公用企業

我國國家工商行政管理局發佈的《關於禁止公用企業限制競爭行為的若干規定》中，則將公用企業定義為供水、供電、供熱、供氣、郵政、電訊、交通運輸等公用事業或行業的經營者。而自然壟斷行業主要指由於成本弱增性而導致獨家壟斷市場結構的經濟部門，主要是指公用企業，往往是網絡和基礎設施產業。20世紀90代以來，社會上反壟斷的情緒高漲，《反壟斷法》呼之欲出。個別廠商搞價格同盟或其他卡特爾進行經濟壟斷年，縱向限制競爭的行為損害了市場經濟自由競爭的精髓，也直接損害了消費者的權益。

壟斷是市場主體在經濟活動中排除或者限制競爭者的狀態或行為。壟斷可以區分為經濟壟斷、行政壟斷和自然壟斷。

經濟壟斷是指由於經濟發展的內在規律而引發的壟斷。當生產和資本集中發展到一定程度時，就會走向壟斷。經濟壟斷是違反市場秩序和法律的，因此，也就不會存在長期處於經濟壟斷的行業。基於經濟壟斷不會產生壟斷行業，因此不是本文探討的內容。

行政壟斷是由政府造成的壟斷，是通過國家法律、行政法規和規定的形式取得壟斷權力的。行政壟斷也可稱為法定壟斷，諸如專利權和著作權之類由政府設定的壟斷。因政府政策的需要而形成的壟斷性行業，比如軍工、煙草等。這種壟斷源於行政法律，具有合法性，無需打破。只需要國家機關依法行政，避免濫用行政權力即可。這與競爭機制沒有關係，也不是我們本文所探討的內容。

自然壟斷是指依其性質只能或只宜“獨家經營”的業務或事業。自然壟斷行業主要指由於成本弱增性而導致獨家壟斷市場結構的經濟部門，是由於生產經營特點而形成壟斷地位。像電力、電信、鐵道等。自然壟斷行業不宜競爭，否則會帶來低效、浪費，甚至導致競爭者同歸於盡的毀滅性後果。因此，自然壟斷有利於經濟效率的形成，具有一定的合理性。對這些行業的壟斷不能予以打破，《反壟斷法》也無能為力，只有引入競爭機制。

綜上所述，壟斷行業引入競爭機制只對自然壟斷行業存在意義。本文所要探討的壟斷行業就是以公用企業單位為代表的自然壟斷行業。

自然壟斷行業主要指由於成本弱增性而導致獨家壟斷市場結構的經濟部門，主要是指公用企業，往往是網絡和基礎設施產業。所謂公用企業是指郵政、電信、供電、供水、供氣、供熱和公共交通等為公眾提供產品、服務或由公眾使用的業務或行業。在我國國家工商行政管理局發佈的《關於禁止公用企業限制競爭行為的若干規定》中，則將公用企業定義為供水、供電、供熱、供氣、郵政、電訊、交通運輸等公用事業或行業的經營者。

自然壟斷是由產品特性決定的，其內在根據是規模經濟原理。規模經濟是指在一定的產出範圍內，生產函數呈規模報酬遞增狀態，企業的規模越大，單位產品的成本就越低，由一個企業大規模生產要比幾個小規模企業同時生產更有效率；而自然壟斷是指一個企業生產一定數量產品的總成本，要比兩個或者兩個以上的企業共同生產同樣數量產品的總成本低。隨着經營企業的數量增加而出現單位產品成本增加的效果。

公用企業的產品、服務往往要通過有線或無線電、管道、公路、鐵道等網絡來提供，網絡建設耗資費時巨大，同樣的網絡難以重複建設以開展平行競爭，因而具有自然壟斷特性。自然壟斷使公用企業處於獨佔或寡頭市場，加上產品和服務的需求彈性小，處於壟斷地位的企業便會提高價格以謀取較大的利益，寡頭企業則有合謀提價的傾向。所以，自19世紀末公用事業開始大規模發展以來，在其經營中長時期內不存在有效的競爭機制，“反壟斷法”將它列入適用除外的範疇。

公用企業提供的產品、服務為公眾日常所需，沒有充裕的替代選擇，需求彈性很小。自來水、電等幾乎不存在可替代品，公共汽車(地鐵)、火車等雖有相應的可替代品，但往往因可替代品在品質、價格等方面差別較大，實際上可替代性仍較小。如鐵路客運雖可由長途汽車、航空、水運等所替代，但由於價格、舒適度和硬件設施（如很多城市沒有民用航空機場）等原因，實際上很難緩解春運期間的鐵路運輸壓力。春運時即使提高火車票價也不能真正減少火車乘客的數量，並且在一定的程度上加重了普通消費者的負擔。公用企業如像鐵路運輸這樣發生短缺、質次價高等情形，就會引起社會恐慌、民怨、民憤，影響“安定團結”。這種局面急需改善。

按照傳統的認識，公用企業具有自然壟斷性，應當對其禁止或限制競爭，這樣它才能有效經營、降低成本、充分利用資源、提高社會總體福利水平。因此，理論上並不反對其壟斷，以避免毀滅性的競爭。實踐卻恰好相反，缺乏競爭激勵的公用事業成了社會的異己和負擔。引入競爭之後，其成本反而降低,經營效率和服務質量也會提高。目前，老百姓也初步從電信、郵政(如特快專遞)、城市公交、公路客運、民航等引進競爭機制中嚐到了甜頭。尤其是電信，在中國電信公司、中國網通公司、中國聯通公司、中國移動公司的競爭下，老百姓在固定電話座機費、通話費和因特網絡的使用費等方面獲得了很多實惠，根據河南省2004年度行風評議結果顯示中國網通公司、中國移動公司等行業排名均有很大的提升，這與該行業競爭後收費標準的降低和其服務質量的提高有很大的關係。壟斷固有的不求進取、效率低下、官商作風、漠視消費者權益的弊端。這就給實踐中帶來了若干問題，公用企業急需引入市場競爭機制。

公用企業並非鐵板一塊地具有自然壟斷性，公用企業也可以引入競爭機制。

首先，隨着經濟和技術的發展，傳統上屬於自然壟斷的公用企業，有的呈現出非自然壟斷的特徵。譬如電信業，雖然有線電話網具有自然壟斷性，但是隨着移動通訊、微波和衞星傳輸、互聯網、數字技術等的發展，包括市話、長話在內的許多電信業務，在不另建網絡的情況下就可實現多家經營；而且由於成本降低，競爭者各自興建網絡也獲得了經濟上的可行性。有時，隨着市場規模的擴大，需要吸收更多的投資經營者，也會導致某種自然壟斷事業轉而具有競爭性。

其次，在公用企業領域，通常只有網絡具有自然壟斷性質，其他業務則不具有自然壟斷性。如水電供應管線、鐵道確有自然壟斷性，但是諸如水廠、電廠、鐵路運輸公司等卻是可以開展競爭的。新鄉新奧燃氣有限公司成立後，改變了原燃氣總公司的經營模式，不僅百姓使用燃氣的價格大幅度下降（約42%），使百姓得到實惠，而且通過內部的嚴格管理提高了職工的工作及福利待遇。這説明城市供氣行業實行市場化，引入競爭機制是切實可行的。發達國家改革電力行業和鐵路運輸的基本做法就是這樣。如英國將發電、輸電和供電分業經營，在發電、售電市場引入競爭機制，鼓勵多家公司開展競爭，輸變電業務因其自然壟斷性質則由國家電網公司獨家經營，同時對輸變電價格實行監管。電力改革也按照“廠網分開、競價上網”的思路逐步推開，爭取到2010年形成全國範圍內統一、開放、競爭、有序的發電市場和部分開放的售電市場。例如在我們新鄉市，華電公司成立了華電新鄉發電有限公司，將與新鄉火電廠等進行競爭。事實上，電信業也可在一家壟斷的基礎上開展競爭，由競爭者租用壟斷經營的基礎設施提供服務，國家只需對租賃條件加以限制和監管即可。在市場準入上做文章，將網絡管理經營權經由招標特許獨家經營，這樣就可形成多家競爭投標的局面，中標者必須遵守特許經營的各項條件，特許權期滿後又可通過招標選擇獨家經營者。

（一）放寬市場準入，積極推進投資主體多元化

今後，對電信、電力、自來水等行業，要進一步推進改革，完善改革措施，重點是放寬市場準入，引入競爭機制，有條件的企業要積極推行投資主體多元化，實行政企職責分開。放寬市場準入意味着允許新的市場主體特別是非國有市場主體進入本行業，參與市場競爭，而不是隻限於在原有企業“分拆”之後的企業之間開展競爭。也就是説，要讓原來的企業受到新進入本行業的市場主體競爭的壓力，以利於提高效率，改善服務。推行多元持股有助於壟斷行業中的國有企業建立現代化制度。電信等行業分拆後組建了一些國有獨資公司，未實現投資主體多元化，很難形成規範的現代公司和規範的法人治理結構。

只有推行多元持股，真正實現投資主體多元化，需要國家控股的也儘量實行相對控股，才能有效推進規範的股份制改革，才能逐步形成規範的法人治理結構，從而有利於企業經營機制的轉換，提高市場競爭力。與此同時，要加快推進鐵道、郵政和城市公用事業等的改革，實行政企分開、政資分開、政事分開。鐵道、郵政和許多城市公用事業，至今仍然是壟斷的市場結構，自然壟斷與行政壟斷相結合，尚未進行實質性的體制改革，傳統國有企業效率低、浪費大、服務差的毛病突出。

反對公用企業等壟斷性行業的壟斷，促使公用企業健康發展並帶動整個經濟、社會不斷提升檔次，關鍵要在其中適當地、儘可能引進競爭機制，以收釜底抽薪之功效。由於“反壟斷法”的功能是對市場主體一般地反限制競爭的法，其調整對象無非為聯合行為、結合行為、濫用優勢和市場結構控制，對於公用企業的壟斷無規範作用。只能靠“反壟斷法”的特別法來規範，即調整相關公用企業的法如電信法、郵政法、電力法、鐵路法等。因此，對公用企業實施反壟斷或引進競爭機制，從根本上説要在有關公用企業的專門立法上做文章。

公用企業多種多樣，所處領域性質各異。如何引進競爭機制，只有一般的原理，沒有劃一的模式和措施。一般而言，在公用企業中引進競爭機制，並非像餐飲業、服裝業等那樣放開競爭，而要精心設計一種實行特許經營、市場準入控制和恰當監管下的合理的市場結構。這就需要對公用企業專門立法。在相關專門法中，首要考慮的是某公用企業放開競爭的程度和如何放開競爭，其不同業務或領域的放開程度也不盡一致。如法定專營以外的郵遞業務、電信設備生產、發電、出租車等，原則上可以放開，只需制定一般市場準入條件即可，符合條件的均可進入。對需要特許控制的，在於確定究竟特許幾家企業來經營?這對不同的公用事業也不能一概而論，一般也不應規定具體的企業數量，而應兼顧規模經濟和範圍經濟的要求，授權主管部門根據競爭狀況(如價格和成本變動情況)和消費者權益滿足程度來發牌。

相關法中另一不可或缺的重要內容則是具體管制，它與公用企業領域的競爭和反壟斷是緊密相聯繫的。諸如特許的基本條件、期限，資費的管制；競爭條件下電信的互聯互通和普遍服務問題；禁止網絡和基礎設施壟斷經營者的掠奪和“卡脖子”等行為；特定經營組織或管制機構及其治理；有關進入、退出的具體要求和監管等，這些需要在具體的公用企業法中有針對性地加以規定。

在我國的普通競爭法中，對公用企業的限制行為和壟斷行為也有為數不多的規定。在《反不正當競爭法》第6條規定：“公用企業或者其他依法具有獨佔地位的經營者，不得限定他人購買其指定的經營者的商品，以排擠其他經營者的公平競爭”；第12條規定：“經營者銷售商品，不得違背購買者的意願搭售商品或者附加其他不合理的條件”。國家工商局還制定了《關於禁止公用企業限制競爭行為的若干規定》，對以上規定加以細化，明確、具體規定了禁止公用企業實施的六種限制競爭行為。當然，這只是應急措施，公用企業可能實施的限制競爭行為遠不止這些，系統全面的規定尚待“反壟斷法”的出台。但是，公用企業一般不得豁免反壟斷這一點，應當是很明確的了。

自然壟斷行業只有通過競爭，才能打破一家獨大的局面。我國電信市場由原來的中國電信一家獨佔到六大並存。經過拆分整合，現在有中國電信集團公司、中國移動通信公司、中國衞星通信集團公司、中國聯合通信有限公司、中國網絡通信集團公司、中國鐵通集團有限公司六家公司來運營。初步構造出電信市場分層競爭的格局，在此基礎上，應允許其相互進入對方領域，發展為相互競爭的數家綜合性電信公司；電力行業在全國範圍內建立若干跨地區的小區域電力市場，實行廠網分開，競價上網，健全合理的電價形成機制；鐵路實行網運分離，充分發揮各種運輸方式的優勢。

整頓和規範涉及自然壟斷行業的市場秩序，應緊緊抓住直接關係廣大羣眾切身利益、反映強烈的突出問題。例如，在特定市場內限定他人購買其指定企業生產的商品；以不正當的或歧視性的質檢、準銷證、前置審批、加收費用等方式，限制競爭企業產品的銷售；以限定或變相限定的方式，要求消費者只能接受其指定企業提供的服務等。通過消除分割、封鎖市場的行政壁壘，嚴厲查處各種不正當競爭行為，維護消費者的合法權益，營造公平競爭的市場環境，使價格真正成為反映市場供求關係的信號，以儘快形成全國統一、公平競爭、規範有序的市場體系。

在壟斷行業中引入競爭機制是一個非常複雜的理論和實踐問題，要具體問題，具體分析。打破城市供水、供氣、供熱、公共交通、污水處理、垃圾處理六個行業的自然壟斷，引入社會資本進行競爭。上述行業直接關係社會公共利益，合理、科學地引入競爭機制，則可以加快行業的發展和運行效率，並最終使社會公眾受益。

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