審計移送處理

在審計業務實踐中, 審計機關經常需要將發現的不屬於審計機關法定職責範圍和權限內處理的問題移送有關部門進行處理, 但在移送處理過程中不少審計人員表現出不同形式的認識誤區和操作誤區, 影響移送處理的效率和效果。

有些審計人員認為只有在發現刑事案件線索即有關人員或單位涉嫌犯罪時才涉及移送處理問題, 其實, 移送司法機關只是移送處理的一個方面, 移送還應該包括移送紀檢監察機關、主管部門(單位)、監管部門或各級政府等。《審計機關審計項目質量控制辦法( 試行) 》( 2004 年審計署第6 號令) 頒佈實施後, 現行審計文書取消了審計建議書, 將審計建議書和移送處理書合併為審計移送處理書,擴大了審計移送處理的範圍。因此審計機關在作出移送處理時, 應針對不同的移送對象撰寫內容不同的移送處理文書; 對於涉嫌犯罪應當由司法機關追究有關責任人員刑事責任的問題, 應當根據受案範圍的不同移送公安機關或檢察機關; 沒有涉嫌犯罪, 但有關人員違反黨紀政紀規定需要追究責任的, 應移送紀檢監察機關或相關幹部管理部門查處;應由主管部門(單位)、監管部門或各級政府進行處理的其他問題, 應移送有關部門(單位)或政府。

這一點集中體現在移送司法機關的情況中。有些審計人員認為只要可以稱作案件線索的就可以立刻移送, 造成移送的標準降低, 立案率低下, 這既降低了工作效率, 又有損於審計移送的嚴肅性和效果。國務院《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》明確指出: 行政執法機關在依法查處違法行為過程中, 發現違法事實涉及的金額、違法事實的情節、違法事實造成的後果等, 根據刑法的罪行規定和相關司法解釋及經濟犯罪案件的追訴標準等規定, 涉嫌構成犯罪的, 依法需向司法機關移送。《審計法》規定“被審計單位的財政收支、財務收支違反法律、行政法規的規定, 構成犯罪的, 依法追究刑事責任。”這些法律法規強調了審計機關作為行政執法機關要依法移送涉嫌犯罪案件線索, 同時也明確了移送案件線索所應具備的條件, 那就是違反法律法規規定並構成犯罪。而認定構成犯罪需要主體特徵、主觀方面、客體特徵和客觀方面等四個要件同時具備, 缺一不可, 否則不構成犯罪, 也就不能作出移送處理的決定。

由於存在這一認識誤區, 在實踐中移送處理書往往出現以下問題: 1.對移送標準認定不清, 是否構成犯罪情況不明,對要件查證和表述不夠。如根據《刑法》、《最高人民檢察院關於瀆職侵權犯罪案件立案標準的規定》( 高檢發釋〔6〕號) 等法律法規和司法解釋, 以國家機關工作人員簽訂、履行合同失職被騙罪移送不僅要滿足“國家機關工作人員在簽訂、履行合同過程中, 因嚴重不負責任,不履行或者不認真履行職責被詐騙, 致使國家利益遭受重大損失的行為”的基本構成, 還要查證是否符合“造成直接經濟損失30 萬元以上, 或者直接經濟損失不滿30 萬元, 但間接經濟損失150 萬元以上”的具體標準; 2.在法律依據引用上錯誤百出, 移送意見失水準。有的選擇法律依據錯誤, 有的對專門術語使用錯誤, 如對條、款、項使用混亂, 有的使用罪名錯誤, 如舍具體罪名而使用類罪名; 3.在選擇受理機關上不掌握司法機關的管轄範圍, 搞錯受理移送機關。

還有相當的審計人員認為已經移送的事項在受理移送的部門接手後, 作為審計機關和審計人員, 就應該完全退出對該事項的調查和處理工作。實際上, 對此問題應該從更高的角度考慮, 移送本身不是最終的目的, 移送制度設計的目標是通過各執法和司法機關的配合協作和工作銜接機制, 形成合力, 加大對各種違法犯罪行為的打擊力度, 維護正常的經濟和社會秩序。因此為了達成這一目的, 移送後的溝通、協調工作也非常重要, 特別是一些情況複雜的事項, 審計機關做出移送司法機關後還需要審計人員還有相當的審計人員認為已經移送的事項在受理移送的部門接手後, 作為審計機關和審計人員, 就應該完全退出對該事項的調查和處理工作。實際上, 對此問題應該從更高的角度考慮, 移送本身不是最終的目的, 移送制度設計的目標是通過各執法和司法機關的配合協作和工作銜接機制, 形成合力, 加大對各種違法犯罪行為的打擊力度, 維護正常的經濟和社會秩序。因此為了達成這一目的, 移送後的溝通、協調工作也非常重要, 特別是一些情況複雜的事項, 審計機關做出移送司法機關後還需要審計人員果都是非常必要的。

目前仍有相當部分審計人員對審計移送處理書和審計報告、信息簡報的關係認識模糊, 對於移送處理的事項是否還應該或可以在審計報告和簡報中反映模稜兩可, 因此在實際工作中出現五花八門的情況。對於審計移送處理書和審計報告的關係, 《審計署關於6 號令貫徹執行中若干問題的意見》(審法發〔2005〕48 號) 作出了明確的規定: “需要移送處理的事項, 一般應寫入審計報告, 並註明該問題已( 將) 移送處理。對於一些不宜讓被審計單位知悉的內容( 主要指涉嫌犯罪的事項) , 可不寫入審計報告。”而對於移送處理書和審計要情在反映重大問題中的相互關係, 《審計署關於進一步規範審計移送工作的意見》( 審法發〔2006〕66 號) 的回答也很明確: “同一事項不得同時向多個部門(單位)、機關或政府移送, 也不得既通過《審計要情》等形式反映, 又通過《審計移送處理書》進行移送。”“審計署以《審計要情》形式上報有關案件線索和問題需要有關部門查處的, 也應比照上述不同情況, 在《審計要情》中提出具體的審計建議。”可見, 已經通過審計要情反映的問題不得再進行移送, 已經移送的事項也不得再撰寫審計要情重複上報。

近幾年來，審計機關利用專業優勢，為公安、檢察等司法機關提供了大量大案要案線索，使許多重特大案件被偵破，相關人員被追究行政和刑事責任，充分發揮了審計機關在維護財經秩序、打擊經濟犯罪中的作用。為了進一步發揮審計機關的職能，樹立良好的審計形象，提高移送案件的立案率和偵結率，審計機關在審計實踐中應注重把握好審計移送處理的六個關鍵環節。

國務院《行政執法機關移送涉嫌犯罪案件的規定》明確：行政執法機關在依法查處違法行為過程中，發現違法事實涉及的金額、違法事實的情節、違法事實造成的後果等，根據刑法的罪行規定和相關司法解釋及經濟犯罪案件的追訴標準等規定，涉嫌構成犯罪的，依法需向司法機關移送。《審計法》規定“被審計單位的財政收支、財務收支違反法律、行政法規的規定，構成犯罪的，依法追究刑事責任。”這些法律法規強調了審計機關作為行政執法機關要依法移送涉嫌犯罪案件線索，同時也明確了移送案件線索所應具備的條件，那就是違反法律法規規定並構成犯罪的要做出移送處理，依法追究刑事責任。而認定構成犯罪需要主體特徵、主觀方面、客體特徵和客觀方面等四個要件同時具備，缺一不可，否則不構成犯罪，也不能作出移送處理的決定。有些審計人員認為，審計移送的是案件線索，只要發現有關單位和人員有犯罪嫌疑就可以移送，沒有充分考慮四個犯罪構成要件之間的相互聯繫，造成移送的線索指向不明，針對性不強，最終的結果是立案率低下，降低了工作效率。因此説，審計機關作出的移送處理是為司法機關進一步偵察提供線索，是一種行政行為，一定要按照法理和刑法的有關規定進行充分調查核實，合理取證，準確定性，符合“發現違法事實涉及的金額、違法事實的情節、違法事實造成的後果等涉嫌構成犯罪”的標準，才能依法移送。

《審計法》和《國家審計基本準則》規定對被審計單位的財政、財務收支行為和負有直接責任的主管人員、其他直接責任人員違反法律、行政法規的規定，涉嫌犯罪的，作出移送處理書，由司法機關追究責任人的刑事責任。由此移送的範圍多被理解為被審計單位的行為和被審計單位的負有直接責任的主管人員、其他直接責任人員，只有上述單位和人員涉嫌犯罪的，才能作出移送處理。但在審計過程中經常發現被審計單位之外的單位和個人的涉嫌犯罪行為，如果不移送處理，就可能使犯罪分子有逃脱之機，逍遙法外。如在金融審計實踐中經常會遇到通過虛假的會計帳簿、合同資料、偽造法律文書等騙取鉅額銀行貸款的案件，犯罪的主體是貸款人而不是被審計的銀行，銀行存在管理責任，但認定內外勾結騙貸的證據不充分，這種情況下，審計機關就應對審計中發現的被審計單位之外的責任人――貸款人的騙貸行為作出移送處理，《審計機關審計處理處罰的規定》中“審計機關認為有關單位或者有關責任人員違反法律、行政法規的規定，依法應當構成犯罪的，移送有關司法機關追究刑事責任”和《審計機關審計項目質量控制辦法》關於“對審計發現的依法應當由其他有關部門糾正、處理、處罰或者追究有關責任人員行政責任、刑事責任的問題，審計組所在部門應當代擬審計移送處理書”的規定也體現了上述原則。同時對於審計機關在舉報信調查落實中發現的需要相關部門或司法機關處理問題，也應及時移送相關部門處理。

審計移送處理作為審計機關的一種處理手段，應當嚴格按照審計機關的職權劃分和審計項目的授權範圍進行辦理。對於審計署統一組織實施的項目，對發現的依法應當由其他有關機關糾正、處理、處罰或者追究有關責任人員行政、刑事責任的問題，應按審計署的要求向指定機關移送。而對於審計署授權由審計機關組織實施的項目，則可由組織實施的審計機關直接向有關部門辦理移送。同時根據審計署的有關規定，將涉案金額較大、涉案人員級別較高、性質惡劣或有一定社會影響的案件確定為重大案件，由審計署統一移送，這樣便於重大案件的迅速立案偵察，有利於上級司法機關對重大移送案件的督辦，及時研究解決案件查處工作及協作辦案過程中遇到的問題，以便於及時依法採取必要的措施解決問題，從而更有利於移送案件的查處工作。

《審計機關審計項目質量控制辦法》(審計署6號令)頒佈實施後，現行審計文書取消了審計建議書，將審計建議書和移送處理書合併為審計移送處理書，擴大了審計移送處理的範圍。因此審計機關在作出移送處理時，應針對不同的移送對象撰寫內容不同的移送處理文書：對於應當由其他有關機關追究有關責任人員行政、刑事責任的問題，移送處理書中應明確受案機關，追究行政、刑事責任的自然人或單位的有關情況，移送理由及指控事實，依據的法律法規的具體條款及移送意見，通告處理情況的要求等；對於其他應由有關部門處理處罰的審計事項，移送處理書中也應明確受理機關、移送問題事實表述和定性處理的法律法規依據。審計移送處理文書要具備上述各要素，同時對移送案件的事實表述要清楚、文字要簡練、要言簡義賅，這樣的移送處理書才更有利於受案機關對移送的案件案情基本情況的瞭解，也更有助於受案機關對案件的進一步查處。

根據《中華人民共和國刑事訴訟法》的規定，任何單位和個人發現有犯罪事實或者犯罪嫌疑人，有權利也有義務向公安機關、人民檢察院或者人民法院報案或者舉報。審計移送處理是審計機關的一種行政行為，不具有強制執行力，移送後司法機關要對審計機關移送的材料進審核複查，並決定是否立案，審計移送處理行為也不可提起行政複議和行政訴訟，因此有人認為審計機關移送處理沒有風險，但正因為審計移送處理是一種行政行為，才更要嚴格區分公民舉報與審計機關移送處理行為的差別。審計移送處理是審計機關作出的一種處理決定，處理文書要經法制機構複核，是一種慎重的行政行為，關係審計機關的執業水平和信譽。因此審計機關移送案件線索的查證要有一定的深度，對於需追究行政、刑事責任的案件要符合立案標準，對於責成其他部門處理處罰的事項要有一定的法規依據，定性的證據要充分、移送處理的依據要適當，否則法制機構應出具不予移送處理的複核意見。目前有的案件線索在未充分掌握違規證據的情況下就作出移送處理，有的將本應由審計機關處理處罰的事項進行移送處理，有的不掌握司法機關的管轄範圍，搞錯受理移送機關，這些盲目的移送處理都會給審計機關的信譽造成影響，使客觀公正、實事求是的原則大打折扣，同時也會擴大打擊面，給被移送的單位和個人造成影響，這些都是審計機關在進行移送處理時需要注意和防範的風險。

審計機關移送給相關部門特別是司法部門的案件最終需要通過司法機關的立案查處來體現審計成果，因此移送後的溝通、協調工作也非常重要。特別是一些情況複雜的重特大案件，審計機關做出移送處理後還需要審計人員對案件的情況背景、審計查證過程及具體情況對受案機關的辦案人員進行詳細介紹，儘可能地為辦案人員提供一些辦案思路等，這都有助於案件的立案和查處，都有利於將審計的專業優勢與司法部門的執法手段優勢有機地結合，形成合力，共同打擊經濟犯罪。因此審計機關在作出移送處理之前，要與司法部門充分溝通，認真學習研究審計證據與司法證據的異同點，增強審計證據在刑事訴訟中的可採性；作出移送處理決定之後，要及時跟蹤瞭解移送案件的查處情況，提供必要的專業支持，補充移送證據的缺欠。同時對於司法機關不及時立案查處的案件，要及時與司法部門溝通情況、查找原因，對於審計機關自身原因造成的，要在今後減少移送處理的隨意性，提高結案率，力爭將移送的案件都辦成“鐵案”；對於受案機關原因造成的，要及時向其上級部門反映，促進案件的查處，使審計移送處理的效果性得到體現，並能充分體現審計機關依法行政的成果。