行政委託

依法治國從其本質來説是依法行政。依法行政、實現行政管理法制化是現代民主政治條件下國家行政管理的內在要求。行政機關必須在法律規定可以委託的情況下，才能委託。“公權力行使的委任，有時是以法律直接進行的，有時是基於法律的根據，以指定行為進行的。總而言之，被委任的行政與公權力的行使有關的情況下，法律的根據便成為必要。”這裏的“法律”是指廣義的法律，應該包括憲法、法律（狹義的）、行政法規、地方性法規和規章，而不應將行政機關臨時性的指示、命令包括在內。法律要件包括以下四方面的內容：

1、委託必須有法定依據。行政機關必須在法律、法規及規章規定可以委託時，才能委託。沒有法定依據的委託，叫做“自行委託”，是不合法的，也是無效的。

2、委託行政機關必須擁有法定權限。委託機關在進行行政委託時，其委託給受委託人的公權力必須是其自身合法擁有的職權。如果行政機關把一項本身不擁有的公權力委託給受委託人行使，這顯然是濫用職權，超越權限的委託當然無效。

3、行政委託必須符合法定程序。由於行政委託的事務是具體行政行為，而“制裁是強制行為，行政機關對個人所施加的制裁肯定是對公民的財產、自由以及生命的侵犯。……行使司法職能的那種行政程序可以在使它符合‘正當法律程序’的理想這樣一種方式下加以組成”。

4、行政委託對象應當是符合法定條件的有關企事業單位、社會組織或者個人。行政委託對象合法是指受委託人如果是企事業單位或社會組織，則其必須是依法成立，具有法人資格，以及具有實施行政事務的現實條件等；受委託人如果是個人，則應當具有完全的權利能力和行為能力，並且具備實施行政事務的專業知識和技能。行政機關通過其內設機構和所屬公務員實施行政管理，雖然也是一種實質性委託，但由於其與行政機關存在正常的內部關係，因而不包含在這裏的行政委託之中。但不同性質的行政機關之間以及由於權限約束同一行政體系內部上下級行政機關之間，由於處理行政事務的需要，也存在大量的行政委託。

所謂形式要件，是指行政委託成立所要具備的形式上和程序上的要件。美國學者諾內特、塞爾茲尼克在《轉變中的法律與社會》一書中指出：“在解決公民之間的糾紛和評估各種有利和不利於國家的要求時，法律體系所提供的最顯著、最別具一格的產品就是程序公平”，他甚至認為“程序是法律的中心”。法律通過把規則程序化可以使國家及其權力行使機關的行為合法化從而有效地進行社會控制。“行政程序作為規範行政權公正合理行使的規範體系，其巨大的作用已是不爭的事實。”但至今為止，中國的行政程序法尚未出台，因此對行政委託的程序和形式要件未做明確規定。專家認為，行政委託應該在形式上具有書面委託書。該委託書事實上是一個授與受委託人得實施某種特定行政權的書面合同。在書面委託書中，要明確委託的對象、範圍、權限、期限及相應的要求。在程序上，應該將該委託書公之於眾。其公佈的範圍，應以受委託人行使公權力的範圍確定。當行政委託的對象、範圍、權限、期限等行政委託的實質性內容發生變更，或者因委託期限屆滿、委託事項完成以及受委託人不履行職責、超越授權委託的範圍行使職權、利用受委託權力違法亂紀等原因而導致行政委託解除時，也應該將行政委託變更及消滅的情況及時向社會予以公佈。“沒有公佈文件的效果因當事人是否實際知道文件的內容而不同。沒有按照法律規定公佈的文件，而且當事人不知道文件的內容時，行政機關不能對當事人強制適用該文件規定的內容。當事人不因為未遵守文件的規定而喪失任何權利，或受到任何制裁。”已經公佈的文件，“即使當事人實際上不知道文件的內容，不影響行政機關對文件的適用。”另外，行政委託設立、變更或者消滅時，委託行政機關應向其上級行政機關報告並備案，以便其上級行政機關對該行政委託行為予以審查，一旦發現違反法定要件的委託行為，上級行政機關可以予以撤銷。同時，委託行政機關在行政委託設立、變更或者消滅發生後規定期限內，應將行政委託書副本交同級法院備案。

所謂實質要件，是指行政委託的事務本身的性質所要求的本質性規定。行政委託的事務從性質上看，是具體行政行為。而具體行政行為“是指行政主體針對特定對象具體適用法律規範所作出的、只對特定對象產生約束力的行為”。具體行政行為具有設立、變更、消滅或確認特定行政法律關係的特點，因而，由受委託人行使的行政委託事務必然與特定行政相對人發生行政法律關係，並對特定行政相對人的權利和利益產生直接的影響。由於行政委託是通過行政機關的單方面決定，使本來不具有特定公權力的其他行政機關、企事業單位、社會組織和公民擁有行使該公權力的權限，因此不可避免地將會對行政相對人的權利和利益構成潛在的威脅。而受託人在行使公權力時，缺乏有效的組織制度和民主制度的法律約束，行政機關對其監督控制相對來説又較弱。為了切實保障行政相對人的合法權益，一些比較重要的行政事務以及依據法律法規應該專屬於特定行政機關的公權力，不得委託其他組織或者個人行使。特別是有關限制公民人身自由和威脅財產安全的強制性措施，必須嚴格限制行政委託的適用。例如《中華人民共和國行政處罰法》第十六條規定：“限制人身自由的人身處罰權只能由公安機關行使。”這就將限制人身自由的行政處罰權排除了委託給非公安機關的適用。並且，在該法中還規定行政機關可以委託行政處罰權的對象僅為“依法成立的管理公共事務的事業組織”。

所謂受委託人，是指依照行政法規範的規定，並經有權行政機關委託或指定，行使一定行政管理權力的其他行政機關、企事業單位、社會組織和公民。可見，受委託人的行政法地位非常特殊：

其一，受委託人是不具有特定行政權力的其他行政機關、企事業單位、社會組織和公民，其特定行政權力的獲得是基於有權行政機關的委託；

其二，受委託人所享有的權力不是概括性權力，而是專門性的權力，其範圍由委託行政機關決定，即其只能擁有委託書中授與的特定職權，如果受委託人行使的公權力超越了委託書中的授權範圍，對於該越權行為的法律後果，只能由受委託人承擔，同時，行政機關還可以追究受委託人的行政責任；

其三，受委託人具有雙重身份，受委託人在處理自身固有事務時不享有公權力，只有在處理被委託事務時才享有行政職權；

其四，受委託人由於不具有行政主體地位，因此在行使公權力時，是以委託行政機關的名義做出的，其權利義務當然應歸屬於委託行政機關。當然，如果受委託人不以行政機關的名義進行活動，其行為在法律上不具備執行公務的屬性，行政相對人有權抵制。如被委託在公共場所實施衞生處罰的某公民，他在對破壞公共衞生的人進行處罰時，必須出示“執罰證”，否則被處罰人有權拒絕交納罰款。

受委託人的範圍包括以下幾種：

其一，企事業單位，如企事業單位在支付工資時將納税義務人應該交納的税款代徵後繳納給國家税務機關，其即處於受委託人的法律地位；

其二，社會組織，如村民委員會、居民委員會有權處理有關行政機關委託代辦的行政事務；

其三，公民，如某位治安聯防隊員根據公安機關的委託授權可以處理某些治安行政事務；

其四，不擁有特定職權的其他行政機關。如前所述，不同性質的行政機關以及由於權限約束同一行政體系內部上下級行政機關之間也會發生行政委託。

例如，警告、五十元以下罰款屬於公安派出所的法定權限，如果行政處罰的種類超越該權限則必須獲得其上級公安機關的批准。通過上級委託，從而其可以進行超越本機關權限的行為，但該行為被認為是其上級機關的行為，其不再具有行政主體地位。在行政訴訟中，對於派出機關的越權行為的行政主體的判定，就應以該派出機關是否取得其上級機關的委託為標準。另外，在現實中還存在大量的臨時行政機構。對這類行政機構的性質認定，法學界一般認為其不是行政主體，即不具有獨立的行政主體資格。專家認為，我們可以把其視為一種特殊的行政委託。該臨時機構所為行政行為的法律效果，應歸屬於組織其成立或者其直接上級行政機關。

在代替國家行使公權力這種意義上，委託行政機關與受委託人之間是行政組織法上的關係。但這並不意味着兩者的關係是作為行政機關相互之間的行政組織內的關係。無論受委託人是企事業單位、社會組織還是公民個人，都是具有憲法和法律上所賦予的獨立的法律人格的。因此，即使是在該行政委託關係中，也不過是在法律規定的限度內，服從委託行政機關的監督指揮而已，不過在行政機關行使該監督權時，承認其對受委託人的監督程度更深罷了。或者説，行政機關對於企事業單位、社會組織和個人的一般性監督僅為合法性監督，即僅對其行為的是否合法予以監督，要求其依法進行活動即可。然而行政機關對於受委託人在行使被委託公權力時所進行的監督則不僅僅包括合法性監督，而且要包括合目的性監督，即不僅要監督受委託人是否合法實施所授與的公權力，還要監督公權力的行使是否合乎行政委託的既定目的，符合社會公共利益的需求。這是由行政權力的本質決定的。“國家[按其定義]是這樣一個人格，即他的意志通過若干人的協議被看成是他們大家的意志，他可以為共同的和平和防衞運用他們的力量和資源。”而行政權力作為國家權力的一種，必須為全體社會成員的利益服務。

從行政組織法的基本原則看，關於受委託人的組織構成，應該適用民主的控制。但是，受委託人如果是個人的情況下，不存在組織構成的問題；即使是企事業單位或社會組織，國家對該組織構成過度的介入，可能違反採用行政委託這種手段的宗旨。因此，由於受委託人是國家行政機關和國家公務員以外的人，行政機關對其監控力度相對較弱，這樣從保護行政相對人的利益考慮，將存在極大的隱憂。行政委託一方面適應了經濟、快捷的行政效率性要求，另一方面卻對行政相對人的利益構成潛在的威脅。正如亞里士多德所説，法應是使事物合乎正義的一箇中道的權衡，維持事物的平衡是法律的本質所在。如何對行政委託進行規範，在效率與公平之間尋求一個合適的結合點，確為一個亟待解決的問題。為了解決這個矛盾，必須用法律來規範、制約行政權力，使行政委託在其行使的過程中具有民主性、有序性和制約性，並受到其他國家權力的制約和公民權利的監督，從而保證行政權力不至於侵犯公民、法人、和其他組織的合法權益，以實現合法行政和合理行政。

1.受委託方是非國家行政機關的組織，本身不具有行政權。

2.受委託方是以委託行政機關的名義行使職能，由委託行政機關承擔責任，區別於法律法規的授權。

3.能夠委託行使的行政權是有限的，例如：公安機關行使的限制公民的人身自由的權力不得轉讓。

1、都是非政府組織，是國家機關以外的社會組織；

2、都有管理公共事務的職能。

例1：國家圖書館對讀者有公共管理的職能。

例2：學校對於家屬區的管理和大的學校裏的紅綠燈等的管理，應該給學校一定的行政管理權。

1．法定依據

行政授權必須有明確的法律、法規或者規章的依據，如果沒有法定依據的，視為行政委託；行政委託不強調有明確的法定依據，只要不違背法律精神和目的即可。

2．法定方式

行政授權的方式有兩大類：一是直接授權；二是間接授權，即法律、法規規定某行政機關可以根據需要或者法律、法規規定的條件，將某個特定的行政職權授予某個組織。

行政委託的方式較為靈活，由行政主體在行政管理活動中以具體的委託決定來進行。

3．法律後果

行政授權的法律後果，或者是使得具有行政主體資格的組織的職權內容增加，或者使得本不具有行政主體資格的組織具有行政主體資格。法律、法規、規章授權的組織在授權範圍內能以自己名義行使行政職權，並獨立承擔由此而產生的法律後果。

在行政委託，不發生行政職權和職責的轉移，受委託的組織並不因此而取得行政職權，也不因此而取得行政主體資格。受委託組織根據行政委託行使職權必須以委託的行政主體的名義，而不是以受委託組織自己的名義進行，其行為對外的法律責任也不是由其承擔，而是由委託的行政主體承擔。