綜合税制

綜合税制，也稱綜合所得税制，具體指對納税人在一定時期(通常為一年)內取得的各項所得，不分其來源渠道和所得，綜合計算徵收所得税的一種制度。他的突出特性是不問收入來源什麼渠道，也不問收入者採取何種形式，而將各種來源和各種形式的收入，加總和，統一計税。它的指導思想在於，既然所得税是一種對人税，課税依據就應是人的總體負擔能力，其應税所得當然應該綜合納税人全年各種所得的總額，減除各項法定的寬免額和扣除額後，按統一的累進税率課徵。它的突出優點，就是它最能體現納税人的實際負擔水平，最符合支付能力原則或量能課税的原則。綜合税制一般採用累進税率，由納税人在規定的納税期限內自行申報，自行完税。綜合税制有利於根據納税能力原則實行量能負擔，從而調節納税人的收入水平。綜合税制要求有較完善的徵收管理制度和納税人較高的納税意識，否則在徵管上就會出現很多漏洞。綜合所得税最早形成於19世紀中葉德國的普魯士邦，是當代所得税課徵制度的一個重要發展趨向。目前，美、英、德、日本等國均採用綜合税制。

分類綜合所得税制，又稱為混合所得税制，是由分類所得税和綜合所得税合併而成的一種税收制度。即：可以在目前所得分類的基礎上，先以源泉預扣方法分別採取不同的税率徵收分類税，納税年度結束後，由納税人申報全年綜合各項所得，由税務機關核定，統一按規定的累進税率計算應納税額，並對年度已納税作出調整，多退少補。

綜合制的應税範圍廣泛，被認為是最有利於保證財政收入的“對人税”。它能體現納税人的實際納税能力，符合量能課税原則或支付能力原則，可以充分發揮所得税公平收入分配的職能，同時，綜合收入、統一累進也有助於個人所得税發揮穩定經濟的“自動穩定器”的職能。綜合制要求採用自行申報方式，對税務機關的徵管水平和納税人的納税意識、税收遵從度的要求比較高，在徵管水平低，納税人納税意識低的情況下，難以有效實施。當今世界開徵個人所得税的國家絕大部分實行的是綜合課税模式。

1、能充分體現“量能課徵”的公平原則。因為它能反映納税人在一定時期（一個納税年度）的收入水平及納税能力，它既能實行差別課税，又能採用累進税率全面課徵；既能實行源頭扣繳、防止漏税，又能將全部所得合併申報；達到量能負擔的要求，等於對所得的課税加上了“雙保險”。

2、能充分體現“源泉課税”的法治原則。鑑於目前我國公民的足額納税意識較低，税收徵管手段乏力，實施源泉課税的辦法，它既能最大限度地減少税收流失，又能防止降低適用税率；既能更有效地調節收入分配差距，又能遏止貧富差距現象。因此，實施分類綜合所得税制符合我國現階段基本國情。

3、能充分體現“税收管理”的效率原則。它既能對所列舉的收入項目按規定分類課徵，又能對不同來源的收入實行綜合計算徵收；既能方便於税務部門對各項收入來源進行稽徵，防止税源流失，又能方便於納税人對各項收入來源進行彙總申報，避免税負不公。因此，實施分類綜合所得税制可以避免將收入分散化而流失税收，符合税收管理的效率原則。

從目前情況來看，我國個人所得税制模式改革已具備了一些基礎條件，要求加快個人所得税制模式改革的呼聲日緊。

一是政府和財税機關對個税的重視增強，為實施分類綜合制提供了有利時機。

隨着經濟的發展，個人所得税在財政收入中呈現出逐年上升趨勢，2007年全國個人所得税達3185億元，比2006年增加733億元，增長29.9%，成為第四大主體税種。（數據引自2008年1月11日《中國税務報》電子版《2007年個人所得税收入3185億元》）個人所得税增長幅度較大，未來仍有很大的增長空間。隨着收入的增長，政府和財税機關對個人所得税的重視程度也進一步增強，國家近年來發布了一系列強化個税徵收管理的文件，例如新的《個人所得税法實施條例》（中華人民共和國國務院令[2005]452號）新增了年所得12萬元以上的納税人須在年度終了後3個月內到主管税務機關辦理納税申報的規定。又如《國家税務總局關於印發個人所得税全員全額扣繳申報管理暫行辦法的通知》（國税發[2005]205號）規定扣繳義務人應當在代扣税款的次月內，向主管税務機關報送其支付應税所得個人的基本信息、支付所得項目和數額、扣繳税款數額以及其他相關涉税信息。上述這些政策的出台都説明政府和財税機關對個人所得税的重視程度正日益增強，這也為實施分類綜合税制提供了有利時機。

二是源泉扣繳和納税人自行申報制度，為推行分類綜合税制奠定了徵管基礎。

“源泉扣繳”制度我國已經實施多年，並且從2006年起開始實施針對部分納税人的自行申報制度。從國外多數國家的實施情況來看，個人所得税的徵管多采取個人年終集中自行申報的辦法。我國新近出台並已經開始實施的年收入12萬元以上納税人年度自行申報制度，不但有利於税務機關對重點税源進行監控，而且有利於培養納税人的納税意識，並且也為分類綜合税制改革在年終彙總申報徵收奠定了基礎。

三是逐步建立完善的個人納税檔案，為實施分類綜合税制提供了可靠的基礎信息。

2001年國家税務總局發佈了《關於進一步加強對高收入者個人所得税徵收管理的通知》（國税發[2001]57號）明確提出要進一步加強對高收入行業和高收入者的收入監控力度；要進一步完善收入申報試點，建立納税人和扣繳義務人編碼制度；要進一步強化高收入行業的代扣代繳工作。隨着個人所得税徵管基礎工作的加強，許多地方已經為外籍個人、企業高級管理人員、高收入行業員工和其它高收入羣體建立了個人所得税檔案，並在逐步建立完善納税人和扣繳義務人編碼制度，這就為實施分類綜合税制提供了準確、完備的基礎信息。

四是信息化的飛躍發展，為實施分類綜合税制提供了技術保障。

近年來，税務機關和其他政府職能部門、金融機構的信息化建設迅猛發展，例如以實現税務信息化為目的的“金税工程”，人民銀行積極推進的“徵信制度”等等。只要進一步建立、完善信息共享機制，個人的各項收入和支出、財產購置和處置、社會保障、社會福利完全可以在税務機關的監控範圍內，不僅能夠有效改善税務機關征管效率，而且為向分類綜合所得税制轉變提供了信息和技術保障。

五是完善的身份登記和户籍制度，為分類綜合税制的實施奠定了管理基礎。

我國的出生人口登記時就會分配對應的身份證號碼，而且是終生不變的唯一號碼，身份登記和户籍制度已經比較完善。為了推行分類綜合制，可以在涉及個人經濟活動的更多的領域實行身份證登記制度，通過對個人比較重要的經濟活動進行身份代碼標記，税務機關可以準確掌握每個人的收入和支出情況。此外，我國獨有的户籍登記制度為以家庭為單位進行申報奠定了基礎。

六是税法宣傳深入人心，為分類綜合税制的實施奠定了輿論基礎。

個人所得税開徵以來，各級税務機關採取了各種手段，採用了不同形式深入宣傳個人所得税法，使個人所得税法在廣大納税人中有了很深的認識，增強了公民自覺依法納税的意識。特別一些大、要案的反面警示給一些偷逃税分子帶來了一定的震懾力和影響力。隨着税收法制宣傳教育工作的深入開展，公民的依法誠信納税意識有所增強，依法治税工作得到了廣泛深入開展，社會税收環境得到明顯改善，這為分類綜合税制模式改革奠定了輿論基礎。

一是經濟基礎還比較薄弱。我國現在正處於並將長期處於社會主義初級階段，經濟發展水平還很低，地廣人多，區域經濟還不平衡。

二是徵管水平還需進一步提高。實行綜合與分類税制，管理難度大、成本高，目前的徵管水平還達不到要求。

三是缺乏完善的配套措施。目前，法律、行政、經濟、輿論等手段和其他外部配套措施還不夠完善，對個人收入無法進行全面的監控。

四是信息化基礎還達不到要求。目前，沒有建立全國性的計算機税收信息網絡和每個納税人唯一的終身不變的納税人識別號。

針對目前分類綜合個人所得税制改革欠缺條件，目前應主要強化和完善內、外部管理和配套工作：

1、強化個人所得税徵管。

一是強化税法宣傳。税務機關應採取各種手段，採用不同形式深入宣傳個人所得税法，使個人所得税法入腦、入心，讓每個公民懂法、知法，增強公民自覺依法納税的意識。特別要利用大、要案的震懾力和影響力來進行反面警示。

二是實行雙向申報制度。實行雙向申報不僅是核對納税人收入，更重要的是培養納税意識，為綜合分類彙總申報奠定基礎。對於扣繳義務人則必須實行嚴格的規定，即只要有扣繳義務，不論是否有税，都必須向主管税務機關申報，而且必須明細申報。

三是改善徵管條件。加大對個人所得税徵管的投入，建立個人所得税徵管信息系統，即建立縣、市一級或省一級的地區税收廣域網，並適時與相關部門如銀行、海關、工商行政管理等單位實行計算機聯網。通過計算機管理信息網，對個人的重要收入如工資、獎金、勞務報酬以及從其他渠道取得的收入進行計算機網絡監控和稽核，形成有效的個人收入控管體系，提高徵管效率。

四是稽查保證。要加大對個人所得税的稽查力度，嚴厲懲處偷逃税行為，尤其是對大案、要案，一定要進行必要的曝光，體現執法的剛性，起到震懾作用。要賦予税務機關相應的執法權利，能夠要求有關部門提供納税人的存款和其他財產情況，必要時還可以要求有關部門和人員配合，協助提供相應偷逃税證據或阻止出境，並有權凍結納税人的賬户，封存、拍賣納税人的財產，強制執行。

2、完善外部配套措施。

一是加強現金管理。對法人和個人提取現金數量進行限制，各種經濟往來必須通過銀行賬户轉賬，減少現金流通量。

二是建立個人存款及其他財產的實名制度。每一個有收入的納税人，必須在銀行開設存款實名賬户。個人的各種收入都要進入銀行賬户。同時，對個人存量財產如金融資產、房地產及汽車等實行實名登記制。

三是加強部門配合。税務機關要加強與銀行、工商行政管理、海關、邊防、公安、法院、檢察院等相關部門的配合。建立健全協税護税網絡，實現税務機關與相關部門間的個人收入信息和交叉稽核系統，形成對徵收個人所得税有利的社會環境。

四是開徵其他配套税種。儘快開徵遺產税和贈與税，對個人收入進行多環節、多渠道調節。適時開徵社會保險税，進行收入再分配，保證低收入者維持基本生活水平。

五是建立全國性的計算機税收信息網絡，為每個納税人建立一個唯一的終身不變的納税人識別號，便於對納税人財產的監控。

3、先試點，後推廣。

一是考慮我國疆域寬廣，各地經濟發展不平衡，在個人所得税税制改革的步伐上，可以借鑑消費型增值税改革經驗，先選擇經濟發達、財政收入形勢好、條件相對成熟的地區進行試點，待試點成功後迅速推行。

二是要擴大税基。為適應個人收入來源的多樣化，個人所得税的應税所得應包括一切可以計量納税能力的收入，改變目前正列舉方式規定應納税所得的做當，取而代之的以反列舉規定不納税項目，擴大税基。

三是在方案籌劃過程中，對税率、費用扣除等都要認真研究，體現“全面、簡便、合理、適用”的基本要求。