小金庫

（一）各項生產經營收入。包括銷售收入、營業收入、出租收入、出售殘次品和邊角廢料收入、處理報廢固定資產變價收入、逾期押金收入、銷售不動產收入、發售股票申請表售表收入、股票發行費收入等。

（二）各項服務和勞務收入。包括加工、維修、運輸和代理業務收入、服務業收入、廣告收入、出版發行收入、技術轉讓、技術諮詢、技術服務、技術培訓收入等。

（三）各項價外費用。包括價外收取的基金、集資費、返還利潤、補貼、違約金、手續費、包裝費、儲備費、優質費、運輸裝卸費、代收款項及其他形式的價外收費。

（四）各種集資、攤派、贊助、捐贈等收。

（五）股票、債券等投資收益。

（六）各種形式的回扣和佣金。

（七）各項行政事業性收費。

（八）各項罰沒收入。

（九）各類協會、學會的會費收入等。

（十）其他應列入本單位或企業財務會計部門賬內或應交存財政專户的收入。

（十一）通過虛列支出、資金返還等方式將資金轉到本單位或企業財務會計部門賬外的款項。

⑴濫發錢物。以關心幹部職工生活，為幹部職工謀福利為藉口，以補貼、獎金或實物的方式濫發亂獎給幹部職工，一般人人有份，差別不大，多發生在節日、年終或舉辦某種活動之時。

⑵吃喝玩樂。少數單位領導大吃大喝，或到處遊山玩水，或經常出入歌廳舞廳等娛樂場所，而這些開支不便公開在財務賬上報銷，於是就從“小金庫”中支出。

⑶送禮。有些單位領導為了拉關係，或為了得到上級領導的提拔重用，或尋求保護傘，經常到處送禮或替上級領導付這樣那樣的賬，而這些支出受到財經法規的制約，於是就從“小金庫”中支出。

⑷購置特殊物品。如為領導購置手提電腦、手機等。

⑸私分。少數人非法從“小金庫”中領取款項，私分具有一定的隱蔽性。

⑹私吞。個別單位負責人或掌管“小金庫”的人乘“小金庫”缺乏必要的財務監督機制之機，用假髮票或白條報銷等手段私吞“小金庫”資金。

●違規收費、罰款及攤派設立“小金庫”；

●用資產處置、出租收入設立“小金庫”；

●以會議費、勞務費、培訓費和諮詢費等名義套取資金設立“小金庫”；

●經營收入未納入規定賬簿核算設立“小金庫”；

●虛列支出轉出資金設立“小金庫”；

●以假髮票等非法票據騙取資金設立“小金庫”；

●上下級單位之間相互轉移資金設立“小金庫”。

審計中發現的“小金庫”，行政機關（部門）有，事業單位有，企業單位有，各類團體、臨時機構也有。不少單位是“兩本帳”、“多本帳”，有的在經營創收中收入不入帳或入“另冊”，脱離財務監督；有的截留挪用各種應上繳經費；有的把該收上來的經費留在下屬單位（部門）作為“私房錢”；有的編大計劃、造假預算，編假合同，在預算執行過程中虛列支出，虛假冒領，把報回來的預算經費打入“小金庫”，化大公為小公，甚至化公為私等等。

有的單位（部門）為了小團體利益，將單位內部劃小核算單位，通過多頭開設銀行帳户，把本應該作為單位收入納入財務部門統一核算的資金，分散核算，以多本帳作掩蓋，藉此逃避監督；有的是投李報桃，把經費以合法名義撥到所屬單位，公私不分，“小金庫”成了小集體或某些個人的錢包。

“小金庫”是帳外帳，有的只有單位（部門）領導或少數幾個人知道，具有很大的隱蔽性、詭秘性特點。有的“小金庫”雖在一定範圍內公開，但在財務手續上卻留有後路，使上級在檢查時不易抓住把柄，待某項專門檢查結束後，這部分資金又成了單位（部門）名副其實的“小金庫”。

由於“小金庫”的黑户口身份，出了問題難以查證，致使收支自由，隨意性很大。一些單位請客送禮、講排場、比豪華、擺闊氣，一些幹部出入高消費場所，沉湎“酒綠燈紅”，有的數額較大的行賄受賄，揮霍的金錢，大都來源於“小金庫”。許多經濟犯罪案件，也多與“小金庫”相關聯。

由於社會主義市場經濟正處於不斷完善階段，體制尚不健全，法制還不完善，受社會經濟環境的影響，經濟生活中“小金庫”的問題越來越突出。有關統計資料表明，以往每年全國財務、税收、物價大檢查查出的各類“小金庫”金額高達數十億元，造成了國家財税的大量流失。“小金庫”也為犯罪行為大開了方便之門，嚴重干擾了正常的經濟秩序，敗壞了社會風氣，危害十分嚴重。

“小金庫”是資金等資產附着單位經管體系上的“體外循環”的一種非法資管模式、也是腐敗的根源之一。

“小金庫”的存在不是現在才有的，但象今天這樣成為一個熱門話題，卻有其特定的條件。從宏觀上看，社會經濟環境和秩序存在的某些紊亂現象，或多或少對經濟管理產生一定影響。從微觀情況看，促使“小金庫”存在、氾濫，起碼有以下幾個方面的原因：

（一）單位（部門）領導授意或默許。這是“小金庫”發展和屢禁不止的重要原因之一

。大多數“小金庫”都是在領導的眼皮底下，放任發展，這裏很重要的一個問題，就是“小金庫”與某些領導有説不清、道不明的瓜葛，有了“小金庫”總是能為小集體或個人利益提供某些方便。

（二）花錢辦事方便的誘惑。凡是請客送禮、濫發錢物、鋪張浪費等問題嚴重的單位，往往是由於私設了“小金庫”。“小金庫”對單位（部門）來講，最根本的吸引力就在於能擺脱上級或同級財務、審計部門的監督約束，花錢辦事方便，使集體乃至個人取得經濟上的實惠。

（三）制度不健全，制約滯後，經常性監督檢查不力，為私設“小金庫”開了方便之門。

（四）現行財務管理體制存在一些弊端，單位（部門）所有制傾向較嚴重，監督乏力，在經費監督檢查方面有的地方成了死角。

（五）現行的財經法規、經費管理制度需進一步配套完善。一些單位（部門）為解決一些合理不合法、合法不合理的開支，想方設法把一些創收經費、生產經營收益等轉化成“小金庫”。從善良的願望出發，如果能從當前社會經濟環境的實際考慮，從財經法規制度上對這類問題明確界線，做到既管住管好，又不統得過死，這樣也許能減少或杜絕“小金庫”。

年年開展的審計監督工作，是維護財經紀律，嚴格執行財經制度，整頓規範經濟秩序，促進黨風廉政建設的有效措施，使各項經濟活動的全過程，都置於有效的監督和控制之下。

（一）加強教育，使其不為。加強教育，首要的是用“三個代表”重要思想教育幹部，使其明確共產黨人是中國最廣大人民利益的代表，不僅僅是自己管轄區域的代表；加強法紀教育和道德教育，增強全局觀念和政策紀律觀念，要教育各級幹部從黨和國家建設的根本利益出發，自覺從自身做起，清正廉潔；要採取多種方式，進行遵紀守法教育，反覆強調“小金庫”的存在對經濟發展的危害、對個人的腐蝕和影響，在思想上牢固樹立正確的人生觀和世界觀，築牢拒腐防變的防線；通過發動羣眾，形成人人知法、懂法、守法的良好風氣，為建立正規的經濟管理秩序，打下堅實的思想基礎，使其不為。

（二）完善制度，使其不能。從管理的薄弱環節和制度的漏洞入手，有針對性地建立健全規章制度，實行標本兼治。創新完善機制，增強經費使用的透明度，使各項經費的安排、使用置於羣眾的監督之下，從制度上堵住漏洞，把好關，使其不能。

（三）強化監督制約機制，使其不便。各級審計紀檢、財務部門要把財經紀律檢查，作為一項經常性的工作，常抓不懈。要把羣眾監督與職能部門監督結合起來，建立完備的監督制約體系，維護財經法規的權威性、嚴肅性，使其不便。

（四）嚴肅查處，實行責任追究制度，使其不敢。“小金庫”主要存在於機關（部門）和有創收的企事業單位及社會團體，支配權主要在單位（部門）領導。因此，在查處“小金庫”中，各級領導和機關，要嚴肅認真，以身作則，按級負責，一級查一級，不走過場。對私存私放“小金庫”的單位，除沒收其資金外，對單位（部門）領導及有關責任人員嚴格按財經法規予以處罰，讓“小金庫”無生存的土壤和條件，使其不敢為。

通過對“小金庫”的特點、成因剖析，使我們對“小金庫”的根源與危害有了進一步認識和了解。各單位（部門）都要執行嚴格的財務管理制度，使財務工作的運轉有章可循，在法律允許的範圍內活動，避免違規、違紀、違法現象發生。

“小金庫”具有隱蔽性，不容易被發現，但只要我們講究方法，認真追查，也容易清查出來。

⒈審查會計憑證。通過對一張張會計憑證特別是所附原始憑證的審查，核實有無採取虛報冒領、截留應上交、下撥款或假借上交、下撥，將單位的資金以某種名義付給其他單位或個人然後再從對方收回或存於對方、截留收入等手段為“小金庫”籌集資金的情況。審查會計憑證時要注意從奇異的數字、時間、地點、物品、票據、編號、聯繫單位、報賬手續、開支規律等中發現問題，如某單位按月發放某項補貼，若發現在財務賬上開支不連續，則應查明原因，核實是否有從“小金庫”中開支的情況。

⒉審查收款票據。主要審查已使用發票、收據的存根聯是否齊全，有無缺號情況；所有開具了未作廢的發票、收據的記賬聯是否都做了賬，存根聯與記賬聯上的數量、金額是否一致；未使用的發票、收據有無缺號的情況，每份未使用的發票、收據及發票、收據聯是否存在；核實有無將收入放入“小金庫”中的情況。

⒊審查貨幣資金。對庫存現金進行突擊盤點，核對庫存現金實有數與現金日記賬和總賬餘額是否相符，如發現溢餘或短款，則應追查原因，核實是否有“小金庫”的資金放入其中或“小金庫”中的支出挪用了庫存現金；如發現活期儲蓄存摺或定期存單，要追查資金來源、去向及其情況，核實是否屬於“小金庫”資金。對銀行存款進行審查，核對被查單位所有銀行存款賬户的銀行存款賬面餘額與單位銀行存款實有金額是否相符，未達賬款是否由於正常原因所致，特別要注意一收一付金額相等的未達賬款，如發現不正常情況，則要追查資金去向及其原因，核實是否入了“小金庫” 中。另外，對有公款私存的，還要核實有無將其利息放入“小金庫”中的情況。

⒋審查往來賬户。有些單位慣用往來賬户過渡設 “小金庫”，此種手法通常是把單位的正常收入先記入往來賬户，虛列出結算中的債務，侍機再將其轉入“小金庫”中；還有的將已收回或可收回的債權列作呆賬予以核銷，把資金轉入“小金庫”中。在清查中，一是看往來發生和結算的單位名稱是否一致，二是看往來款項支付的事由是否合理，三是看往來款項支付的手續是否正常，四是看列作呆賬核銷的條件是否充分，發現疑點則進行追查，核實是否將資金轉入了“小金庫”中。

⒌審查收費情況。將被查單位經物價部門批准的收費項目、標準、範圍與其實際收費情況進行核對，看有無已批准的收費項目沒有收費或降低標準、縮小範圍收費和巧立名目或提高標準、擴大範圍收費的情況，收費收入是否進了賬，並要注意深入到已收費和可能收費的單位、人員中去了解，核實有無收費入“小金庫”中的情況。

⒍審查實物資產。對產成品、材料、低值易耗品、固定資產等實物資產特別是副產品、殘次品、邊角廢料、報廢固定資產進行盤點，並審查相應的總賬、明細賬、倉庫保管賬和備查賬，核實賬實、賬賬是否相符以及減少這些物資屬於出售的部分是否都有收入進賬，有無截留出售物資收入入“小金庫”中的情況。

⒎審查出租投資情況。對資產出租和對外投資情況進行審查，核實出租資產收入和對外投資收益是否都進了賬，有無截留出租資產收入和對外投資收益入“小金庫”中的情況。

⒏追查特殊物品開支。對購買需要通過政府採購和發放給幹部職工等特殊物品的開支情況進行追查，如沒有發現在財務上報賬，則應查明原因，核實是否從“小金庫”中開支的。

⒐比較分析收支。對審查期間的各項收入、支出數特別是一些比較容易套取資金項目的收入、支出數與相應的上期實際數、本期計劃數進行比較，如差異較大，則分析原因，核實有無將一些收入不入賬而放入了“小金庫”中的情況，有無採取虛報支出的手段套取資金放入“小金庫”中的情況。

⒑到相關單位核實。“小金庫”的資金來源雖然隱蔽，但許多資金會在付款單位的賬上反映，因此，要有重點地選擇到被查單位的相關單位去調查核對，這是清查出“小金庫”的一條有效途徑。相關單位主要有被收費單位、下級單位、銷售產品單位、採購物資單位、被投資單位、承租資產單位、提供餐飲娛樂服務單位等。

⒒找有關人員調查。找有關人員調查時，要注意分析和掌握各種人的心理狀態，有的放矢地做好啓發疏導思想工作。一是找被查單位的一些比較熟悉情況，作風正派，敢説實話的人，特別是共產黨員、老同志瞭解收入、支出方面的情況，這是清查“小金庫”不可忽視的一種方法，有時可以成為突破口，因為可以根據瞭解的收支情況反過去查賬，看收入是否進賬，支出是否報了賬，如有出入或疑點，則再進行追蹤調查，核實是否設有“小金庫”。二是對發現的疑點或問題找有關人員如被查單位的領導、財會及業務人員等進行調查核實。

⒓發動羣眾舉報。由於“小金庫”具有隱蔽性的特點，給清查工作帶來了一定難度。為此，要採取措施。如實行有獎舉報、專項舉報等廣泛發動羣眾舉報，以便發現線索，順藤摸瓜，清查出“小金庫”。

一、“小金庫”的表現形式

中紀發【2009】7號文件對“小金庫”的表現形式進行了高度概括，主要包括：

⒈違規收費、罰款及攤派設立“小金庫”。

⒉用資產處置、出租收入設立“小金庫”。

⒊以會議費、勞務費、培訓費和諮詢費等名義套取資金設立“小金庫”。

⒋經營收入未納入規定賬户核算設立“小金庫”。

⒌虛列支出轉出資金設立“小金庫”。

⒍以假髮票等非法票據騙取資金設立“小金庫”。

⒎上下級單位之間相互轉移資金設立“小金庫”。 ^[1-2] 

⒏其他形式

9月13日，中國政府網發佈國務院《關於試行國有資本預算的意見》（下稱《意見》），國有企業13年“獨享利潤”的歷史即將終結。與此同時，與收益權相關的國資管理體制改革動向，漸漸成為關注焦點。

按《意見》要求，中央本級國有資本經營預算將從2008年開始實施，收取實施範圍內企業2007年實現的國有資本收益。將對一批試點企業收取其上一年度實現的國有資本收益。地方試行國有資本經營預算的時間、範圍和步驟，由各省（區、市）及計劃單列市人民政府決定。

財政部有關人士向《財經》記者證實，2007年國有資本經營預算試點工作擬於10月啓動，試點範圍包括煙草企業及國資委監管的155家中央企業。

國有資本收益將按“適度、從低”原則，分三檔上繳財政部。其中，石油石化、電信、煤炭、電力、煙草五個行業的上繳標準為税後利潤的10%；科研院所和軍工企業三年內暫時不上繳；其餘央企均按5%的標準上繳紅利。考慮到2007年已過大半，試行範圍的國有資本經營預算收益將按上述標準減半收取，預計總金額約為170億元。

所謂國有資本經營預算，指國家以所有者身份依法取得國有資本收益，並對所得收益進行分配而發生的各項收支預算，是政府預算的重要組成部分。

近年來，國有企業應向國家上繳紅利已成各方共識。而國企收支預算的主導權如何在財政部和國資委之間分配，各界則多有爭議。

此次《意見》明確，各級財政部門為國有資本經營預算的主管部門，國有資本經營預算資金支出由企業直接上報財政部門而非國資委審核，其撥付使用也繞開了國資委直接撥付給企業。這意味着國資委通過國有資本經營預算而加強國企管理權的願望再次落空。

從實際情況來看，“小金庫”存在形態十分繁雜，存放形態主要有：現金形態、銀行存款形態、有價證券形態、固定資產形態、股權和債權形態 ^[1] 

2009年7月24日中央紀委對設立“小金庫”和使用“小金庫”款項違紀行為適用《中國共產黨紀律處分條例》若干問題解釋的文件中指出：“小金庫”，是指違反法律法規及其他有關規定，應列入而未列入符合規定的單位賬簿的各項資金（含有價證券）及其形成的資產。小金庫指侵佔、截留國家和單位收入，化大公為小公、化小公為私有，未在本單位財務會計部門列收列支和私存私放的各種資金。主要來源包括：以各種名義挪用、轉移國家預算內、預算外收入；截留銷售收入、營業收入、營業外收入和其他收入；高價倒賣、非法牟取價差收入；一些經濟主管部門和監督部門侵佔、截留罰沒收入。不包括黨委、團委、工會會費，稿費提成和職工互助金等項目。

全國人大常委會委員劉錫榮在審議刑法修正案（七）草案時提出了集體腐敗的概念，並表示可考慮首先把私立小金庫列入刑法犯罪中。

“小金庫”雖冠以“小”字，容量卻大得驚人——據披露，僅2006年上半年，全國審計機關共查出違規小金庫130億元。“小金庫”的顯著特徵是化大公為小公、化小公為私分，公款淪為“私房錢”也就幾乎成為了必然。不僅這種行為本身就是一種不折不扣的腐敗，往往也容易滋生更大的腐敗。某些單位請客送禮、亂髮錢物、收送紅包、公款行賄等行為之所以屢禁不止，一個重要原因就在於遊離於監督之外的部門小金庫。可以説，小金庫正是很多腐敗現象得以蔓延的“財政支柱”。中央雖三令五申，卻依然未能阻止小金庫的擴張和蔓延。關鍵因素在於，由於打着集體的幌子，小金庫往往被看作是一般的違紀違規，對相關責任人的責任追究沒有上升到法律的高度。可見，將小金庫列入刑法犯罪不失為正本清源之舉。

追究小金庫的法律責任理所應當，但小金庫的利益分配過程等級森嚴，單位小金庫很大程度上是單位領導的小金庫。所以，追究小金庫的法律責任，就應該參照其利益分配格局，依據權力座標明確每個人的相應法律責任。如果能抽去滋生腐敗的“財政支柱”，加強對權力的監督與制約，不僅小金庫將無處藏身，集體腐敗行為也將大大減少。

根據黨中央要求，經國務院批准，財政部、審計署近日發出通知，決定從2014年8月份起，在全國深入開展貫徹執行中央八項規定嚴肅財經紀律和“小金庫”專項治理工作。就此次專項治理的相關具體內容，財政部監督檢查局局長吳奇修接受本報採訪。 ^[3] 

“小金庫”雖冠以“小”字，容量卻大得驚人——據披露，僅2006年上半年，全國審計機關共查出違規小金庫130億元。“小金庫”的顯著特徵是化大公為小公、化小公為私分，公款淪為“私房錢”也就幾乎成為了必然。不僅這種行為本身就是一種不折不扣的腐敗，往往也容易滋生更大的腐敗。

某些單位請客送禮、亂髮錢物、收送紅包、公款行賄等行為之所以屢禁不止，一個重要原因就在於遊離於監督之外的部門小金庫。可以説，小金庫正是很多腐敗現象得以蔓延的“財政支柱”。

近年來隨着國庫集中支付範圍的不斷擴大，各單位可支配現金減少，一些單位從局部利益出發，巧立名目，不斷翻新形式設立小金庫，從而引發的矛盾，職務犯罪時有發生。

全國人大常委會委員劉錫榮在審議刑法修正案（七）草案時提出了集體腐敗的概念，並表示可考慮首先把私立小金庫列入刑法犯罪中。

中國未來將逐步深化財税、金融、國有資本運營等管理制度的改革，在源頭上防止並杜絕“小金庫”問題的發生，在此基礎上，也將不斷加大對“小金庫”的日常治理力度。治理 “小金庫”對深化收入分配製度、財税體制等改革、推進反腐倡廉建設都有重大意義，該專項治理進展情況及實際效果，應及時向社會公佈。

全國“小金庫”治理工作電視電話會議2009年4月24日在京召開，要求全國黨政機關和事業單位開展“小金庫”專項治理，鼓勵知情人士舉報。

中共中央紀委、監察部、財政部、審計署近日聯合印發《關於在黨政機關和事業單位開展“小金庫”專項治理工作的實施辦法》，明確2009年在全國範圍內開展的“小金庫”專項治理範圍是全國黨政機關和事業單位，此次治理工作將持續至2009年底基本結束。

根據《實施辦法》，此次專項治理工作從中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關於深入開展“小金庫”治理工作的意見》下發之日起至2009年底基本結束，主要採取自查自糾和重點檢查相結合的方式進行。其中《意見》下發之日起至2009年5月底為動員部署階段，到6月底前為自查自糾階段，從7月初至10月底為重點檢查階段，11月底前為整改落實階段。

《實施辦法》提出，對專項治理中發現的“小金庫”，要嚴格按照“依法處理，寬嚴相濟”的原則進行處理。各級“小金庫”治理日常工作機構要設立並公佈舉報電話、舉報信箱，注意發揮網絡舉報作用。對舉報有功的單位和個人，根據查出並已收繳入庫的“小金庫”資金、税款和罰款的金額，給予3%至5%的獎勵，獎金最高額為10萬元，由同級財政負擔。

凡是違反法律法規及其他有關規定，應列入而未列入符合規定的單位賬簿的各項資金（含有價證券）及其形成的資產，均納入此次治理範圍。重點是2007年以來各項“小金庫”資金的收支數額，以及2006年底“小金庫”資金滾存餘額和形成的資產。

對設立“小金庫”數額較大或情節嚴重的，應追溯到以前年度。

《實施辦法》還要求，各地區各部門重點檢查階段的檢查面不得低於納入治理範圍單位總數的5%，重點領域、重點部門和重點單位檢查面不得低於20%。重點檢查對象範圍包括執收、執罰權相對集中的部門和單位；教育、衞生、交通、民政等與人民羣眾利益密切相關的部門和單位；賓館、培訓中心、招待所、出版社、報社、雜誌社等與黨政機關、事業單位有隸屬關係的單位；以前檢查發現存在“小金庫”的部門和單位；有羣眾舉報的部門和單位以及自查自糾措施不得力、工作走過場的部門和單位。

記者8日從中央治理“小金庫”工作領導小組獲悉，截至8月底，全國共發現“小金庫”58225個，涉及金額266．54億元。據中央治理“小金庫”工作領導小組組長、財政部部長謝旭人介紹，自2009年中央部署開展“小金庫”治理工作以來，制度不斷完善。“小金庫”治理的相關改革不斷深化，在強化財政資金和行政事業單位資產管理等方面發揮了重要作用。截至2010年底，已有35個省（自治區、直轄市、計劃單列市）本級、250多個地市、600多個縣（區）實施了公務卡改革，有效減少了預算單位的現金結算，對於規範管理發揮了重要作用。

謝旭人説，當前和今後一個時期，將繼續抓住防治“小金庫”長效機制建設這個根本任務，重點做好以下五個方面的工作：

——進一步健全教育懲處機制。要把防治“小金庫”等財經紀律的培訓列入各單位領導幹部教育規劃，納入各級黨校、行政學院及其他幹部培訓機構教學計劃。

——進一步深化財政改革。要做好深化預算管理制度改革及國庫集中收付制度改革，推進預算和決算公開，加強規範津貼補貼管理、罰沒收入管理及財政票據管理等。

——進一步完善資產財務會計管理制度。要加強和規範行政事業單位內部控制，出台行政事業單位內部控制規範，規範行政事業單位內部財務管理行為。

——進一步加強社會組織管理。要完善相關法規，理順社會組織與其業務主管單位在職能、人事、財務等方面的關係。

——進一步提高監督檢查效率。要推進監督檢查的常態化，將“小金庫”問題檢查作為預算和決算審計、經濟責任審計、專項審計等的重要內容。 ^[2] 

審計署2015年1月16日公佈《關於2013年度中央預算執行和其他財政收支審計查出問題的整改情況》。截至2014年10月底，審計發現的314起案件線索及其他問題移送有關部門查處後，已有1454人被依法依紀處理。北京青年報記者注意到，中央部門審計整改首次就“小金庫”追責相關人員。 ^[4] 

“賬外賬”是指違反《中華人民共和國會計法》和國家有關規定，在法定會計賬冊之外設立的賬冊。

“小金庫”是指違反國家財經法規及其它有關規定，侵佔、截留國家和單位收入，未列入本單位財務會計部門賬內或未納入預算管理、私存私放的各項資金。

“賬外賬”的具體表現形式不盡相同，就其資金來源而言，既包括屬於本單位的正當收入、收益，又包括違規收入，如截留應當上繳財政的收入、虛列支出套取財政資金、“三亂”行為獲取的收入等；在資金的處置上，既存在支出合理的情況，又存在亂支濫補、私存私放的問題。

“小金庫”只是“賬外賬”的一種表現形式，具體表現為：

⒈化公為私，未列入本單位財務部門收支、私存私放的資金（不含黨費、團費、工會經費、互助金等）；

⒉雖已入單位會計賬，但只是掛在“暫存”賬上，或跨年度沒有正式列收列支、或將支出直接衝減“暫存”的款項；

⒊既不納入預算內管理，又不納入預算外管理的資金；

⒋將預算內收入轉為預算外收入，或將財政性資金作為單位資金存放，不交財政專户儲存；

⒌通過虛列支出、假報賬、資金返還等形式將資金轉到本單位財務會計部門賬外；

⒍執收、執罰單位將收取的行政事業性收費、罰沒收入不上交，自立賬户存放。

⒈“賬外賬”的定性依據

根據《中華人民共和國會計法》第十六條規定：各單位發生的各項經濟業務事項應當在依法設置的會計賬簿上統一登記、核算，不得違反本法和國家統一的會計制度的規定私設會計賬簿登記、核算。

⒉“小金庫”的定性依據

對“小金庫”權威的定性依據通常有兩個，一是《國務院辦公廳轉發財政部、審計署、中國人民銀行關於清理檢查“小金庫”意見的通知》（國辦發 [1995]29號）第一條和《財政部、審計署、中國人民銀行關於清理檢查“小金庫”的具體規定的通知》（財監字[1995]29號）第二條：凡違反國家財經法規及其他有關規定，侵佔、截留國家和單位收入，未列入單位財務會計部門賬內或未納入預算管理，私存私放的各項資金，均屬“小金庫”。二是《國務院關於加強預算外資金管理的決定》（國發[1996]29號）第一條規定：各部門、各單位未經財政部門批准，不得擅自將財政撥款轉為有償使用，更不得設置“賬外賬”和“小金庫”。

從國家現行財經法律法規看，是把 “小金庫”作為一種嚴重的經濟違紀違規行為來對待的。對“小金庫”的處罰比“賬外賬”的處罰要重得多，所以我們運用處理處罰依據時一定要堅持謹慎性原則，注意二者在適用處理處罰依據方面的區別。

⒈“賬外賬”的處理處罰依據

對“賬外賬”的處理處罰適用《會計法》第四十二條：違反本法規定，有下列行為之一的，由縣級以上人民政府財政部門責令限期改正，可以對單位並處三千元以上五萬元以下的罰款；對其直接負責的主管人員和其他直接責任人員，可以處二千元以上二萬元以下的罰款；屬於國家工作人員的，還應當由其所在單位或者有關單位依法給予行政處分：（一）不依法設置會計帳簿的；（二）私設會計帳簿的；……。有前款所列行為之一，構成犯罪的，依法追究刑事責任。

⒉“小金庫”的處理處罰依據

對“小金庫”的處理處罰，可以分別適用以下法規。

⑴税收徵收機關及工作人員對按規定徵收的税收收入款項不按國家規定及時上繳國庫，設置“小金庫”的，適用《財政違法行為的處罰處分條例》第四條：財政收入執收單位及其工作人員有下列違反國家財政收入上繳規定的行為之一的，責令改正，調整有關會計賬目，收繳應當上繳的財政收入，限期退還違法所得。對單位給予警告或者通報批評。對直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予記大過處分；情節較重的，給予降級或者撤職處分；情節嚴重的，給予開除處分：

（一）隱瞞應當上繳的財政收入；

（二）滯留、截留、挪用應當上繳的財政收入；

（三）坐支應當上繳的財政收入；

（四）不依照規定的財政收入預算級次、預算科目入庫；

（五）違反規定退付國庫庫款或者財政專户資金；

（六）其他違反國家財政收入上繳規定的行為。

《中華人民共和國税收徵收管理法》、《中華人民共和國預算法》等法律、行政法規另有規定的，依照其規定給予行政處分。

⑵其他單位和個人違反財務管理的規定，私存私放財政資金或者其他公款設置“小金庫”的，適用《財政違法行為的處罰處分條例》第十七條：單位和個人違反財務管理的規定，私存私放財政資金或者其他公款的，責令改正，調整有關會計賬目，追回私存私放的資金，沒收違法所得。對單位處3000元以上5萬元以下的罰款；對直接負責的主管人員和其他直接責任人員處2000元以上2萬元以下的罰款。屬於國家公務員的，還應當給予記大過處分；情節嚴重的，給予降級或者撤職處分。

⑶對於行政性收費方面資金私設“小金庫”的，按《國務院關於加強預算外資金管理的決定》規定“責令追回資金上繳財政”，還要依照有關規定進行處罰，並按《違反行政收費和罰沒收入收支兩條線管理規定行政處分暫行規定》第十三條“不按照規定將行政事業性收費納入單位財務統一核算，管理的對直接負責的主管人員和其他直接責任人員給予記過處分，情節嚴重的，給予記大過或者降級處分”的規定給予處分。

“賬外賬”和“小金庫”都是在合法賬簿和庫存現金之外，非法籌集和轉移資金，以供本單位或少數人支配的舞弊行為，均是嚴重違反財經法規的行為。 ^[2] 

首先，從“賬外賬”的成因看，其設置動機、企圖儘管都是以逃避税收和財政監督，謀求單位、團體利益為目的，但也不乏有深層次的其他原因。主要有以下幾種情況：一是為隱瞞單位自營收入；二是為攫取不正當收入或謀求不正當支出；三是為用錢上的方便。由於“賬外賬”和“小金庫”成因均較複雜，如果僅從設置動機、企圖上來看，很難將“賬外賬”與“小金庫”區分開來。

其次，從“賬外賬”和“小金庫”的資金來源渠道、性質、處置情況看，其表現形態錯綜複雜。無論是資金來源，還是資金去向，均表現出多向滲透、混合交叉，違規與合規並存的形態，而“小金庫”的定義過寬，要真正將二者區別開來，的確有一定的難度。儘管“賬外賬”和“小金庫”既有區別，有有千絲萬縷的聯繫，但我們審計人員只要在審計實踐中認真加以總結，不斷地積累經驗，正確地運用定性依據，恰當地作出處理處罰，便會最大限度地避免審計風險。 ^[5] 

凡是動用過村集體經濟組織行政資源（如行政權力、行政組織、行政行為以及象徵行政組織的印鑑等）、經濟資源（如資源、資產、資金等）、信息資源（如經濟信息）等所建立起來的經濟業務關係（包括事實收入、事實支出、代收代付、應收應付、借款還款、臨時押金以及經濟分配等）都是村集體經濟組織發生的經濟業務，都必須進村賬管理。否則，就稱為“小金庫”。 ^[6] 

該進入村賬核算的收支業務，不進入村賬核算，或私自設置內賬，脱離羣眾監督，把一些在村賬不能列支的開支項目在私賬報銷靠等行為，為設置小金庫行為。