這裏可以適當擴大財政支出，以刺激經濟發展。

量入為出體現了財政預算的一般原則，量需為出是特定條件下的特殊處理方法。在一般情況下，預算支出必須堅持量入為出，不宜採取赤字財政。但在特定條件下，預算支有一點赤字不一定是壞事，對經濟發展有起動作用。但預算支出赤字必須有“度”。 ^[1]