教育福利

社會轉型時期，我國的教育公平問題日益凸現。教育福利政策在政治、經濟、社會和文化各個領域發揮着重要的調節和整合功能，是促進教育公平、提升教育福祉、落實科教興國戰略的重要舉措，體現了政府發展公共教育服務的責任擔當。順應政府強調服務職能的角色轉型，教育福利政策堅持公平正義的價值取向和演變趨勢日漸清晰。

在我國，很少有學者或官方文件使用“教育福利政策”概念，與此相近的概念主要有教育資助政策、教育救助政策，等等。筆者以為，採用資助或救助的概念表述，強調的往往是經濟援助或某一方面的扶持措施，其背後邏輯更多體現為一種救濟施捨而非公共教育服務的責任擔當，這遠遠不足以涵蓋教育福利的核心要義。

福利經濟學派的開創者英國經濟學家庇古認為，福利由效用構成，效用就是滿足，人性的本質就是追求最大的滿足即最大的效用，也可以説是追求最大的福利。從經濟學視角看，教育本身具備正外部性效用的典型特徵，因而與福利密切相關。所謂教育福利，是指以促進和保障教育權利公平為目標，通過各種途徑為扶持和發展教育事業所做出的努力，從而達到提高國民素質、推動個人和社會全面發展的整體效用。

從功能主義觀點出發，有學者將社會福利分為“補救型”的社會福利和“制度型”的社會福利兩種類型，前者的服務目標主要是針對“弱者”，後者則強調為全體社會成員服務。據此，作為社會福利重要組成的教育福利亦可分為兩種類型：一是“普惠型”教育福利，強調所有社會成員都有權享有一定年限或某種類型的教育，並通過一定的制度設計維護其受教育權利或機會，如向適齡兒童提供“免費義務教育”；二是“選擇型”教育福利，基於事實上的教育不公平狀態和促進教育的整體效用考慮，傾斜性地為弱勢羣體提供福利服務，保障其受教育權利落到實處。社會學理論一般認為，所謂弱勢羣體是由於某些自身障礙或缺乏經濟、政治、社會機會而在社會上處於不利地位的人羣，多指社會中需要給予特殊關愛和照顧的人羣共同體。

與社會政策旨在“解決社會問題以實現公正、福利等特定的社會目標”的根本觀點相契合，所謂教育福利政策是指國家和社會針對具有普遍意義的教育公平問題，為調節和滿足社會或特定羣體的教育需求，提升其教育福祉，通過一定的決策程序，制定並頒佈實施的系列法律、條例、措施和辦法的總稱。從動態分析，教育福利政策涵蓋政策決策、執行、監督和評價的全部過程；從靜態分析，教育福利政策特指相關法律、條例和措施等具體表現形式。如前所述，基於政策指向的目標社會羣體，教育福利政策可以分為“普惠型”教育福利政策和“選擇型”教育福利政策。採用何種教育福利政策，往往與一定的國家政治體制、經濟發展水平、社會特定結構以及社會文化背景等因素密切相關。 ^[1] 

改革開放之前，我國實行“免費加助學金”的福利教育模式，與西方許多所謂“福利國家”在表面上具有某些共同性，由此在理論界和政策制定者當中產生深刻影響，我國的社會保障制度要避免福利化的觀點成為共識。基於這一邏輯假設，在建立和發展社會主義市場經濟過程中，我國政府一方面片面追求經濟增長速度，另一方面則在包括教育福利在內的社會福利領域逐步退隱。“教育不是免費午餐”成為改革時代的流行語。直至上世紀末期，隨着社會公平引發的社會矛盾日益暴露，政府漸次認識到公共服務對於社會良性發展的重大意義，“責任政府”、“服務型政府”、“關注民生”等概念為越來越多的人們所認同，並引領政府職能轉變的努力方向。隨着政府角色轉型趨勢的日益顯著、迅捷，教育福利政策堅持公平正義的價值取向和演變趨勢更加清晰。

：保障受教育權利，促進教育公平

教育公平是教育福利政策的合法性基礎，教育福利政策是促進教育公平的重要手段。教育公平包括入學機會公平、受教育過程公平和教育結果公平三個層面。與此相呼應需確立三項基本原則：機會均等原則，即不論種族、膚色、性別、語言、宗教、政治或其它觀點、民族或社會出身、經濟條件或家庭背景，所有人均有相同的機會升入教育系統某個特定學習階段；過程公正原則，即學習者在大致相當的環境和條件下接受教育，並且基於公正的規則要求開展競爭；結果補償原則，即對處於相對弱勢的受教育羣體予以必要支持，保障其平等參與學習和競爭，共享教育發展成果。誠如羅爾斯主張：“為了平等對待所有人，提供真正同等機會，社會必須更多注意那些天賦較低和出生於較不利的社會地位的人們”。

“在現代社會，受教育已經是一個人生存、發展的必要條件。沒有受過教育的公民難以融入現代社會，其個性、尊嚴和基本需求也得不到充分的發展和實現”。[⑤]通過制定和落實教育福利政策，尤其是藉助各種途徑對教育資源進行調節和再分配，為貧困學生、殘疾學生、流動人口、女性羣體等常常處於教育困境的人們提供必要補償，可以有效地維繫和保障公民的受教育權利。在市場經濟條件下，教育公平問題變得更加複雜，比如隨着教育主體多元化，公立、私立學校以及不同等級學校之間在法律地位上存在微妙差異，在不同教育機構接受教育，往往會導致教育福利的待遇迥然，民辦學校學生助學貸款難即是一例。從更深層次分析，社會資本進入教育領域後，如何均衡資本逐利本性與教育公益屬性二者之間的摩擦和衝突，需要不斷完善教育福利政策來加以潤滑和統籌發展。

現代人力資本理論認為，推動經濟長期增長最主要的動力來自知識（人力資本），這些知識一方面可以轉化為新技術和新產品，直接推動經濟增長；一方面會通過溢出效應增加社會的知識總量，長期推動經濟增長。隨着我國勞動力市場化程度的提高，教育與人們的收入水平、生活水平之間的共變關係越來越密切。個人的受教育程度，將直接決定其工作機會的選擇和工作報酬的水平。

明瑟收益率是衡量教育與經濟收入相關度的重要指標，表示社會成員每多接受一年教育，在經濟收入上提高的百分比。北京大學嶽昌軍教授基於國家統計局的相關數據研究表明：簡單明瑟教育收益率從1991年的2.76%上升至2000年的8.21%。而且，隨着受教育程度的提高，年均教育收益率呈現出明顯的遞進規律。相對接受小學教育者而言，初中、高中、中專、大學專科、大學本科的年均教育收益率依次為3.74%、5.24%、5.40%、6.24%和8.84%。通過完善和落實教育福利政策，為人們更多更好的受教育機會，有助於縮小社會教育差別，進而彌合日益拉大的社會收入差距。事實上，也惟有均衡發展教育，才能將我國龐大的人口資源轉換為人力資源，從而為國民經濟的永續發展注入不竭動力。“作為一種特殊的公共支出，教育投入對經濟增長的貢獻將大大高於諸如資本品的其他要素投入對經濟增長的貢獻，尤其是在知識經濟的形態下，這種趨勢更加明顯。”

社會階層結構是社會結構體系的核心內容。我國社會階層結構呈現出典型的“金字塔”特徵：極少數位於塔尖的羣體享有很高的社會地位，並佔據大部分社會資源；大部分羣體居於塔基，他們缺乏必要的社會話語權，生活狀況常常處於貧困線和温飽水平之間；介於二者之間的中間階層羣體只佔社會的少數。有研究表明，受教育水平與職業選擇高度相關。從事較高層次職業的人，往往具有較高的受教育水平；從事較低層次職業的人，往往受教育水平也較低；不同的職業選擇本身往往意味着不同的社會聲譽、社會地位和資源擁有程度。

社會流動是社會充滿生機和活力的源泉，也是構建和諧社會的內在要求。社會分層理論認為，形成合理的社會階層結構的前提是有開放的社會空間、合理的社會流動，尤其底層成員能夠有機會向上層流動。結構功能主義理論認為，學校教育的社會功能有二:一是社會化，二是社會選拔。柯林斯曾尖鋭地指出：教育是限制經濟領域中具有優厚報酬職位的競爭者數量的篩選工具，幫助那些接受過較高層次教育的人佔據這些職位。在現代社會，教育對於社會分層的影響更加深遠和廣泛。在社會差別不可避免的前提下，如果能賦予處於社會底層而往往成為弱勢羣體的人們以更多的教育機會和必要的救濟支持，他們就有可能通過自身的努力和奮鬥，順利流動到經濟、政治、社會地位更高的階層，從而改善不合理的社會結構現狀。反之，若缺乏必要的教育福利，貧困家庭“缺乏知識和技能”的素質缺陷就會如同疾病基因一樣代際相傳，世代沉淪於社會的底層。

美國社會學家與人類學家奧斯卡·劉易斯提出的“貧困文化”觀念認為，長期生活於貧困之中的窮人，會逐漸脱離社會主流文化、不受主流文化的影響而形成一種自我保護機制，即特定的生活方式、行為規範、價值觀念等。這一“貧困文化”的形成和存續，會對周圍的人，特別是窮人的後代產生深遠影響並且代際相傳。處於“貧困文化”體系保護下的窮人羣體，彼此之間維繫着簡單的人際關係，以血緣、親緣、地緣為半徑而建立的社會關係網絡規模小，社會資本質量低。而且，由於“貧困文化”的阻隔，窮人與主流社會的接觸機會很少，無法通過社會關係網絡獲取更多的稀缺資源。“貧困文化”現象割裂了社會羣體之間的融合，並極有可能造成彼此間的對立和衝突，與建設和諧文化的努力方向背道而馳。

哈夫曼和沃爾夫認為，教育具有積極的外溢作用：教育可以改善窮人的知識貧困狀態，改變觀念、行為、意識與精神面貌，增加與主流文化接觸的意願和機會，增強社會參與能力，擴大其人際交往的範圍，從而提高窮人的社會資本存量，切斷貧困代際傳遞的紐帶；教育可以增加醫療衞生知識，改善配偶和家庭成員的健康狀況，降低因病致貧的風險；教育可以降低生育率，減輕家庭撫養子女的負擔，等等。誠如鄭杭生教授所主張：“要消滅貧困，首先必須改造貧困文化……而要擺脱貧困文化的束縛，就應當增加他們及其後代與主流文化接觸的機會及其被主流文化接納的技能。而要做到這一點，關鍵在於教育，即促進教育機會的均等”。 ^[2] 

任何時期的教育福利政策都具有一定的價值取向。上世紀70年代，西方許多國家經濟發展下滑，一些所謂的“福利國家”開始更弦易轍，大力削減包括教育在內的龐大公共開支，一些學者也開始鼓吹“高福利的負面效應”和“市場機制的高效率”。美國經濟學家弗裏德曼在《政府在教育中的作用》一文中提出，公共教育制度是一種政府的壟斷，缺乏必要的市場競爭將導致效率低下、資源浪費，無論從經濟從社會還是從教育上看都是失敗的，唯一的出路是走市場化的條件。哈耶克則認為片面強調社會正義會促使人們對市場秩序產生各種不切實際的期望，市場和競爭原則才是教育活動的基礎和依據，並主張國家對教育的投資規模完全應由教育投資的回報率來決定，而一個社會如果要從有限的教育投資中得到最大限度的回報，就應該將投資集中於少數尖子的高等教育。

改革開放之前，我國實行“免費加助學金”的福利教育模式，與西方許多所謂“福利國家”在表面上具有某些共同性，由此在理論界和政策制定者當中產生深刻影響，我國的社會保障制度要避免福利化的觀點成為共識。基於這一邏輯假設，在建立和發展社會主義市場經濟過程中，我國政府一方面片面追求經濟增長速度，另一方面則在包括教育福利在內的社會福利領域逐步退隱。“教育不是免費午餐”成為改革時代的流行語。直至上世紀末期，隨着社會公平引發的社會矛盾日益暴露，政府漸次認識到公共服務對於社會良性發展的重大意義，“責任政府”、“服務型政府”、“關注民生”等概念為越來越多的人們所認同，並引領政府職能轉變的努力方向。隨着政府角色轉型趨勢的日益顯著、迅捷，教育福利政策堅持公平正義的價值取向和演變趨勢更加清晰。

傳統社會福利是以公民的各種權利為理論基礎，如社會權或公民權等，福利政策常常被看作是消極的再分配功能，是障礙經濟發展效率的因素。近年來，各國政府和社會政策研究者開始重新檢視社會福利和社會政策的作用。新福利主義理論認為，經濟全球化、勞動力的流動性、家庭生活的複雜化以及社會結構的變化迫切要求改變舊有的社會福利制度，增加教育福利的支出，因為只有用於人力資本的投資，才能增加個人蔘與經濟機會的可行性。

教育福利具有人力資本投資功能，通過提高受教育者的知識和技能，增強其社會生存和發展能力，從而減弱對一般性社會福利的依賴。教育福利政策不是簡單的社會再分配方案，而是變被動恩惠式福利為主動進取式福利，變事後補償性福利為事前預防性福利，是“授人以漁”而非“授人以魚”，這也有助於增強整體社會福利政策的可持續性，並推動教育福利政策的關注重點從扶助弱勢羣體的“選擇型”福利逐步拓展到提供公共教育服務的“普惠型”福利。我國實施免費義務教育政策的漸進路程很好地闡釋了這一趨勢：由少數貧困地區到中西部農村地區，再到全國農村地區，直至2008年秋季在城市全面鋪開，最終實現全國義務教育階段學生“同在一片藍天下”。

傳統的教育福利政策，關注的往往只是少數貧困特殊羣體，以致人們似乎形成這樣一種思維定勢：教育福利是社會的善義之舉，僅與救濟經濟貧困學生相關。隨着工業化、城市化和全球化進程的加快，人們逐步認識到貧困不只是物質和經濟的匱乏，更是一種“能力的剝奪”，“社會排斥”的概念由此開始納入對貧困的闡釋當中，教育福利政策更多地關注通過教育路徑促進社會的整合與可持續發展。教育福利的供給對象開始逐漸覆蓋貧困羣體之外的其他社會羣體，如女性羣體、有殘障者、流動人口及其子女、少數民族羣體，以及其他在接受教育方面處於劣勢的羣體。就此而言，教育服務的性質已經具備更多的公共特徵，即從基於救濟的目標向發展的目標逐步延伸。

教育福利本身即是社會公益事業的重要組成部分，促進教育公平進而推動社會公平的實現是教育福利政策的題中應有之義。不論其身份、地位、家庭出身、財產背景如何，儘量滿足所有社會成員在接受教育方面的現實要求，是建設和諧社會的內在要求。為此，一方面要營造積極的公平教育環境，實現教育權利面前人人平等；同時要採取必要的優惠政策和特別保護措施，以彌合現實中存在不同羣體間的教育不平等鴻溝。事實上，通過必要的幫扶措施，幫助教育弱勢羣體及個人走出困境，並使其有效地參與社會公共生活，共享社會經濟文化發展成果，正是暗合了“社會利益最大化”的全面發展的價值選擇。

早期的西方國家，教育福利政策的決策主體和行為主體都是政府，尤其在“福利國家”流行時期，政府的角色得到空前強化。國家高度介入教育福利領域，以公共權力干預市場分配不公，使社會成員特別是弱勢羣體成員的受教育權利得到充分保障。與此同時，教育服務質量欠佳、效率低下、官僚主義嚴重、政府負擔過重等問題也沉痾日深，“教育市場化”呼聲鵲起，且愈演愈烈，“福利多元主義”日漸佔據主流觀點：強調教育福利服務可由公共部門、營利組織、非營利組織、家庭與社區共同來負擔，政府角色逐漸轉變為福利服務的規範者、福利服務的購買者、物品管理與仲裁者，以及促使其他部門從事服務供給的角色。

我國在計劃經濟時期，採用“國家─單位制”的模式，基本由政府包攬了所有的教育福利內容。伴隨經濟體制改革的步伐，“國退民進”的角色變遷過程在教育福利領域同步上演。與西方國家不同的是，我國政府在教育福利多元化的過程中存在嚴重的角色缺位，一是忽視了政府的主導作用，“一退了之”；二是忽視了對教育福利的社會組織體系的培育；三是教育收費制度和准入制度政出多門，缺乏科學統一的規範；四是個人及其家庭負擔教育成本比例普遍超出其承受能力範圍。但無論如何，我國政府推進教育福利多元化的大方向是清晰的，由“福利國家”逐步演變成“福利社會”是促進教育福利事業發展的有效路徑。在新的制度框架下，政府的教育福利角色從過去的直接提供者變成主導者，但政府依然是教育福利政策中最重要的角色，包括政策的主導決策者、教育福利資金的提供者、教育服務質量的監控和評估者、教育福利社會組織的扶持者，等等。 ^[3]