政府管制

政府管制：是指政府為維護和達到特定的公共利益所進行的管理和制約。

政府管制是指政府為達到一定的目的，憑藉其法定的權利對社會經濟主體的經濟活動所施加的某種限制和約束，其宗旨是為市場運行及企業行為建立相應的規則，以彌補市場失靈，確保微觀經濟的有序運行，實現社會福利的最大化。政府管制屬於政府的微觀經濟管理職能，它與旨在保證經濟穩定與增長的宏觀經濟調控一起構成政府幹預經濟的兩種主要方式。就是政府行政機構依據法律授權，通過制定規章、設定許可、監督檢查、行政處罰和行政裁決等行政處理行為，對構成特定社會的個人和構成特定經濟的經濟主體的活動進行限制和控制的行為。政府管制的一個根本特徵，就是依法管制，也即通常所説的依法行政。但這裏的“法”必須是合理的法，是所有利益相關集團都接受的法。否則依法行政或依法管制就成為少數強勢利益集團侵害弱勢利益集團的“合法”工具。通過普通法、國有化和宏觀調控干預經濟的活動基本上可以歸為政府的宏觀行為，反托拉斯和管制屬於政府的微觀行為。因此，總的來説政府幹預從經濟性質來看，可以分為兩大方面：宏觀調控與微觀規制。

經濟學上把政府管制分為經濟管制和社會管制兩類。

經濟管制是指對價格、市場進入和退出條件、特殊行業服務標準的控制。一般來説，是對某一個特定行業、特定產業進行的一種縱向性管制。這些行業往往具有一些特點，如自然壟斷性。像電信中的本地網絡、電力中的配電和輸送、鐵路的軌道傳輸網絡等，這些環節獲得合法壟斷，有合理意義和社會效應。如果他們的服務質量和價格不合理，很可能危及到購買並使用這些產品的人的利益，在這個時候，政府要在准入管制的同時進行價格管制。此外，對運輸、金融證券、電台電視台等媒體的管制也屬於經濟管制。

社會管制主要用來保護環境以及勞工和消費者的健康和安全。主要針對外部不經濟和內部不經濟。前者是市場交易雙方在交易時，會產生一種由第三方或社會全體支付的成本。像環境污染，自然資源的掠奪性和枯竭性開採等。政府因此必須對交易主體進行准入、設定標準和收費等方面的管制。後者是交易雙方在交易過程中，一方控制信息但不向另一方完全公開，由此造成的非合約成本由信息不足方承擔。比如説假劣藥品的製售、隱瞞工作場所的安全衞生隱患等。所以，政府要進行准入、標準以及信息披露方面的管制。

政府管制理論也被稱為管制經濟學（EconomicsofRegulation），是一門新興的經濟學分支。從歷史上看，政府管制是伴隨着產業革命的發生而出現的。在產業革命中，隨着新技術的發明和應用，傳統的自由放任思想面臨很大的挑戰，政府在經濟中的作用逐漸凸現。尤其是鐵路運輸的發展需要大量固定資本投資，而單靠自由競爭市場難以迅速聚集所需的大量資金。為此，英、美等國政府成立了政府管制部門，以解決鐵路運輸中的資金問題、固定成本和沉澱成本問題。對管制部門實施管制的經濟效果，包括對生產者福利和消費者福利所造成的影響等問題的分析研究，成為早期政府管制理論的主要內容。

此後，新古典經濟學的代表人物馬歇爾提出了“外部效應”思想，以及以此為基礎，庇古提出了以税收或補貼形式進行政府幹預的思想等，都為政府管制問題的研究提供了重要的理論基礎。進入20世紀，政府管制理論與實踐得到進一步的發展。20世紀30年代，以美國為首的西方國家在經濟大危機期間，對具有自然壟斷特徵的公用事業部門進行了政府管制。如羅斯福新政之前，電力、鐵路等大型壟斷公司，為獲得高額壟斷利潤，人為制定過高的壟斷價格，損害了消費者福利，阻礙了經濟發展。“新政”頒佈法令，對交通運輸和公用事業實行聯邦管制，併成立了各種委員會，如鐵路管理委員會、電力管理委員會等，來管制相應的自然壟斷部門，特別是對運費、電價等實行聯邦管制價格。正是在這種經濟背景下，政府管制理論的研究得到進一步發展。

從分析方法上看，政府管制理論可分為規範分析的管制理論與實證分析的管制理論。早期的政府管制理論主要是一種規範分析，分析的內容主要是針對政府管制過程中存在的某些弊端，對為何要進行管制，或管制的目的是什麼等問題進行規範性研究，其中較重要的理論是政府管制的“公共利益理論”。

在施蒂格勒1971年提出管制的目的是“為保護生產者利益”這一論點之前，經濟學界普遍認同的傳統觀點是，政府管制是為了抑制市場的不完全性缺陷，以維護公眾的利益，即在存在公共物品、外部性、自然壟斷、不完全競爭、不確定性、信息不對稱等市場失靈的行業中，為了糾正市場失靈的缺陷，保護社會公眾利益，由政府對這些行業中的微觀經濟主體行為進行直接干預，從而達到保護社會公眾利益的目的。這即是政府管制的“公共利益理論”。在該理論看來，在以上條件下，尤其是在存在自然壟斷和外部性條件下，不受限制的競爭會使經濟效率受到損害。自然壟斷產業的根本問題在於配置效率和生產效率的矛盾。政府的價格和進入管制可以達到配置效率和生產效率的統一。因為進入管制只允許一家生產從而達到生產效率，而價格管制將價格限制在社會最優價格處，從而滿足配置效率的要求。而當存在外部性，市場出現失靈時，政府管制可以提高社會福利。

以政府管制的“公共利益理論”為主的傳統政府管制理論基本上是一種規範分析，經濟學家只是單純地將福利經濟學的有關原理運用到管制分析中來，而對於管制的必要性，以及如何將一般靜態均衡分析引入由於技術進步而不斷變化的市場條件下的問題，沒有進行深入的研究，進而忽視了“政府管制失靈”的問題。事實上，這一時期一些國家的政府管制出現了許多低效率現象，如制度僵化、腐敗、管制成本過高、技術創新緩慢等。管制中出現的這些無效率現象，促使經濟學家思考管制的動機和必要性問題，並對以保護公共利益為目的的傳統管制理論提出疑問，同時開始對某些管制措施的有效性進行實證性分析和檢驗。許多經濟學家通過大量實證研究發現，管制並不像傳統管制理論認為的那樣與外部經濟或外部不經濟正相關，也不是與壟斷的市場結構正相關。儘管政府宣稱管制是為了保護公眾利益，制約企業的不正當獲利行為。但事實上，保護公共利益只不過是表面現象，進行管制與是否有必要進行管制或管制的實際效果並不是一個問題。實證分析表明，管制的實際效果與政府所宣稱的或傳統的管制理論所認為的管制目標是不一致的。這一研究促使經濟學家重新思考管制本身的必要性問題，並得出政府應放松管制或放棄管制的主張。

在對管制本身的必要性進行分析的經濟學家中，美國著名經濟學家、諾貝爾經濟學獎獲得者施蒂格勒最為著名。他於1962年發表了一篇《管制者能管制什麼》的文章。在這篇文章中，施蒂格勒就提出了管制經濟學的根本性問題：管制者能夠管制什麼？他認為，應將政府管制目標與管制實際效果分開，管制者的願望和制定管制規則是一回事，而管制能否對被管制產業產生預期效果則是另一回事。在該文中，他還對作為典型自然壟斷產業的電力供給部門的管制效率進行了研究，結果發現政府對自然壟斷產業的管制並沒有降低收費標準，也沒有解決價格歧視問題，對利潤的提高也沒有顯著影響。他進而分析，既然管制不能取得預期的實施效果，那麼除了保護公共利益動機之外，必然存在着進行管制的其他原因。為此，他提出管制“商品”的需求—供給論。他將管制視作由管制者所產生的一種“商品”，並提出管制是利益集團對管制“商品”的需求與管制者對管制“商品”供給之間的結合，目的是實現利益的再分配。政府官員通過提供管制“商品”可以獲得選票，以實現留任的目的或是取得其他形式的回報，而被管制者則可通過遊説或賄賂來左右政府的管制政策，以謀取自己的利益。

1971年，施蒂格勒又發表了《經濟管制論》一文，進一步對政府管制的動機進行分析。他首先提出了兩個分析的前提假設。第一個前提是，政府的基本資源是強制力，各利益集團通過説服政府使用其強制力，來增加自己的福利。第二個前提是各個組織在選擇效用最大化的行動過程中都是理性的。以這兩個前提為基礎，施蒂格勒提出了以下理論假説，即管制是響應利益集團最大化其收益的需要而產生的。一個利益集團可以通過説服政府實施有利於自己的管制政策，而把社會上其他成員的福利轉移到自己的利益集團中來。他還明確指出，政府進行管制的公共利益動機只是一種理想主義觀念，而真正目的是政治家對管制的“供給”與產業部門對管制的“需求”相結合，以謀求各自的利益，這才是政府管制的真正動機所在。正是根據施蒂格勒的研究，經濟學家們逐漸認識到，政府管制並不一定有利於公眾利益，而是有利於生產者，因為政府所採取的管制政策往往傾向於提高行業利潤。事實上，一些經濟學家通過對電力等自然壟斷行業的實證研究證明，管制使生產者可以獲得高於正常水平的利潤。

20世紀70年代以來的幾十年來，政府管制理論取得了迅速發展，特別是自然壟斷問題逐漸成為政府管制理論研究的中心問題。除此之外，外部性、信息不對稱性，以及與此相關的委託代理問題也相繼進入政府管制經濟學的研究視野，併成為政府管制理論研究的重要內容。許多新的管制理論相繼產生，到目前，管制經濟學已成為產業組織理論研究領域的重要內容和發展最為迅速的分支學科。這裏主要對作為中心理論的自然壟斷理論進行介紹。

早期的自然壟斷理論與規模經濟相聯繫，對自然壟斷產業進行管制的原因，主要從實現規模經濟的角度進行考慮。該理論認為，自然壟斷產業的企業，其生產的平均成本隨着產量的增加而持續下降，也即是其生產具有明顯的規模經濟性。因而，由一個大企業大規模生產，要比由幾家較小規模的企業同時進行生產能更有效地利用資源，對全社會而言總成本是最小的。至於由哪家企業進行生產，需要政府對市場狀況和企業經營特徵進行考察，選擇一家適合的企業從事該產業生產，其他企業不得進入。由此決定了政府有必要對這些行業進行進入管制。

政府對自然壟斷產業不僅應進行進入管制，實現規模經濟，還應進行價格管制，保護消費者利益。根據微觀經濟學的基本理論，只有當價格等於邊際成本時，社會的總福利（包括消費者剩餘和生產者剩餘）才最大。但在自然壟斷行業，當價格等於邊際成本時，企業是虧損的，因為自然壟斷行業的生產處於平均成本曲線下降階段，這時邊際成本曲線一定處於平均成本曲線之下，邊際成本定價必然使總成本大於總收入，由此導致政府在社會福利與企業利益之間進行取捨的兩難處境，並使政府出面對價格進行管制成為必要。否則，企業將為獲得更高的利潤，而制訂較高的壟斷價格，從而損害消費者的福利。

根據管制對象和實施手段的不同，政府管制可分為經濟性管制與社會性管制。

是針對特定行業的管制，即“對某些產業的結構及其經濟績效的主要方面的直接的政府規定，比如進入控制、價格決定、服務條件及質量的規定，以及在合理條件下服務所有客户時應盡義務的規定。”早期的政府管制理論主要是經濟性管制，集中考察對某些特殊產業，主要是公用事業（如電力、自來水和管道運輸業、交通運輸業、通訊業和金融業等）的價格和進入的控制上。對這些產業的管制一般與兩個因素有關：一是自然壟斷；二是信息不對稱。由於很大一部行業的管制與自然壟斷有關，因此，人們一般將經濟性管制看作是對自然壟斷行業的管制。

在市場經濟體制中，政府幹預企業經濟活動的方式主要有以下幾種：第一，利用普通法、反托拉斯法經過法院間接干預企業經濟活動；第二，利用宏觀調控手段通過市場間接干預企業經濟活動；第三，通過國有化直接干預企業經濟活動；第四，通過管制機構直接干預微觀經濟主體活動。

是基於對生產者和消費者健康和安全的考慮，制定一些規章制度對涉及環境保護、產品質量和生產安全等方面所實行的管制，以糾正經濟活動所引發的各種副作用和外部影響。社會性管制產生的經濟學根據是環境資產等的外部性和安全保證中的信息不對稱性。根據科斯定理，若將有關環境的權利明晰化，通過當事者之間的交涉就可以實現最有效率的環境保護和利用。但如果當事人的交易成本過高，這種市場交易方式就不是一種有效率的解決辦法，於是，政府管制就成為更有效率的選擇。對於安全性問題，不論是產品的安全性還是勞動的安全性等，基本上都產生於交易當事者之間，外部效應相對較小，倘若有關安全性的信息是完全的，通過與交易當事者對安全的偏好相一致的交易，即可實現“最佳安全水平”。然而，現實中的信息是不完全的，在交易當事者之間存在信息的不對稱性，如賣方在產品的安全性方面，僱主在勞動的安全性而言，都擁有較其交易對手更多的信息。另一方面，儘管通過產品使用者、被僱傭者的努力和注意，也能規避風險，但產品的賣方、僱主卻較難了解這種注意和努力的程度。正是由於存在這種信息的不完全性，使與安全相關的社會性管制成為必要。