過頭税

受到經濟下滑的影響，政府財政税收收入大幅下滑，各級税收徵管部門為了完成徵收任務，可能會出現徵收過頭税的情況。 ^[1] 

正如眾多分析者指出的，税收任務是各級政府以及税務部門行為的“指揮棒”。各級政府的“業績”，長期被簡單化為GDP增長以及税收增長。每年年初，從上到下，層層下達指令性計劃。為確保完成任務，往往層層提高標準；為粉飾政績，製造繁榮局面，還要年年加碼。在這中間，GDP增長數據被認為比較虛，税收則是比較實在的衡量標準。於是當經濟下滑、税源減少時，地方政府為完成任務就可能“人為注水”，收取“過頭税”。

有分析者認為，在税收計劃的具體編制過程中，運用基數法而非零基法，也是導致税收亂象的一個重要原因。基數法以上一年度税收為基數，根據一定的增長率，再加上特殊因素確定當年的税收任務。基數法在信息對稱、權責方面顯示出很大的弊端，容易出現隱瞞税款、平衡入庫等行為。

官員通過形象工程製造虛假政績的行為備受關注。“玩數字”也是一種特殊的形象工程，即在數字上搞得體面一點，為官員爭面子。“數字出官，官出數字”，為了政績，地方政府可能在上級沒有施壓的情況下也會積極行動。在税收徵收上，偏離地方經濟發展狀況，根據長官意志，盲目設定徵收目標；人為“平衡”入庫；違規先徵後返；甚至按不同口徑編制多個賬本，做大賬目。徵收“過頭税”有時甚至還會出於這樣的理由：為了實現“時間過半、任務過半”；為了突破税收“百萬”、“千萬”等數量級；為了向什麼大慶獻禮……

從1994年起，全國實行分税制財政體制。為了照顧地方利益，充分調動中央和地方的積極性，國務院決定分税制改革以1993年為基期年。一些地區為了增加地方既得財力，用不正當方法擴大1993年收入，如隨意改變納税期限，人為擴大產品税、增值税、營業税和企業所得税的預繳税款，對當年尚未實現的銷售收入和營業收入徵税，對雖已實現但未到納税期的銷售收入和營業收入提前收税等。這些現象是央、地分税制博弈的表現。 ^[2] 

民間有稱“一税輕、二税重、三税無底洞”，其中，“一税”指國家税收，“二税”指地方收費，“三税”指苛捐雜税。為了治理亂收費，中央一再命令地方廢止、合併、規範一些收費項目。但是税賦改革往往陷入“黃宗羲定律”怪圈（秦暉等根據明清之際著名思想家黃宗羲對中國歷史上頻繁出現的“並税式改革”規律的認識綜合歸納為：歷代税賦改革，每改革一次，税就加重一次，而且一次比一次重，是為“黃宗羲定律”）無法自拔。

1994年的分税制改革，並沒有完全實現各層級政府之間事權的合理劃分。在事權不清的一些領域，地方政府出於社會壓力、責任感以及對羣體性事件的防範等因素，不得不承擔一些支出。

柔性財政預算約束下，地方政府支出往往倒逼收入，於是不得不在税收方面動腦子。雖然財税“收支兩條線”，但在現有的體制下，税務部門並非單純的執行機構，而是擔當着一定的責任。在一定程度上，這與税務部門培植税源、助力經濟增長並不矛盾。但税務部門往往被動地陷入地方政府執政理念構建的“迷魂陣”，參與一些荒唐的執政行為。

幹部任期制是幹部人事制度改革的一個重點。按照《黨政領導幹部職務任期暫行規定》：黨政領導的職務每個任期為5年；黨政領導在任期內應當保持穩定。據稱，河北省邯鄲市從1993年9月到2004年3月，10年零5個月中先後有7任市長。其他地方也有類似現象。領導走馬燈似的更換，其執政理念不盡相同，但“過客式”領導往往更容易產生收取“過頭税”的惡果。

地方政府以及税務部門為了提高税收徵管人員的積極性，按照徵收數額給予獎懲。税務官員出於逃避懲罰、追求獎勵的自利動機，也可能走上徵收“過頭税”之路。有的地方對沒有完成任務的税務徵管人員給予免職或交流調職到窮鄉僻壤的懲罰。 ^[2] 

時間上“過頭”主要有幾種方式：1.本年度提前徵收以後年度可能發生的税款，其數額在下一年初衝抵；2.税源不足的情況下，由財政墊付税款，日後再返還；3.本年度應該抵扣、退税的款項，故意從嚴審批，延期辦理，至下一年再抵扣、退税，造成本期税收數額更大；4.藉助“混庫”等方式，延期上繳、截留不屬於本級的税收；5.主體税種尚未徵繳，先徵繳帶徵税種。

幅度上”過頭”主要有：1.可高可低的自由裁量税率或罰款幅度，就高徵收、處罰；2.故意放縱違法違紀行為而不加以警示，以便從重處罰；3.誇大企業計税收入。另外，也有通過改變計徵方式、包税攤派等方式收取“過頭税”的現象。 ^[2] 

一般而言，徵收“過頭税”的現象，有區域、税域、時段等方面的差異。國税部門税種堅實，徵收指標硬性，地税的税基較小、徵管較分散、靈活，因此通過國税徵收“過頭税”多於地税。

就被徵收對象來看，大型企業税收上繳較為規範、穩定，税務部門不容易“下手”，中小企業有求於税務部門較多，往往成為税務部門“盤剝”的對象。從時間上看，在年底，突擊徵收“過頭税”較多；而越是經濟困難時期，“過頭税”越是突出。

“過頭税”是不可持續的，直接影響財税體制的科學管理和健康發展，進而影響宏觀經濟決策。“過頭税”以各種方式在各地不同程度的存在，有着複雜的制度、行為動因。

2011年11月到2012年3月審計署對54個縣的財政性資金的審計調查來看，2011年54個縣實現的財政性收入中，非税收入佔60.45%。

2012年上半年，中國財政收入中的税收收入同比增長9.8%，而非税收入同比增長29.4%。財政部公佈的數據顯示，2012年一季度我國非税收入同比增長53.3%，地方非税收入同比增幅50.1%，個別省份的非税收入同比增幅超過70%，甚至翻倍。 ^[3] 

2012年，不少企業大嘆利潤下降的苦經。更令人不舒服的是，預徵税、提前收税、強制性催繳歷年欠款、非税名目增多等現象不時出現。本來，企業困難時，應該多些休養生息，通過結構性減税等政策讓利於企業，但一邊是企業利潤大幅下降，一邊是應繳税金仍在增長，就説明“過頭税”和亂收費已是一種客觀存在。 ^[3] 

雖然財政部、國家税務總局三令五申不允許收“過頭税”，在河北的滄州、衡水等市的多個縣，仍出現了“補交税”和“提前收税”等徵收“過頭税”現象。諸多當地中小企業被國税局列入約談名單，面對企業的訴苦，數額甚至可議價。受房地產、汽車行業不景氣等影響，當地税收量較往年下降，而另一方面，税務部門要完成的任務量則較往年要增長。面對“過頭税”，中小企業主們認為經濟不景氣情況下，政府應與他們共度難關，而不是“殺雞取卵”。 ^[4] 

張順是河北滄州市獻縣的一名加工企業的老闆。2012年10月底，他接到獻縣國税局稽查局打來的電話，讓他去一趟國税局。電話中，對方未説什麼事。

2012年10月29日，張順來到國税局。他看到有幾名企業主在樓道等候。一個人出來，一個人被叫進去，單獨談話。

張順説，當他進入4樓稽查局的辦公室，一名被稱作“郭局”的工作人員在等候。對方掃了一眼桌上名單，告訴他，要補交幾萬塊錢税款。

“我沒欠過税，交的什麼錢？”張順不解。

“我們局長説了，先交了（錢）再説。要不你就把賬本抱來？”

10月底，在河北滄州、衡水的一些縣市，企業主們面對了要“補交税”或“提前收税”等“過頭税”。 ^[4] 

2012年10月30日，獻縣國税局副局長呂金衝承認，2012年確實遇到了税收難題，不過他稱不知道收“過頭税”的事。獻縣國税局2012年完成任務有很大困難，縣裏為此多次召開調度會。在一次縣調度會上，主管副縣長讓“多想想辦法”，但從未説攤派收税。國税局的確分了6個組，是對縣內企業進行為期一個多月的清理，排查偷漏税、漏登記的問題。這是為了最大限度保證税收任務。截至10月底，清理中徵繳了100餘萬税款。

他承認“攤派”、“砍價”、“不給錢就查賬本”是違規行為，將進行調查。一名財政局人士介紹，獻縣2012年的國税任務是2.95億元，10月完成國税1500萬元，按平均每月近2500萬的任務量，10月還差1000萬的任務。在對滄州、衡水多縣（市）國税局採訪中，主管領導均稱，他們不清楚任務數如何設立，依據什麼。只是上面給數字，下面保完成。 ^[4] 

要堅決遏制收取 “過頭税”的現象，特別是在中國經濟連續下滑，而且下滑勢頭沒有得到明顯遏制情況下，這就要求財政收入預算安排要與經濟狀況相適應。在經濟走低形勢下，財政收入預算一定要符合實際，不下達嚴重背離經濟增速的收税、收費計劃指標。同時，各級政府要有過緊日子、苦日子的打算。在税收下降，土地出讓金減少情況下，地方政府不能逼迫税務部門徵稽“過頭税”，不能逼迫行政部門收取“過頭費”。管住不切實際的税收預算計劃和地方政府的強勢壓力，税務和非税收稽徵部門就減輕了壓力。

要適度收緊稽徵部門和人員的自由裁量權，避免實際稽徵中隨意性過大。同時，適度調整分税制税源，通過減少國税税種，適度增加地方税種，以緩解地方財政收入過度緊張的狀況。

不但不能徵收“過頭税”，而且大幅度減税降費刻不容緩。在結構性減税的基礎上，迅速進行全面性、全方位的減税降費。既減輕了企業負擔，刺激了生產，更刺激了消費能力，調動消費者消費的潛在動力。這是穩增長最為急需的。 ^[5] 

近代以來，早期民主國家的形成，其建立幾乎都是源起徵税繳税的爭議，都是建立在一個由“公民同意”為前提的税制基礎之上。在這樣的税制下，政府在汲税前，必須向公民交待其所要提供的公共服務的項目及其數量，並由此與被公民授予代議權的代表進行協商，由此確定公民所繳税的税額。在如此協商、公民同意的基礎之上，公民按政府所提供的公共服務的項目與數量繳納税款，並通過既定程序查驗政府的服務質量與數量是否與其所繳納的税款相符合。

這也是為什麼來自於公民納税基礎之上的所謂公共財政的預算，必須通過代議機構同意方可執行、實施的原因所在。因此，現代國家的税制，是國家的根基，不經公民同意，不能隨意被變更。具體而言，就是設立税項的權力掌握在代議機構手上而非政府手中。政府沒有權力決定今天徵什麼税、明天徵多少税，作為税制執行機構的税務機關就更沒有這樣的權力。

不過，上述地方政府隨意徵繳過頭税的行為，其實還只是反映了一個方面的問題。在現實中，許多地方政府在設立税項的問題上，毫無法治意識可言。不僅如此，在如何花費公共財政上也是毫無章法可言。在這些地方，只要政府花銷一膨脹，税務部門立刻就把手伸向納税人的口袋。而許多在大肆拆遷基礎上大興土木的公共建設，則只是官員意志的產物和官員的政績工程而已，這種“公共服務”並未得到、也不可能得到當地民眾的同意。

並非巧合的是，今天還有媒體報道了河南信陽的一輛交通執法“公車”，在非工作時間，奔波300公里，停在省會鄭州一個歌廳前的消息。河南的這件事，可為河北上述地方的公共財政何以需要不斷擴充做了最好的説明，也可以為各地“三公”經費何以膨脹不已提供一個説明。

緩解財政緊張，正常之途就是縮減開支。縮減開支，首先是政府縮減開支，勒緊自己的“褲帶”過緊日子;而不是財政一緊張，就把手伸進納税人的口袋，同時以各種強制或變相強制的方法勒緊別人的脖頸……這樣的做法，又豈止是竭澤而漁。 ^[6] 

對“過頭税”的批評聲浪中，也應剔除部分誤解：由於税務機關以前“抓大放小”，當下“應收盡收”，讓一些人感覺税負在增長；在上世紀末“開發區熱”過程中，地方政府減免無權減免的税收，而如今在恢復徵收，也容易引起誤解。這些現象，都是正常的税收增加，而非“過頭税”。

建立有利於科學發展的財税體制，包含：簡税制、寬税基、低税率、嚴徵管的原則，健全中央和地方財力與事權相匹配的財政體制，完善財政轉移支付制度，增強基層政府提供基本公共服務能力等再加上對領導幹部的科學考評，那麼“過頭税”怪圈將得以破解。

為了一時的任務指標，就向企業隨意“下手”，會加重一些利潤微薄的小企業的負擔，甚至造成資金鍊斷裂企業破產。對縣域經濟而言，經濟支柱就是廣大的小企業，如果“過頭税”隨意徵收不加遏制，生存發展環境的惡化會讓一些企業主更加失望。因此，“過頭税”或可緩一時之急，但從哪方面看都是竭澤而漁的短視思維。

國税總局、財政部等國家部委三令五申，堅決不收“過頭税”，在年終歲末，不能以完成年度指標為由亂攤派亂徵收。依法徵税應該成為税收管理的原則和共識，不收“過頭税”更應成為各地施政的底線。這既關係到地方政府的公信力和權威性，也是各地的切身利益所在。對於企業的偷漏税當然應該嚴查，但以加強徵管為由隨意徵税、徵“過頭税”斷不可取。税收法定，還有一層重要的意義就是，徵税行為和程序本身也應當以法律法規為準繩。 ^[6] 

2013年7月30日，國家税務總局局長王軍於7月26日的各省（區、市）國税局主要負責人會議上表示，當遇到有關方面提出不切實際的要求時，基層税務機關要向當地黨委政府彙報清楚，爭取理解和支持，必要時向省局和總局報告。王軍是在談及完成下半年收入任務首先是依法徵税，“堅決不收過頭税”時作出上述表述的。 ^[7] 

在税收任務的壓力下，各地不斷爆出“過頭税費”情況。從2012年開始，税務總局高層一再強調嚴禁收過頭税費。對於“過頭税”的危害，王軍稱其“害人害己害長遠”：“害人”是佔用企業資金，影響企業發展，特別是在當前企業生產經營困難的情況下絕不能這樣做；“害己”是違背税法規定和税務部門的工作原則，損害執法者形象；“害長遠”是指影響經濟社會長遠發展，造成税收與經濟的惡性循環。 ^[7]