協同政府

行政環境是處於政府系統之外的、能對政府的存在、運行和發展產生直接或間接影響的各種因素和條件的總和。政府職能範圍、組織架構、行為方式，從根本上講是由政府所處的外部環境所決定的。隨着風險社會和信息化社會的來臨，傳統政府治理結構逐漸發生變化，新的治理模式也逐漸形成。

1.風險社會的來臨。德國社會學家烏爾裏希·貝克首次提出了“風險社會”的概念，他認為:“隨着兩極世界的消退，我們正在從一個敵對的世界向一個危機和風險的世界邁進。風險一直存在，但當今社會的這種風險與過去有明顯的不同。現代風險具有高度的不確定性與不可預測性;具有超強的蔓延性與擴散性，短時間內就可能擴展到區域之外甚至全球“SARS”,“H1N1”,“9·11”以及自然災害的頻繁發生充分驗證了這一理論。當今社會“任何一個行動者，不論是公共的還是私人的，都沒有解決複雜多樣、不斷變動的問題所需要的所有知識和信息;沒有一個行動者有足夠的能力有效地利用所需的工具;沒有一個行動者有充分的行動潛力單獨地主導一個特定的政府管理模式。風險的治理需要奉獻和付出。在新的風險社會中，單靠政府自身的力量己難以解決問題，因此應該以政府為主導，加強政府、企業、社會組織、公民多向溝通，構築起共同治理風險的網絡聯繫和信任關係，建立起資源、信息交流與互補的平台，協同一切可以協同的力量，共同應對末來可能發生的風險。

2.信息化社會。1978年，法國的西蒙·諾拉和阿蘭·孟克在《社會的信息化》一書中首次提出人類社會己經進入“信息化社會”。在信息化社會里，信息的佔有不再侷限於少數的人羣和組織，傳統的信息不對稱狀態(高層政府嚴密地控制信息，而低層政府、社會、公民很難獲得有效的信息)得到了改變;信息處理技術和信息傳播技術更加現代化，電子政務、網絡政府的出現使得政府間、政府與社會間的溝通更加的方便。信息化社會里這種信息爆炸的狀態和現代化的信息傳播手段，不但增進了組織間的信息交流和相互信任，而且還大大降低了不同組織之間相互溝通的成本，為協同政府模式的確立創造了條件。

美國學者弗裏德·雷格斯的行政生態學理論認為，公共行政與它所處的行政生態是一致的，當今世界主要存在三種社會形態和與之相適應的行政模式:農業社會的融合型行政模式、工業社會的衍射型行政模式和過渡社會的稜柱型行政模式。其中衍射型行政模式與馬克斯·韋伯所構建的官僚制模式是一致的，都是適應工業社會的政府管理模式。然而由於生活時代的侷限，他們並沒有分析工業社會之後的行政生態和相應的政府模式。目前行政生態發生了巨大變化，社會學家丹尼爾.貝爾認為人類社會己經開始進入後工業社會，工業社會生態環境下官僚制模式在在組織結構、治理機制等方面日益暴露出明顯的弊端。

1.官僚制政府模式在組織結構上的問題。在組織結構上，官僚制政府主要採取了橫向上的專業分工和縱向上的等級制。橫向上看，嚴密的專業分工是傳統政府模式在組織結構一個基本特徵。專業分工將複雜的事務分解開來，有利於提高組織效率。然而社會分工的日益細密導致政府中專業部門不斷增加，部門的增多造成了機構重疊，且壁壘森嚴，像一個個孤立的“鴿籠”一樣隔“籠”相望。在這種“鴿籠”式的結構下，部門之間遇到能增加本部門利益的事情則互相爭奪，無利可圖的事情則相互推讓。政府機構的專業化使得政府走向了自己的反面:部門之間難以協調溝通，更是難以合作，官僚制本身的效率優勢無從談起。政府並非鐵板一塊，而是由各專業部門構成的，政府實際上由各相對獨立、在一定程度上自行其事的機構組合而成;如何使各機構協同運作、相互配合來實現政府目標，是政府治理過程中面臨的嚴重問題，特別是在各機構以自身利益最大化為主要行為動機的當代。縱向上看，森嚴的等級制是傳統政府模式的另一個特徵。這種森嚴的層級節制有利於保證組織的秩序，命令的上傳下達，提高組織管理效率。但是反過來看，弊端也是一覽無餘。這種控制體系單純依靠強力的自上而下的命令控制，集權色彩特別嚴重，導致下一層級一味地遵循上一層級的要求，沒有主動性和積極性。在具體的政府管理實踐中，這種等級制主要表現中央政府(聯邦政府)對地方各級政府的嚴格控制，中央集權(聯邦集權)的色彩濃厚，政府層級繁多，不利於實現各層級的資源共享、目標共商，行動協同。現如今“無論是單一制還是聯邦制，不論人們如何努力，政府機構之間的協調總是一件非常難以控制的事情。”因此，如何合理劃分政府層級結構，明確各層級政府的權力劃分，實現集權與分權的平衡，使得各層級政府像一個交響樂團一樣協同一致地工作，己成為世界各國政府面臨的重要問題。

2.官僚制模式在治理機制上的問題。現代人類社會(廣義社會)正日益分化為三個領域:政治領域、經濟領域、社會(狹義社會)領域。每個領域又有着各自的運行主體。在政治領域體現為政府或政府組織;經濟領域主要體現為營利組織或企業;在社會領域主要體現社會組織，有時稱非政府組織(NGO)，有時稱非營利組織(NPO)。在上述三大組織的基礎之上，形成了人類社會運行的三大基本機制:政府機制、市場機制和自主治理機制。每一種制度安排或治理機制都存在其優勢與缺陷，有發揮各自功能的邊界，“如果政策制定者只用一種方法，即由自己的官僚機構來提供服務，要做到這一點很困難。然而在傳統政府管理思維中，始終強調政府在公共事務治理中責無旁貸的責任，強調政府的無所不能與管理主體地位，排斥其他主體的參與，排斥市場機制、競爭機制的運用，結果是傳統管理模式陷入了極大的困境。如公共物品供給不足與低效;政府職能與機構膨脹，財政危機加重;公民對政府合法性產生質疑，對政府的信任度下降等。

自由資本主義時期，亞當.斯密認為管得最少的政府是最好的政麻“守夜人”政府是政府典範，但隨後因為無法克服經濟危機而遭淘汰。20世紀30年代，凱恩斯主義主張放棄自由放任政策，政府要積極干預經濟和社會，建設包攬從搖籃到墳墓的“福利政府”，最終也由於政府開支規模過大而宣告失敗。20世紀70,80年代，為了克服官僚制政府的危機，西方國家展開了聲勢浩大的新公共管理運動，主張建立“企業家政府’。“企業家政府”將政府角色定位為“掌舵”而非“划槳”，認為政府不應過多地具體承擔提供公共服務之責任，而是儘可能地以委託、承包、代理等市場化的制度安排，將公共服務的責任轉移給私營部門。這種制度安排導致了多元化的市場供給主體承擔了原來屬於政府的職能，分化了本屬於政府的權力，使得政府處理綜合性、複雜性問題的能力急劇下降。從以上的歷史進程可以看出，“大政府”和“小政府”不是政府理想模式，具有強大處理社會問題能力的“強政府”才是協同政府真正所追求的目標。協同政府雖然主張社會事務治理應該多元化、多中心化，實現多元治理主體的協同效應，但也強調多中心並不是沒有中心，政府作為公共管理主體中“同輩的長者”，理應在社會事務的治理中佔據主導性的地位，發揮多元治理結構中“元治理”的作用，擔負起巨大的公共責任。即所謂，“作為政策主張不同的人士進行對話的主要組織者，作為有責任保證各個子系統實現某種程度的團結的總體機構，作為規章制度的制定者，使有關各方遵循和運用規章制度，實現各自的目的，以及在其他子系統(如市場、工會或科學政策界)失敗的情況下作為最高權力機關負責採取‘最後一着’補救措施。”

服務型政府是當今世界各國政府改革的方向，其主要責任和基本職能就是給公民提供優質高效的公共服務。依據不同的標準，公共服務可以劃分為多種類型。如純公共服務和準公共服務;全國性公共服務、地方性公共服務和區域性公共服務。公共服務類型的多樣性決定了公共服務的供給方式必須是多元化的、協調合作式的。然而傳統政府模式下，公共服務的供給不但侷限於政府這個主體，而且政府之間、政府部門之間是分離的。這直接造成了公共服務數量缺失，質量下降，公共服務“碎片化”等。協同政府一方面認為政府、社會與市場三種供給機制各有其優勢和劣勢，它們之間的協作配合可以使公共服務供給更有效率;另一方面對不同層級政府、不同政府部門在公共服務供給範圍上進行合理劃分，避免原來公共服務中“搶着管”、“都不管”、“都難管”的現象，實現了政府間公共服務的協調聯動。總之，協同政府以不同羣體公民的需要為中心，通過多樣化的公共服務供給主體(不同層級政府、政府內部各部門、私人部門和第三部門)的協同與合作，能夠為公民提供差異性的和無縫隙的公共服務，體現了服務型政府的根本價值。

有效的信息溝通是組織間進行協同的前提與基礎。組織間只有加強信息溝通，相互之間獲得真實有效的信息，才能增進組織間的信任，組織間協同合作也才有可能發生。否則，各組織就會像一些分散遊離的個體，相互分離和孤立，甚至相互敵視，根本無法產生協同效應。因此要構建協同政府，發展並利用現代信息技術則至關重要“信息技術可以有助於推倒組織間的壁壘，賦予政府及其合作伙伴各種工具，以跨越組織界限進行有效的合作。作為信息技術發展的產物，電子政府支撐起了組織間的溝通與交流。電子政府運用信息技術打破了傳統政府自成一體的組織界限，將不同層級的政府、政府內部不同部門、社會上不同組織(企業、第三部門等)的網站進行有效地整合，構建組織之間快速、方便的資源信息共享的一體化模式，實現了組織間的無縫隙對接，使得“處於不同地點的組織之間能夠在項目和文件上進行實時合作”，能夠及時有效全方位向公民提供優質高效的公共服務。因此從政府治理技術角度講，協同政府應當是具有信息處理綜合能力的電子政府。

組織文化是組織的靈魂，對組織的行為方式有重要影響。傳統政府模式下，本位主義、部門主義、地方主義、政府全能主義表面上看是行政行為，其本質體現的卻是狹隘性、分散性、敵對性的的文化理念。這種文化理念不利於組織間的協同合作，尤其對具有不同目標的組織而言更是如此。協同政府強調要實現組織間的協同效應，需要樹立協同型的文化理念。

1.信任。信任是組織間關係的潤滑劑，是組織間展開合作的基礎。只有建立起以信任為基礎的文化理念，組織間才能走出集體行動的困境，否則組織間就不會共享知識和信息，合作也就無從談起。

2.夥伴關係。夥伴關係是目前組織間關係的主流趨勢，它意味着能夠製造合作者之間的協同效應;能夠將風險分散給各參與者;有助於一個參與者影響另一個參與者的世界觀和行為方式;能成為獲得更多財政資源的手段;能夠減少公開衝突，創造和諧的政策氣氛，促進政治合作;減少對政府過多的要求，並創造更廣泛和更分散的責任制。

3.有限理性。有限理性意味着每個組織都有侷限性，任何組織所佔有的資源是有限的，不是自給自足的，單靠組織自身的力量很難實現組織目標，因此組織間必須藉助於這種相互依賴的關係，進行跨部門合作。

政府間關係(IGR)是指政府之間在垂直和水平上的縱橫交錯關係，形式上主要包括縱向的中央與地方關係和橫向上地方各政府間的關係。政府間關係的協同是指通過政府間職能和政府間結構上的優化而達到縱向上中央與地方和橫向上地方政府間的協調合作，實現政府職能的合理發揮和公共服務供給的均衡。一方面，政府間職能的優化，要堅持適度集權與分權、公平與效率、受益範圍、財權與事權相匹配等原則，合理劃分中央政府的職責、地方政府的職責以及中央政府與地方政府的交叉性職責;另一方面，政府間結構上的優化，就是要確立從中央到地方的合理管理層級和幅度，建立跨區域的政府間衝突的協調機制等等。如美國憲法就非常明確地劃分了聯邦和州的專有職能和共享職能，而在英國中央政府原來在全國就設有9個隸屬於副首相的區域辦公室，專門用來協調地方政府間的衝突。我國長三角、珠三角一體化趨勢加強，政府間橫向關係日趨協調。

政府橫向結構表現為根據管理對象的內容和性質，對行政權限和職責劃分後負責組織和管理某一方面事務的政府部門。政府部門間關係有多種，如合作、競爭、衝突等。實現政府部門間關係的協同要合理劃分政府各部門的職能，建立職能有機統一的大部門體制，建立健全部門間的協調配合機制。協同政府模式一方面主張大部制式治理，如美國的大部制很成熟，農業部的範圍至少相當於我國的農業部、水利部和國家林業局。另一方面90年代末英國政府為了避免政府治理與公共服務供給的碎片化，倡導跨組織部門的設立“它是任務導向而不是功能分化的組織，具有單個的組織目標，整體的策劃來自包括政府內外不同部門的成員，它能就某一個特定的問題打破組織壁壘，將不同的部門資源整合起來，實現跨部門的合作。”

在公共事務的治理中，由於政府自身能力的有限性等原因，會產生“政府失靈”。於是新公共管理把“解藥”轉到了市場身上，但市場也不是萬能的，“自由市場這隻看不見的手，儘管有它不可懷疑的力量，但是它仍不足以確保許多牽涉到人類幸福以及能讓人類持續進步樂觀態度的社會目標的實現。對待政府與市場，我們不能採取非此即彼的態度，要將二者結合起來，實現政府與市場的協同。一方面，堅持市場優先原則。凡是市場能發揮調配資源作用的領域，政府不要干預;凡是能市場化的公共服務，都要採取適當的方式交給市場。另一方面，政府也要承擔必要的公共責任，發揮政策制定者、制度設計者、市場監管者、公平維護者的作用。後新公共管理改革時期，有着盎格魯—撒克遜傳統的發達國家如英國、美國、澳大利亞在交通、水務、教育、醫療甚至在監獄管理方面都採取了公私合作的形式，有效地解決了公共物品的供給問題。公私合作伙伴關係模式己成為政府與企業有機合作的典型的組織結構模式。

傳統理論傾向於採取一元論的視角，要麼以國家為中心，要麼以社會為中心，認為政府與非營利組織之間往往存在衝突，是競爭對手的關係。其實政府與非營利組織作為兩種組織形式，都存在組織本身所固有的優點與缺陷，並且非常重要的是政府組織的弱點正好是非營利組織的長處，反之亦然。一般説來，政府組織反映比較遲鈍緩慢，而非營利組織則相當靈活。政府為公民提供的公共服務千篇一律，一致性很強，而非營利組織則非常豐富，多樣性很強。總之無論二者誰替代誰，都沒有二者的合作更有意義。在公共事務的治理中，應注重避免二者的缺陷，發揮它們的優點，實現政府與非營利組織關係的協同。1997年工黨上台後就將政府民間夥伴關係建設擺上重要日程，在各級政府與民間公益組織之間簽署的具有指導意義的《政府與志願及社區組織合作框架協議》(COMPACT)，積極推動英國政府各部門及各級政府與民間組織之間的合作。

“協同政府”的實施可以分為三個層次:社會與社會、政府與社會以及政府內部。本文將主要分析政府內部的“協同”內容。1997年以後英國工黨在這方面的改革主要圍繞統一決策和加強部門與執行機構的合作兩個目標來進行。其主要做法有以下幾方面:

布萊爾上台以後，把中央政府的決策統一作為改革的首要措施。為此，他們新成立了若干綜合性機構，其作用都是為了在政府的核心建立起跨部門的聯繫。例如，“社會排斥小組”、“婦女中心”“政策中心”、“績效與創新小組”等就是這樣的機構。“社會排斥小組”的任務是綜合處理諸如無家可歸者及少女懷孕等需要跨越傳統的部門界限來統一解決的棘手問題。“婦女中心”的任務是通過調查研究、項目實施等途徑給主管婦女工作的部長(Minister for Women)提供政策支持，在政府部門中為女性的特殊需要進行呼籲。“政策中心”是政府的思想庫，它直接隸屬首相辦公室，對政府制訂的所有政策都有權進行獨立的分析研究。“績效與創新小組”直接向首相提供跨部門的中長期公共政策報告，目的是促進政府決策與公共服務方面的改革與創新，保證政府決策目標的實現。值得注意的是，新成立的機構中具有戰略決策性質的佔有很大比例。除“政策中心”與“績效與創新小組”之外，還有“管理與政策研究中心”、“戰略合作中心”、“中央秘書局”等機構。2001年工黨再次獲勝後成立的兩個新機構—“首相服務中心”和“公共服務改革辦公室”也具有相似的功能。

各種特別委員會承擔的任務與上述綜合性機構相近，它們也是設在政府內閣的跨部門組織，不過其成員來自不同的背景，既有公共部門、私營部門、自願者組織，又有工會和研究團體。這些委員會也不是常設機構，它們往往是為了某一類特殊的政策問題而專門成立的，目的在於聽取各方的意見和反映。委員會的名稱各不相同，有的叫“任務小組”、有的叫“諮詢小組”、還有的叫“評價小組”。據統計，僅在布萊爾執政後的第一年裏就成立了227個這樣的特別委員會。委員會的主席有的由部長擔任，有的由政府官員擔任，有的則由民間人士擔任。

工黨政府認為，為了提供高質量的公共服務，政府決策必須具有統一性、戰略性，並以結果為本，其前提是對各部門的職能和目標進行明確界定。大體來説，內閣、政府各部和執行機構三者之間圍繞“公共服務協議”達成目標共識，既作為提供服務的依據，又作為績效評估與管理的標準。三者雖然有分工，但更多的是合作性的夥伴關係。內閣(包括所屬的各種綜合性組織)作為高層決策者負責與各部簽定協議，保證各部為完成自己確立的關鍵性目標而必須具備“正確的領導、正確的戰略、正確的主體介入(the right engagement of delivery stakeholders)和正確的服務管理”;“為各部提供所需的合作性支持;從各部的實踐中發現可供借鑑的經驗、可供吸取的教訓和可以共同合作的領域。”

政府各部的職責是在內閣的決策和執行機構的執行之間進行有效的戰略管理，負責執行機構的服務，保證執行機構的績效目標與公共服務協議之間有密切的聯繫，能夠滿足顧客的需要並能及時提供服務。有效的戰略管理依賴於明確的戰略目標和方向，“如果各部沒有清晰而一貫的戰略目標，就沒有真正意義上的、為顧客提供滿意服務的合作”。為此，《21世紀的執行機構》為各部進行有效的戰略管理提供瞭如下建議:

——為了實現政府的既定目標，各部必須圍繞合作性的服務和項目進行重組;

——各部要對所有的執行機構進行一次徹底地、高水準地檢查，瞭解它們現有的組織結構能否勝任承擔的職責和服務目標;

——尋找跨越決策和執行二者之間人為或內在隔離的方法，為顧客提供整合、統一的服務途徑;

——各部的上層領導必須對決策者和執行者一視同仁，要有能力促進部裏的所有工作都圍繞自己的戰略方向和戰略管理來進行;

——各部及其執行機構的目標必須與“公共服務協議”相一致，跨部門的目標也必須有具體的工作計劃和安排;

——各部及執行機構要儘可能地一起制定目標和工作計劃;

——有些服務的涉及面很廣，可以在部裏或跨部成立相關論壇。電子政務對信息共享至關重要。

執行機構承擔具體的服務職能。為了改善過去執行機構的目標與部裏的目標和服務對象的關係不大的弊端，加強與部裏的合作，除了上述涉及的要求外，《21世紀的執行機構》還有一些更具體的規定，如:執行局的目標設置不能過多，在一段時期內要圍繞部裏的整體戰略方向，把目標集中在最重要的內容上;要圍繞目標的完成制定相應的工作進度安排和開支計劃;要儘量吸收所有的利益相關者參與目標的制定;目標一旦不再適用就堅決放棄，不能為了所謂的連續性而繼續保留等。

框架文件是對主管部長、主管部門和執行主管各自的責任以及相互之間的合作關係、工作彙報制度和績效評價方法等方面的具體規定。過去它一直只是執行機構與主管部長之間單獨簽署的協議合同，與部裏的聯繫不大，因此，執行機構的工作既不被視為部裏工作的一部分，它自己也不關心部裏的方向和目標。新的改革措施則要求執行機構的框架文件必須反映部裏的宏觀決策目標和顧客的需要，並且要優先考慮跨部門的服務內容，執行機構的工作成為了部裏整體工作的有機組成部分，這就為執行機構與主管部門在組織層面上的整合創造了條件。這種整合的主要表現有:成立高層戰略合作委員會，吸收執行機構的人員參加;進一步下放管理權限，擴大項目組（project teams）的職責，但要求項目組的成員必須來自不同的背景;不同的執行機構之間進行合作，共同完成服務要求等。

“保證人”也是組織整合的重要內容，它是在各部與執行機構的高層之間架起的一座橋樑，其主要職能是解決執行主管與部長之間缺乏溝通渠道、溝通機會和溝通能力的問題。梅傑政府時期曾設置類似的角色——Fraser figures，不過在實踐中沒有得到有效的利用。(Fraser figures的提法源於安格斯。弗萊舍爵士於1991年提交的報告"Fraser Report"。報告中建議政府部門設立一種新職位，其作用是為部門大臣在處理涉及執行機構的問題時提供意見和支持，有時也稱為部門資深負責人。——作者注)布萊爾政府在Fraser figures的基礎上提出了“保證人”的概念，他們對其作用的界定是:在部裏制定宏觀的戰略目標或跨部門的政府目標時為部長提供針對執行機構的戰略發展方面的建議，批准戰略績效管理的框架文件，給部長提出有關戰略績效方面的建議，給執行主管提供如何才能最有效地支持並完成部裏目標的建議，保證執行機構獲得實現目標所需的授權。“保證人”本身是部裏的高級文官，他需要具有從事公共服務的經驗，要有與部長接觸的經歷，掌握跨部門目標及其實施所需的知識，能對執行機構的管理提供建設性的支持。這些條件使得“保證人”在主管部門與執行機構之間的合作方面能夠起到非常重要的作用。

非執行董事也叫獨立委員，它一直存在於各部的委員會、部長諮詢委員會和執行機構的各種管理委員會中，他們能從專家或服務對象的角度提出建議，在提供以顧客為導向的服務及服務方法的改進方面具有關鍵性作用。但過去對他們的角色責任界定不清，作用的發揮不充分，且多陷於細枝末節。新的改革要求各委員會賦予非執行董事明晰的責任和義務，並使其更多地關注戰略問題。

布萊爾政府認為，“協同政府”需要有合作的心理和合作的經驗為前提條件，同時需要新的組織文化作為支撐。過去人們或多或少地認為，決策“高於”服務，決策比服務“重要”，這種心理對新的政府理念而言是完全不適宜的。新的改革首先要求人們樹立服務與決策同等重要的意識，二者共同服務於結果為本、顧客滿意的政府目標;其次，合作對二者都提出了更高和更復雜的要求，執行局及其主管必須保證明白部長們的戰略意圖並有能力按照部裏的要求而不是自己的條件來進行服務，各部及其部長們必須熟悉執行局的服務情況，保證對潛在的問題有足夠的把握和了解並能做出及時的反應;第三，讓決策者和服務者一起工作，如讓決策者參與服務，讓服務者參與決策，項目組的成員由雙方共同組成等;第四，人員的招聘、培訓、提升等內容也要圍繞合作的需要，組織內部的管理更需要全新的理念。 ^[1]