職務消費

從1978年至2003年的25年間，中國財政收入增長約28倍，而行政管理費用則從不到50億升至7000億元，增幅達87倍。 2003年，我國的行政管理費佔財政總支出的比重已達到19.03%，中國公務員的職務消費佔全國財政總收入的比例達24%。

然而，在履行公務中，不需要那麼多或那麼奢侈的消費，或者不是履行公務需要，而是利用職務之便或假借履行公務名義用於滿足個人需求的假公濟私的個人消費，我們稱之為職務消費的“異化”。職務消費的膨脹，一方面導致政府管理費用、企業經營成本失控，另一方面必將擴大已經出現的社會分配不公，引起羣眾強烈不滿。為此，國家有關部門三令五申，多次發文制止公款吃喝、公車私用、公費旅遊等打着“公”字號的消費行為，但職務消費現象還是屢禁不止。 ^[2-3] 

據有關資料顯示，截止2008年我國職務消費分別佔了全部財政收入和支出比例的10%和38%以上，嚴重擠佔了財政資金，成為各級財政經費支出的一大負擔，同時更成了財政支出的一大漏洞。一些地方的職務消費開支已佔其財政開支的半壁河山，有的地方僅公車消費就佔其地方財政支出的1/3以上，甚至更多。由於過高的支出，有的導致財政資金入不敷出，單位經費壓力增大，已影響到幹部職工工資不能按時足額髮放。

我國公務員的工薪雖然不高，但從公務員職務消費來説，卻是很昂貴的。職務消費雖説也制定了一些“標準”，但多半是説在口上、寫在紙上、掛在牆上，沒有真正的落實在行動上。在實際執行中，隨意性較大，不少單位超標準接待是屢見不鮮。少數領導幹部還將職務消費以職級定標準，以職級定待遇，互相攀比，大講排場，大手大腳，吃的沒得倒的多，浪費嚴重，導致支出費用膨脹，“標準”形同虛設。

極少數人還以職務消費為名，大搞弄虛作假、虛報冒領，把職務消費變成了一些腐敗問題的藏污納垢處所。以招待費名目，亂報銷。公車私用的現象比較普遍，走親訪友用車、觀光旅遊用車、釣魚用車、婚喪嫁娶用車、吃酒送禮用車、接送孩子上放學用車、妻子兒女用車，親戚的親戚、朋友的朋友用車等無處不是、凡有盡有。一些單位和個人以外出“學習考察”、“招商引資”、“研討交流”為名，把公費旅遊巧妙地隱藏在公務活動之中去報銷。一些單位的領導在升遷即將離任之際，還要大撈一把，原湖南省婁底市財政局局長趙更效在升遷婁底市副市長即將離任之際，還夥同杜繼黃導撥財政款32萬元，自己留下28萬元。

由於職務消費本身是必不可少的，有其合理合法性，職務消費的主體大都是領導和公務人員，加之職務消費中的問題又帶有一定的隱蔽性，難於界定和發現，易形成“管得着的看不着，看得着的管不着；上級監督---太遠；同級監督---太軟；下級監督---太難；羣眾監督---不敢”的局面，出現監督“死角”。由於沒有有效監督，致使職務消費中存在的問題難以得到及時查處和解決，因而使職務消費越演越烈、越來越腐化、越來越巧立名目和放縱。 ^[4] 

1、過度負債，提高了行政成本。某鎮2001年8月至2006年底期間，對外債務總額高達2346萬元，年均負債增長率達到42.9%，嚴重影響了政府的正常運轉。

2、助長吃喝風，滋生腐敗，嚴重影響了黨和政府的形象。職務消費不規範，必然造成盲目攀比行為，間接助長吃喝風，容易滋生腐敗。某鎮在領導任期內，鎮政府及各部門共列支餐費166萬元、租車費55萬元（不含正常出差乘車費用）。如果基層領導幹部熱衷於高檔職務消費，拿着手機指揮，坐着轎車檢查，成天泡在飯館酒桌上，必然會影響黨和政府形象，疏遠領導與羣眾之間的關係。

3、套取資金，影響專項資金髮揮效益。由於管理不規範，假公濟私、鋪張浪費，職務消費急劇膨脹、過多過濫必然造成透支財政，擠佔、挪用專項資金等違紀行為的發生。如某鎮私刻他人印章套取低保資金39萬元。這嚴重影響了專項資金的效益發揮，侵害了人民羣眾的切身利益，也使政府公信力受到質疑。

4、違反財經制度，私設“小金庫”。領導幹部職務消費看似冠冕堂皇，但畢竟有一些是不能公之於眾的，如用於各方協調的交際應酬費用就無法做帳。於是，不少部門、鎮街想方設法違紀私設“小金庫”。 ^[5] 

職務消費中出現的種種問題，成因錯綜複雜，其根本在於政府支配公共財力的權力過大，花錢沒有規矩，消費不公開不透明，缺少必要的監督，公共權力“私有化”等。

從職務消費本身的特徵來看，由於職務消費和非職務消費之間有一定的模糊性，往往相互糾纏在一起，相互轉化。政府龐大的職務消費儼然是一個大“灰箱”，合理正常的、假公濟私的、鋪張浪費的和貪污腐敗的共同夾雜在裏面。打着“公務”幌子的支出，多半不明不白，是一筆糊塗賬，原因就在於除了當事人外，很難界定支出的性質和必要性，一些別有用心的人就利用公務員職務消費領域的盲點和模糊特徵做起了文章，並越做越順手，越做越有心得，最後難以避免成為個別幹部的一種常態，成為一個既方便又沒有風險的腐敗途徑。

導致領導幹部職務消費向權力消費轉化的最根本問題不是沒有制度，而是有制度難執行或不執行。最根本的原因則是“官本位”思想和過多的巧立名目消費。比如公車配備及使用，吃喝接待，會議開支，學習培訓，出差出國等，都有明確而周全的制度規定，問題就是不執行。究其原因，自然有政出多門、主體混亂，本位作祟、設利設租，自相矛盾、權威性差，權力干預、監督太難，等等。但其中很重要的原因是，這些規定、禁令、通知都是就事論事，頭痛醫頭、腳痛醫腳，未能追根尋源從源頭治理，不敢觸動既得利益集團，沒有在體制機制上下功夫。

行政權力本來是一種公共權力，它所涉及的對象是公共事務，追求的是公共利益。然而在權力運行過程中，行政主體往往置行政道德規範於不顧，通過堂而皇之的“公務”，而達到滿足個人或者少數人利益的一種彼此間心領神會的公權與私利的交換。“公款消費”的層次高低不再是消費水平的反映，而是當事人有能力、有本事和有地位的象徵。受中國傳統消極文化的影響，人們往往在乎外人評價勝於自我評價，這種自我心理較量導致公款使用者們競相攀比，吃喝講排場，用車講高檔，考察講品位，在他人羨慕的眼光中尋找滿足感。實踐證明，搞奢侈的風險很小，從而導致不奢侈不光榮、奢侈也不可恥的怪象。更有甚者，因“出手大方”、“敢於和善於”利用公共資源協調方方面面的關係，不僅平安無事，而且還不斷加官晉爵。這種“榜樣”和“示範”是會“傳染”的，職務消費的“異化”行為正是在這種趨利避害的選擇中愈演愈烈。

長期以來實行的計劃經濟體制下的財政管理模式，預算柔性有餘剛性不足，預算支出的用途與計劃或活動的結果沒有關係，預算的執行又標準不一，有着很大的彈性空間，往往是“會鬧的孩子多吃奶”，致使一些單位和部門領導在工作中不計成本，消費無度。預算外資金雖然實行了“收支兩條線”管理，但仍有一些單位違反規定私設小金庫，使得領導幹部一些不正常消費有了列支渠道。更何況減少職務消費費用、降低職務消費規格並不能直接給各級官員帶來物質回報和晉升機會，也不可能通過競爭方式淘汰掉成本太高的公共組織。因此，政府組織中的少數人往往只是追求個人控制權的最大化而不關注成本。

在職務消費制度建設中，作為“理性經濟人”的政府及其公務員既是行政體制改革的執行者和推動者，又是行政體制改革的直接對象，自然也有自己的利益偏好和利益剛性。由於部門之間、地方政府之間供給制實際水平的極大差距導致的制度性不公平，形成了錯誤導向，扭曲了分配槓桿的激勵機制，大量補貼遊離於工資之外，造成收入分配不公，刺激了追求職務消費最大化的“補償”心理和行為。規範職務消費是一種“外源式”的自我手術和自我改革，勢必會在一定程度上觸及、震動或破壞政府及其行政人員的既得利益格局，其阻力也就可想而知。

由於職務消費往往都有其合理性和合法性，消費的主體大多是領導幹部和其他掌握一定權力的公務人員，只要有職務就一定能夠職務消費，加之信息和權力的不對稱，使職務消費中存在的不規範問題帶有一定的隱蔽性，難以界定和發現，容易形成“上級機關監督不到，同級機關監督不了，內部監督走形式，社會監督難落實”的局面，出現監督“死角”，以致職務消費中的腐敗問題多處於隱性狀態，無法得到及時查糾和解決。 ^[6] 

職務消費“異化”的根本原因，在於片面強調“職務”而忽視了“公務”。“公務消費”與“職務消費”雖然只有一字之差，但寓含的內容卻截然不同。“公務消費”首先肯定了這是公務，公務需要人完成，因而完成公務的消費與職務沒有絕對關係或者比例關係;“職務消費”強調的是職務，雖然也有公務性質，但這種消費與職務是掛鈎的，是一種比例關係、絕對關係。如官當得大的，電話費、接待費、車改費等一切補貼都多，甚至超過工資收入;而官當得小或者沒有當官的，儘管有大量公務活動，但補貼卻很少，根本無法滿足公務要求。因而，只有將職務消費嚴格界定在“公務”範疇，才能避免把任何公務消費都與職務掛鈎帶來的弊端。

把“職務消費”置於陽光之下，讓公務員在陽光下消費，是最好的“防腐”措施。公務員職務消費改革，應將職務消費標準由財政統包統攬轉變為總量控制、包乾到人;將消費方式由隱性化向顯性化轉變;將結算方式由實報實銷向最終貨幣化轉變。要公開行政成本，治理“合法腐敗”。政府應實行政務公開，細化開支項目，尤其是老百姓比較關注的政府部門公車使用、辦公設施、公務接待、出國考察培訓等支出情況，應以比較詳細的類別列出，減少“暗箱”操作，將行政成本置於陽光之下，使政府官員置身於公眾監督之中。有了公眾的監督，政府官員才會自覺約束自己的行為，更為重要的是可以通過民主監督，預防和治理腐敗。

職務消費的核心是財政制度問題，一方面，“無財難以行政”，財政是行政的經濟基礎，沒有錢，沒有財力支持，什麼事也辦不成。所以職務消費是必須的，是行政運行的成本。另一方面，“無政難以制財”。行政活動是公務人員用人民的錢為人民辦事，成本和效用都是外在的，必須有一套嚴格的程序予以控制，才能保證財政資源的運用不偏離公眾利益，否則必然產生浪費和腐敗。規範職務消費就是要使消費主體具體化，嚴格劃定職務消費範圍，結合部門預算將消費支出具體到項目和人，不準超越，不以人廢也不以人存。職務消費的規矩就是政府預算。預算的本質是法律，預算是年度立法，政府及其公務人員花錢必須嚴格依據預算，沒有預算，一分錢也不能花。預算必須是公開的、透明的，必須接受立法機構與公眾的監督，真正建立起科學合理的現代預算制度，這是公務員職務消費制度化改革的深層次要求。

按照政府運作模式和市場經濟規律，推行職務消費貨幣化改革，逐步建立一套機制完善、運作規範、措施得力的管理制度，準確衡量公務員職位所消耗的社會價值，並在此基礎上實現標準化、制度化的績效考核。國際上通行的辦法是，把個人職務消費支出計入公務員薪酬，給有消費需求的崗位設立一定的資金額度，無論盈餘還是不足，全由支配者自我調整。我國公務員的職務消費也應儘可能以貨幣形式表現出來，不管是差旅費、公務用車、公務招待、均以貨幣形式出現，並按照公務、職務需要，嚴格規定消費範圍、消費限額。可試行“公務卡”隨時消費，按人按次、按期結算並定期公開，以強化公務活動的成本觀念和效率意識。

職務消費的改革是一個上下聯動的系統工程，如果上級單位沒有實行職務消費改革，下級單位就無法進行徹底的改革，同時又是一個漸進的過程，其進展還要取決於相關的配套改革。當前，要按照先易後難原則推行改革措施，建立一個不利於腐敗滋生的整體環境，建立激勵和約束制度，完善福利保障，加大腐敗成本，使公務員不敢貪、不想貪、不必貪、不能貪。 ^[6] 

1.超標準購買公務車輛、豪華裝飾辦公場所，或者在企業發生虧損期間，購買、更換公務車輛、裝修辦公室、添置高檔辦公用品。

2.超標準報銷差旅費、車輛交通費、通信費、出國考察費和業務招待費。

3.用公款支付應當由個人承擔的購置住宅、住宅裝修、物業管理等生活費用，或者挪用企業的材料物資，修建和裝修個人住宅。

4.違反規定用公款進行高消費娛樂活動，或者用公款支付非因公的消費娛樂活動費及禮品費。

5.違反規定用公款支付應當由個人負擔的各種名義的培訓費、書刊費等。

6.違反規定用公款為個人購買商業保險或者支付相關費用。

7.違反規定用公款為個人變相支付各種理療保健、運動健身和會所、俱樂部等費用。

8.違反規定用公款為親屬、子女支付各項費用，或者用公款支付應當由個人承擔的其他費用。

9.利用職務上的便利，在企業內部或到下屬企業以及往來單位轉移職務消費支出。

10.通過虛開會議費發票及虛購物資材料、固定資產、辦公用品等名義套取現金，用於職務消費支出。

11.以各種名義對已配備公務用車的國有企業負責人發放用車相關的補貼。

12.其他違反法律、法規規定的職務消費。 ^[7] 

《關於合理確定並嚴格規範中央企業負責人履職待遇、業務支出的意見》日前通過，《意見》的一大亮點，是對過去各種文件、報道中常常使用的企業負責人職務消費、職務待遇、業務消費進行了很大力度的改革調整。

“《意見》實際取消了企業負責人‘職務消費’的提法。把原來合理的、必要的履職保障和合理支出確定為‘履職待遇’和‘業務支出’。這意味着除了國家規定的履職待遇和符合財務制度規定標準的業務支出外，國有企業負責人再沒有其他任何“職務消費”。

履職待遇是指為企業負責人履行工作職責提供的工作保障和條件，主要包括公務用車、辦公用房、培訓共3項。公務用車、辦公用房將有明確具體的標準，培訓主要是指參加黨校、行政學院等培訓。企業負責人獲取在職學位、參加MBA（工商管理碩士）、EMBA（高級管理人員工商管理碩士）等課程而產生的費用，今後須由個人承擔。

業務支出是指企業負責人在生產經營活動中因履行工作職責所發生的費用支出，主要包括業務招待、國內差旅、因公臨時出國（境）、通信共4方面。這4方面今後將有比較明確的控制標準。 ^[1]