國家中心城市

《全國城鎮體系規劃》是城鄉規劃中最頂層的法定規劃，是關於全國城鎮發展和城鎮空間佈局的統籌安排，是積極穩妥推進城鎮化的重要政策依據，也是各地制定省域城鎮體系規劃和城市總體規劃的依據。 ^[9] 

國家中心城市的正式提出，最早是在2005年。當時，中國城市規劃設計研究院（以下簡稱中規院）受建設部（現住建部）委託，在編制《全國城鎮體系規劃（2006-2010年）》過程中，首次使用了這個概念。 ^[10] 

在那輪編制過程中，中規院認為，應該在城鎮體系的最高位置設立國家中心城市，讓它們在金融、管理、文化和交通等方面發揮重要的中心和樞紐作用，並在規劃中把北京、上海、天津、廣州4個大城市確定為首批國家中心城市。這個規劃2007年雖然由建設部上報給了國務院，但一直沒有得到批覆。 ^[10] 

2010年，住建部根據城市發展的新形勢，又編制了新一輪的《全國城鎮體系規劃（2010-2020）》。在那輪規劃中，中規院又在國家中心城市的名單中增加了重慶。當年2月，住建部對外公佈了規劃的草案，但與上一輪《全國城鎮體系規劃》一樣，國務院也沒有對其作出批覆。 ^[10] 

2014年3月，中共中央、國務院印發了《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》，對未來城鎮化的發展路徑、主要目標和戰略任務，提出了明確要求。

2015年，為了落實這一規劃，中規院再次啓動了《全國城鎮體系規劃（2016-2030）》的編制工作。 ^[10] 

按照計劃，《全國城鎮體系規劃（2016-2030）》應該於2016年完成並上報國務院審批。但截至2017年，該規劃仍未上報國務院。 ^[10] 

國家中心城市處於城鎮體系的最高層級，也被稱為塔尖城市。按照中規院的設想，國家中心城市對外要具有相當的國際影響力和競爭力，能代表國家參與國際競爭，推動國際政治、經濟、文化和社會等方面的交流與合作；對內則是經濟活動和資源配置的中樞，是國家綜合交通和信息網絡的樞紐，是科教、文化和創新中心，具備引領、輻射和集散功能。 ^[10] 

國家中心城市在經濟、政治、文化、社會等領域具有重要影響，在國家經濟結構和戰略佈局中具有重要作用。加強國家中心城市建設，是實現“城鎮化質量明顯提高”、推動中國現代化進程的必然要求。 ^[11] 

加強國家中心城市建設，需要在以下幾個方面着力：一是衝破傳統思維定式。牢固樹立國家中心城市的責任意識、競爭意識和機遇意識，積極利用區域資源創造新優勢，將國家中心城市建設作為一項系統工程來做；二是提升國家中心城市綜合功能，按照國際大都市標準規劃、建設、管理和運營城市，不斷提高城市的科技創新能力、國際競爭能力、輻射帶動能力、交通通達能力、信息交流能力、可持續發展能力。建立健全城市綜合管理體制，完善城市應急機制，加強城鄉基礎設施建設。着眼世界發展趨勢，打造國際交流平台，加快國際物流通道建設，大力發展現代服務業；三是推進屬地區域產業城鎮集羣發展。應發揮國家中心城市的能動作用，大力發展城市功能全覆蓋的中小城鎮，形成國家中心城市—區域性城市—中小城市—小城鎮等多層級功能的城市集羣。發揮國家中心城市的輻射帶動功能，以產業技術鏈和物流鏈為紐帶，合理佈局區域產業基地，整體提升區域發展水平。 ^[11] 

國家中心城市作為國家發展戰略的重要平台和戰略支點，承載了國家的政治目標和戰略任務，國家中心城市不僅要關注自身的發展，還要勇擔國家賦予的重大歷史使命和責任擔當，堅定不移地落實中央“四個全面”戰略佈局，踐行五大發展理念，引領中國城市建設走出一條更高質量、更有效率、更加公平、更可持續的發展之路。 ^[12] 

國家中心城市都是所在區域城市羣的核心龍頭城市。中心城市建設除了關注自身功能提升以外，還需要充分加強與周邊城市區域的優勢互補和協同發展，推進區域人口、產業、交通、生態、公共服務、市場要素和體制機制一體化對接，建設高效聯動、富有活力和競爭力的城市羣區域，形成以中心城市為核心帶動、區域整體均衡協同發展的良性格局。 ^[13] 

《中華人民共和國城鄉規劃法》規定：“直轄市的城市總體規劃由直轄市人民政府報國務院審批。省、自治區人民政府所在地的城市以及國務院確定的城市的總體規劃，由省、自治區人民政府審查同意後，報國務院審批。” ^[14] 

從總體上看，北京、天津、上海、廣州分別引領環渤海、長三角和珠三角區域發展 ^[27]  ；重慶、成都是西部大開發的重要平台，是長江經濟帶的戰略支撐 ^[22]  ；武漢輻射帶動中部和長江中游地區，支撐長江經濟帶發展 ^[3]  ；鄭州引領中原發展、支撐中部崛起 ^[7]  ；西安立足古絲綢之路起點，作為向西開放的戰略支點，輻射帶動西北及周邊地區發展。 ^{[26]  [28]} 

北京：強化北京的首都功能和全國中心城市地位，着眼建設世界城市，發展首都經濟，增強文化軟實力，提升國際化程度和國際影響力。加快建設人文北京、科技北京、綠色北京。強化創新功能，加快中關村國家自主創新示範園區的建設，建設國家創新型城市。不斷改善人居環境，建設宜居城市。 ^[27] 

天津：提升天津的國際港口城市、生態城市和北方經濟中心功能，重點開發天津濱海新區，構築高水平的產業結構，建設成為對外開放的重要門户、先進製造業和技術研發轉化基地、北方國際航運中心和國際物流中心，增強輻射帶動區域發展的能力。 ^[27] 

上海：優化提升上海核心城市的功能，建設國際經濟、金融、貿易、航運中心和國際大都市，加快發展現代服務業和先進製造業，強化創新能力和現代服務功能，率先形成服務經濟為主的產業結構，增強輻射帶動長江三角洲其他地區、長江流域和全國發展的能力。 ^[27] 

廣州：充分發揮國家中心城市和綜合性門户城市引領作用，全面增強國際商貿中心、綜合交通樞紐功能，培育提升科技教育文化中心功能，着力建設國際大都市。 ^[29] 

重慶：圍繞建成國家中心城市，強化重慶大都市區西部開發開放戰略支撐和長江經濟帶西部中心樞紐載體功能，充分發揮長江上游地區經濟中心、金融中心、商貿物流中心、科技創新中心、航運中心的作用，加快兩江新區建設，全面增強集聚力、輻射力和競爭力。 ^[22] 

成都：以建設國家中心城市為目標，增強成都西部地區重要的經濟中心、科技中心、文創中心、對外交往中心和綜合交通樞紐功能，加快天府新區和國家自主創新示範區建設，完善對外開放平台，提升參與國際合作競爭層次。 ^[22] 

武漢：堅持立足中游、引領中部、服務全國、鏈接全球，全面提升武漢現代製造基地、服務高地、創新源地、開放平台功能，強化長江中游航運中心及綜合交通樞紐建設，強化支撐和承啓作用，拓展沿江發展新空間，挺起長江經濟帶脊樑，加快建成以全國經濟中心、高水平科技創新中心、商貿物流中心和國際交往中心四大功能為支撐的國家中心城市。增強輻射中部的現代服務功能，打造全國重要的綜合交通樞紐，構築面向全球的內陸開放高地，建設國際知名的美麗宜居城市。 ^[3] 

鄭州：着力發展樞紐經濟，着力提升科技創新能力，着力增強經濟綜合實力，努力建設具有創新活力、人文魅力、生態智慧、開放包容的國家中心城市，在引領中原城市羣一體化發展、支撐中部崛起和服務全國發展大局中作出更大貢獻。夯實產業基礎，全面提升綜合經濟實力。突出改革創新，加快培育壯大新動能。發揮區位優勢，打造交通和物流中樞。堅持內外聯動，構築內陸開放型經濟高地。彰顯人文特色，建設國際化現代都市。 ^[30] 

西安：加快西安中心城市建設步伐，加強西鹹新區、西安高新區國家自主創新示範區、西安國家級經濟技術開發區等建設，強化面向西北地區的綜合服務和對外交往門户功能，提升維護西北繁榮穩定的戰略功能，打造西部地區重要的經濟中心、對外交往中心、絲路科創中心、絲路文化高地、內陸開放高地、國家綜合交通樞紐。保護好古都風貌，統籌老城、新區發展，加快大西安都市圈立體交通體系建設，形成多軸線、多組團、多中心格局，建成具有歷史文化特色的國際化大都市。 ^[26] 

2018年1月26日，教育部《中國都市化進程年度報告》課題組、上海交通大學城市科學研究院發佈了《2017國家中心城市發展報告》。報告顯示，當時已有的8個國家中心城市綜合評估排名依次是：北京、上海、廣州、重慶、天津、武漢、成都和鄭州。 ^[31-32] 

2018年11月3日，中國社科院研究機構發佈的“國家中心城市指數”報告顯示：國家綜合中心為北京；國家重要中心為上海和廣州；潛在國家重要中心為深圳、武漢、天津、成都、重慶、西安、南京、杭州、鄭州。課題組選取政治、金融、科技、交通、教育、醫療、文化、信息、貿易（物流）、國際交往十大城市功能，用以測度國家中心城市的綜合服務能力，並通過對中國內地25個樣本城市以上功能的集聚力和聯繫力進行指標化測算，得出上述研究結果。 ^[33] 

國家中心城市側重於對國內的影響，是《全國城鎮體系規劃綱要》中提出的位於中國城鎮體系中最高位置的城市。其對外在發展外向型經濟以及推動國際文化交流方面具有重要作用，這類城市有可能發展成為亞洲乃至世界的金融、貿易、文化、管理的中心城市；而對內在全國具備引領、輻射、集散功能的城市，這種功能表現在政治、經濟、文化諸方面。

國家中心城市所必須具有的五大特徵：一是國家組織經濟活動和配置資源的中樞；二是國家綜合交通和信息網絡樞紐；三是國家科教、文化、創新中心；四是具有國際影響力和競爭力；五是國家城市體系中綜合實力最強的“塔尖城市”。 ^[34] 

國家中心城市所必須具有的五大功能：綜合服務功能、產業集羣功能、物流樞紐功能、開放高地功能和人文凝聚功能。 ^[35] 

中心城市的培育將促進區域經濟社會的發展，縮小地區間發展水平的差距。

中國古代城市的形成與政治中心的設置相一致，城市是區域的政治中心。隨着一批新興工商業城市、交通樞紐城市和資源型城市興起，傳統城市也步入了向近代轉型的現代化啓動階段。區域政治中心地位為城市現代化的啓動奠定了良好的經濟、社會基礎，但作為中國行政網絡中的結點，城市的規劃、管理、建設等方面都帶有政府強制性和目的性，缺乏充足的現代化啓動動力。因而，區域政治中心地位在城市現代化啓動中發揮了促進和制約的雙重作用。

中心城市作為等級位次高、能量強的經濟中心，是社會化大生產的基地，具有生產集中、分工細密、行業和部門比較齊全的特點，形成了一個相對獨立的複雜分工體系。其經濟結構是區域經濟結構的反映，其經濟結構變化的方向、目標、重點、速度會影響到區域經濟的結構，是區域產業升級的先鋒。

隨着中國經濟的不斷髮展，區域經濟一體化發展的趨勢開始顯現，城市間經濟聯繫不斷增強，中心城市開始逐漸發揮其對區域經濟發展的帶動作用。而這種帶動作用則源於中心城市的經濟輻射力。為進一步促進城市經濟和區域經濟的發展，全國城鎮體系規劃中明確提出鼓勵有條件的城市發展成為區域性中心城市。國家中心城市是區域經濟的中心，是建立國際經濟聯繫的紐帶，也代表着城市的國際競爭力。

文化力量是城市綜合實力和國際競爭力的重要組成部分。著名的國際大都市，如紐約、倫敦、東京，不僅是全球的經濟中心城市，國際資本、商品、技術、信息的集散地，同時也是國際文化交流的中心城市，是世界各國多元文化交匯、融合、傳播、擴散的網絡終端。文化交流不僅能給城市經濟建設提供強大的精神動力和智力支持，而且會帶動和促進文化產業的發展，成為城市經濟起飛的重要發動機和助推器。 ^[36] 

國家中心城市是指在經濟、政治、文化、社會等領域具有全國性重要影響並能代表本國參與國際競爭的主要城市，是一個國家綜合實力最強、集聚輻射和帶動能力最大的城市代表。從主要特徵上説，國家中心城市是國家參與國際分工合作和競爭的代表，是國家或國家主要經濟區域內經濟活動組織和資源配置的中樞，是國家科技文化創新中心，也是國家綜合交通和信息網絡樞紐，起着配置國家資源、主導經濟社會發展和連接國內外的重要作用。國家中心城市的建設發展狀況，不僅關乎城市自身地位的鞏固和提升，直接影響區域的協調發展，而且關係國家經濟社會發展大局，關係國家的國際競爭力和國際地位。 ^[37]