完全基金制

——無法應對人口迅速老齡化的衝擊。1999年10月，中國60歲以上的老年人達1．26億，約佔總人口的10%，已經進入老年型國家的行列。 65歲以上的人口與15歲。64歲人口的比例，即老年人口贍養率，從1990年的8．7%增加到2000年的10．2%，預計到2020年和2050年將分別上升到15．5%和31．2%。因此，如果不對現收現付制進行改革，那麼到2033年，養老保險費率將達到39．27%。這樣高的繳費率是企業難以承受的，會造成養老金的支付危機，也會大大影響我國企業的國際競爭力。

——抑制了職工和企業的積極性，扭曲了勞動力市場的運行機制。在現收現付制下，職工(以及企業代職工)繳納的養老保險費與他退休後獲得的養老金收益之間並沒有直接的必然的聯繫。因此，它實際上造成了勞動力供給和需求之間的一個“税收楔子”，會降低勞動力供給的數量，產生效率損失，隨着老齡化帶來的繳費率的不斷提高，由此造成的效率損失也會越大。

——覆蓋範圍較窄，不利於充分發揮“社會穩定器”的作用。傳統的養老保險制度覆蓋的主要是國有部門，而對改革開放後迅速發展起來的三資企業、集體企業、私營和個體企業而言則覆蓋不足。據統計，1978年到1997年間新增的21485萬個就業崗位中的72．4%是屬於非國有部門的。1996年，國有企業、集體企業和三資企業參加養老保險的比例分別為95．15%、51．47%和27．48%。這種狀況不利於勞動力的跨部門流動和不同類型企業之間的公平競爭。而其原因則在於非國有企業與國有企業的職工年齡結構和歷史負擔不同，以現收現付為特徵的體制會導致資金向國有企業的再分配承擔額外的成本。

——養老保險的行政管理職能與養老金經營職能不分，導致對養老金的管理缺乏有效的監督與制衡機制，養老金被擠佔、挪用的現象時有發生，影響了退休人員的生活保障。

正是在此背景下，國務院近年來頒佈了關於養老保險制度改革的一系列文件，決定從現收現付制向“社會統籌與個人賬户相結合”的部分積累制過渡。但是，在具體實施過程中，特別是在以個人賬户為基礎的基金制的建立方面，仍然存在着一些有待於進一步研究和解決的問題，下面我簡要談談比較關鍵的幾個問題。

第一，轉軌戰略問題。應以雙軌方式實現漸進過渡，向基金制轉軌需要建立個人賬户。目前我國建立的個人賬户很大程度上是名義賬户，名義賬户也稱“空賬”，它雖然在避免勞動力市場的扭曲、提供更好的繳費激勵方面與傳統的現收現付制相比有其優越之處，但從本質上看仍然屬於現收現付制。它並不能夠提供真正的基金積累和基金運營的收益，從而無法應對老齡化的衝擊。之所以出現這種情況，是因為改革過程始終迴避了“老人”的養老金的來源問題，仍然從正在工作的一代人的賬户中抽取資金來支付“老人”的養老金。我們必須儘早解決這一問題，拖得時間越長，改革成本會越高。為此，可以區分三種不同情況分別處理：(1)對於那些已經退休的“老人”和今後幾年就要退休的職工(比如50歲以上)，應繼續留在舊制度中，其養老金支付仍然採用現收現付的制度安排，但是資金來源已不能動用正在工作的人們向自己的個人賬户的養老保險繳費，必須另闢途徑。(2)對於那些即將參加工作的“新人”，比較容易處理，應直接採用新制度，實行完全的基金制。此外，對參加工作的時間較短(如5年以內)的職工，因空賬的數額較小，可以由政府籌資儘快加以彌補，以做實個人賬户。(3)對於其他的職工，如果完全按照 “新人”的辦法處理，則由於空賬的數額較大，政府很難迅速拿出這筆資金，若完全比照“老人”的辦法處理，則無法避免舊體制的弊端，會造成長期內的財務失衡。因此，這些人可以從現在起建立個人賬户，退休後根據賬户餘額大小逐領取養老金，同時，政府根據他們在舊制度下的繳費年限為依據，在退休後每月發放一定數量的養老金作為對個人賬户的補充。

完全基金制之所以被廣泛推崇，主要是基於以下幾個理由：

一、我國目前税收負擔已經很重，在現收現付制下，税收的任何增加，哪怕是一點點，都會對經濟效率產生巨大的負面影響。與此相比，基金制的社會保障只不過是政府強制年輕一代進行了一些儲蓄而已，它對資本積累不會產生什麼顯著影響，也就不會妨礙經濟快速增長對資本的需求。

二、從宏觀效益上看，由於基金制社會保障的收入直接用來購買資產或投資，所以能夠對沒有消費的資源進行更好的利用，可能會促進GDP的更快增長，因而提高整個社會的平均生活水平。

三、從激勵機制來看，基金制把個人繳費水平與個人收益水平聯繫起來，使得税收的激勵效果凸現出來；基金制能夠更有效地防範道德風險，對勞動力供給與就業的負面影響也小於現收視付制；基金制能促進個人積極參與社會保障基金的監管活動，更好地防止基金被人濫用，等等。

四、從可理解性來看，對一般被保障者來説，基金制與現收現付制相比更為簡單、易懂，也更與市場經濟的精神相一致，因而更容易理解。

雖然基金制與現收現付制相比有許多優點，但完全基金制同現收現付制一樣不能解決我國的社會保障問題。因此，在主張更多地運用基金制時，我們必須十分注意什麼是我們的目的或要求，以及適當考慮我國的基本社會經濟狀況。如果我們要建立的是一種兼顧公平和效率的適合基本國情的社會保障制度，它就不可能是百分之百的現收現付制或基金制，而只能是吸取兩者優點的社會統籌與個人帳户相結合的制度。目前，我國的社會統籌與個人帳户相結合的社會保障制度確實遇到了不少麻煩，但我們要做的不該是推倒它重建，而是要逐步地完善它，特別是要儘量尋找公平與效率（或者説現收現付制與基金制）的恰當的結合點。

與現收現付制相比，基金制也是有缺陷的，主要體現在以下幾個方面：

一、完全基金制同樣無法逃避老齡化風險，而只是把風險更多地轉移給了個人。基金制雖然使得每個人的繳費和獲益緊密地聯繫起來，有利於增進效率，但同時也使所有人都面臨了更多的風險，特別是市場風險。

二、道德風險仍然存在，但主要來自於基金管理者。出於社會道德或公平上的考慮，國家必然會作為“最後出場者”對社會保障提供某種保證，這樣就會促使基金管理者偏向幹風險更大的投資組合，而不遵循風險適度的原則，許多基金可能會破產。國家最終承擔基金破產後的部分責任，又會使税收上升，從而可能形成惡性循環。

三、與現收現付制相比，基金制只是一種強制儲蓄制度，沒有社會調劑或再分配功能。

其一，資金積累制的收益高。資金積累制的收益是全國資本的邊際收益，在美國實際的資產組合收益率為7%，中國資本邊際收益率比美國高。另外，現收現付制下隱含的收益率應為人口增長率和生產率，也是實際工資增長率之和，在美國約為3%，在中國更高一些。現收現付制下的收益總是低於資金積累制下資本的邊際收益。

其二，現收現付制扭曲了税收，而基金積累制下税制需要完善。在現收現付制下，退休後僱員平均能得到其工作時最終所得的60%，其中的25%來自現收現付的社保統籌收益：對那些已工作40年的人，其個人賬户的年金佔35%，這部分是可以遺贈的。而在部分積累制下，社會保障基金從工資中扣除，僱主大約付出工資的20%，個人付出工資的8%，這是非常高的工資税。中國所付税率是美國的兩倍，卻仍感覺資金不足。原因何在?因為所謂28%税率實際徵收的只有其1/3。社保資金並不是作為税來收取，逃避它並不違法，所以執行是很弱的。而且計算税基是根據正式工資，這比實際現金收入要少得多。同時，在非正式的部門很難徵收到社會保障税。此外，在繳款的28個百分點中，只有8個百分點是直接對個人有益的，而且這部分的收益率很低，其它20個百分點進入社保統籌。大部分資金進入統籌意味着支付社保基金是一種所得税，因此不論個人還是工廠都有動機逃税。

可能的解決方案有三種

一是工資税只限用於個人賬户基金，並實現投資回報的高收益率，這樣會提高繳款的激勵。二是在長期內對新退休工人的社會統籌部分基金不應與工資聯繫，而應從增值税中提取。三是有關部門應認識到，在轉型期向現在和即將退休的工人支付退休金，是國家債務的一部分，政府應當或者在長期支付債務的利息，或者變賣資產或從其它收入來支付這筆債務。