預算外資金

地方財政支配的各項附加收入和集中的有關資金；國有企業及主管部門掌握的各項專用基金；行政事業單位的自收自支資金；中央和地方主管部門所屬不納入預算的企業收入；法律、法規規定的行政事業性收費、基金和附加收入等；國務院或省級人民政府及其財政、計劃（物價）部門審批的行政事業性收費；國務院及財政部審批建立的基金、附加收入等；主管部門所屬單位集中上繳資金；用於鄉鎮政府開支的鄉自籌和鄉統籌資金；其他未納入預算管理的財政性資金。社會保障基金在國家財政尚未建立社會保障預算制度以前，先按預算外資金管理制度進行管理，專款專用。財政部門在銀行開設統一的專户，用於預算外資金收入和支出管理。部門和單位的預算外收入必須上繳同級財政專户，支出由同級財政按預算外資金收支計劃和單位財務收支計劃統籌安排，從財政專户中撥付，實行收支兩條線管理。所以預算外資金收入也是來源於收費，不過是預算外收費。

我國1993年以前的預算外資金包括國有企業及其主管部門集中的各種專項基金和地方和中央主管部門管理的預算外資金。隨着預算管理體制改革的深入和完善，1993年以後，對預算外收入的範圍進行了調整，將擁有法人財產權的企業及其主管部門集中的資金不再列作預算外收入，1993-1995年預算外資金收入項目只包括行政事業性收費和地方財政收入兩項；從1996年開始，電力建設基金、鐵路建設基金等中央政府性基金（收費）納入預算管理，加入鄉鎮自籌、統籌資金；從1997年開始，又取消地方財政收入，增加政府性基金收入、國有企業和主管部門收入和其他收入。由此，1997年以後預算外資金收入項目包括：行政事業性收費、政府性基金收入、鄉鎮自籌統籌資金、國有企業和主管部門收入和其他收入，其中主要是行政事業性收費，2000年佔全部預算外資金收入的69.4%。預算外資金主要用於基本建設支出、城市維護費支出、行政事業費支出、鄉鎮自籌統籌支出、專項支出和其他支出，其中行政事業費2000年佔63%。

預算外資金的性質決定了它具有以下幾個特點：

1.財政性。預算外資金也是財政性資金，但不是由中央財政集中分配 ，支配權和使用權屬於各地方財政和有關行政事業單位，採取收支兩條線的財政專户管理辦法。

2.專用性。從預算外資金的歷史發展進程看，設置預算外資金，在多數情況下，是為了保證某些專項支出。例如，城市留用的預算外資金用於城市維護，養路費就是用於養路等等。新的企業財務制度規定，預算外資金在不改變資金性質（積累性和消費性或生產性和非生產性）的前提下可以統籌使用。

3.分散性。預算外資金是一種非集中性資金，由多種項目構成，並由各地區、行政事業單位分別掌握使用，無論從資金來源還是從使用單位與用途來看，都是有別於預算內資金的一種非集中性資金。

預算外資金的本質特徵是：

(1)憑藉國家賦予的權利，或是國家信譽取得的；

(2)經過規定程序(包括國家賦予地方政府及税收部門的審批權限)批准後方可收取；

(3)其所收取的收入，單位不能記作單位科目(事業收入)，必須按規定上繳財政專户；

(4)由財政專户撥回單位的財政資金，單位才可按規定記作事業收入；

(5)單位預算外資金的使用，必須編制收支計劃，按規定程序批准後執行；

(6)單位預算外資金的收支必須納入綜合財政計劃管理。

過去，預算外資金的性質是資金的使用權和所有權歸單位所有，按《決定》精神，預算外資金的性質發生了根本性的變化，打破了過去“兩權不變”的管理模式。重新明確了預算外資金的三權所屬關係，即所有權歸國家，調控權歸政府，管理權歸財政。從“兩權不變”，到“還錢還權”是預算外資金性質的重大變革。

新中國成立之初實行高度集中的統收統支體制。進入第一個五年計劃時期後，為了調動地方的積極性，開始把原來預算內的一部分收入，放到預算外管理，國家財政資金開始分為預算內和預算外兩部分，這才形成預算外資金這個特殊範疇。十年動亂時期，預算外資金迅速膨脹，1976年已相當於預算內收入的35.5%。

1979年我國進入全面體制改革的新時期，對地方預算擴大了自主權，對企業放權讓利，所以預算外資金的增長超過任何一個時期，已經成為經濟運行的一個重要特點和問題，按當時口徑統計的預算外資金的增長變化有以下四個特點：

（1）預算外資金增長過快，1992年比1978年增長11倍，相當於預算內收入的97.7%，名副其實地成為國家的“第二預算”。

（2）預算外資金歷年增長速度均超過同年的GDP和預算內收入的增長速度，造成資金的嚴重分散。

（3）從預算外資金結構看，一向是企業和主管部門管理的預算外資金居主導地位，從近幾年變化趨勢看，行政事業單位管理的部分增長較快，比重上升，地方財政管理的部分絕對數和比重下降的幅度都較大。

（4）由於管理不嚴，財經紀律鬆弛，化預算內為預算外、化生產資金為消費基金、化公為私等現象有所滋長和蔓延。因此，預算外資金迅速增長，已成為預算內收入佔GDP的比重偏低的重要原因，也是當時固定資產投資膨脹和消費基金膨脹的重要原因。

為貫徹落實人大和國務院有關規定，財政部決定從2011年1月1日起，將按預算外資金管理的收入（不含教育收費）全部納入預算管理。

為了加強預算外資金的管理，國務院曾於1986年下發過《關於加強預算外資金管理的通知》（以下簡稱《通知》），要求對預算外資金實行規範管理，各級政府和財政部門據此相繼實行了“計劃管理，財政審批，專户儲存，銀行監督的管理辦法。但是，十餘年來，隨着我國經濟體制改革的不斷深入，社會財力分配格局和經濟活動發生了很大變化，原有的預算外資金管理制度已不能完全適應市場經濟發展和政府宏觀調控的需要，也不能保證防範腐敗和廉政建設的要求，預算外資金管理中存在的問題越來越突出。

針對預算外資金制度與管理中存在的問題，國務院於1996年7月頒佈了《關於加強預算外資金管理的決定》（以下簡稱《決定》），系統地規定了預算外資金管理的政策措施，指明瞭預算外資金管理的工作方向，標誌着我國預算外資金管理工作進入一個新的階段。

同1986年的《通知》相比，《決定》無論是在管理的廣度上還是在深度上都有實質性的突破。主要表現在：

（1）從長遠發展和整體管理模式上，提出加強預算外資金管理，不是使其規模不斷擴大，而是最終要全部納入預算內管理。

（2）在預算外資金的性質上，明確規定預算外資金是國家財政性資金，不是部門和單位的自有資金，必須納入財政管理。

（3）在預算外資金的管理方法上，改變過去部門和單位自收自支、坐收坐支的管理辦法，要求參照預算內資金管理模式，建立預算外資金的預決算制度。

（4）在財政部門與其他部門之間的關係上，明確規定財政部門是預算外資金管理的職能部門，財政部門要積極做好各項服務工作，及時撥付預算外資金。

（5）在社會保障基金的管理辦法上，提出社會保障基金在建立社會保障預算之前，暫按預算外資金管理辦法進行管理。

為了貫徹落實上述《決定》，財政部先後制定了《預算外資金管理實施辦法》、《中央預算外資金財政專户管理暫行規定》等配套文件，同時，在《事業單位財務規則》中還增加了有關預算外資金財務管理的規定。

預算外資金全部納入預算管理

根據《財政部關於將按預算外資金管理的收入納入預算管理的通知》(財預〔2010〕88號)有關要求，從2011年起，除教育收費納入財政專户管理外，其他預算外資金全部納入預算管理。此舉意味着從2011年開始，預算外資金成為了歷史，財政管理進入了全面綜合預算管理的新階段。

(一)預算外資金全部納入預算管理意義重大。

預算外資金全部納入預算管理，將改變過去資金分散管理、切塊存放的狀態，使各項收支活動成為有機統一的整體，將進一步增強預算外資金收支活動的透明度，使預算外資金收支全過程處於人大的監督之下，切實做到規範管理、依法理財；單位各項收支活動都按照經人大批准的預算執行，將進一步規範單位履職行為，提升管理服務水平，對從源頭上預防腐敗具有重要意義；預算外資金全部納入預算管理，將進一步提升財政管理科學化精細化水平，推動加快建立由公共財政預算、國有資本經營預算、政府性基金預算和社會保障預算組成的有機銜接的政府預算體系。

(二)預算外資金全部納入預算管理提高了依法理財的水平。

各單位預算外資金全部納入預算管理後，財政部門要求在編制年度部門預算時要嚴格按照《中華人民共和國預算法》等有關法律法規的要求，根據本部門職能範圍和有關標準，依法合理編制；預算一經人代會通過，即具有法律效力，在年度預算執行中要嚴格按預算程序辦事，及時足額徵收各項收入，科學合理安排相應支出，不得任意追加和變更預算，損害預算的權威性和嚴肅性。所有財政資金安排都處於人大監督之下，提高了財政管理的透明度和依法理財的水平。

《決定》明確規定，預算外資金是指國家機關、事業單位和社會團體為履行或代行政府職能，依據國家法律、法規和具有法律效力的規章收取、提取和安排使用的未納入國家財政預算管理的各種財政性資金。並明確做出以下規定：國有企業提取的各項基金（包括税後留利）不再作為預算外資金管理；地方財政部門按國家規定收取的各項税費附加，作為地方財政固定收入，統一納入地方財政預算後，不再列入預算外資金的管理範圍；事業單位和社會團體通過市場獲得的並不體現政府職能的經營服務收入，不作為預算外資金管理，但要依法納税；將鄉自籌和鄉統籌資金明確納入預算外資金管理。

為了完善財政預算分配製度，保證國家預算的完整性和統一性，新措施規定，從1996年起，將中央政府憑藉政府權力取得的、在一定程度上具有“準”税收性質的政府基金或收費納入預算管理，按規定專款專用，不得挪作他用，也不能用於平衡預算。

為了控制預算外資金規模不斷膨脹，《決定》重申了行政事業收費（基金）的審批權限的管理規定，各部門、各單位必須按規定的審批權限設立收費（基金）項目，不得越權收費和建立基金，否則，按亂收費行為處理。

首先，各部門和各單位要按規定編制預算外資金收支計劃和決算，報財政部門審批。其次，財政部門要在銀行設立預算外資金財政專户，實行收支兩條線管理，即各部門和各單位取得的預算外資金收入要繳入財政專户，支出由各部門和單位按規定的用途安排使用，財政部門根據預算外資金收支計劃從專户核撥資金。

專用於公共工程和公共事業的基金和收費以及其他專項資金，要按計劃和規定用途專款專用，由財政部門審核後分期撥付資金；用於工資、獎金、補貼、津貼和福利等方面的支出，必須嚴格執行財政部門核定的項目、範圍和標準；用於固定資產投資的支出，要按國家規定立項，納入國家固定資產投資計劃，並按計劃部門確定的國家投資計劃和工程進度分期撥付；用於購買專項控購商品方面的支出，要報財政部門審查同意後，按國家規定辦理控購審批手續。