京津冀協同發展規劃綱要

《京津冀協同發展規劃綱要》確定了2015年的重點工作和重大項目，有很多2014年來都難以突破的行政壁壘和重大項目，在高層協調下，將會超過很多人意料，加大推進和落地。 ^[2] 

2015年4月30日，中央政治局會議審議通過的《京津冀協同發展規劃綱要》指出，推動京津冀協同發展是一個重大國家戰略，核心是有序疏解北京非首都功能。 ^[4] 

從2014年2月習近平總書記聽取專題彙報到中央政治局會議審議規劃綱要，經過一年多時間，京津冀協同發展即將完成頂層設計，實施這一重大國家戰略的主要着力點也已清晰明確。 ^[4] 

會議指出，推動京津冀協同發展是一個重大國家戰略。戰略的核心是有序疏解北京非首都功能，調整經濟結構和空間結構，走出一條內涵集約發展的新路子，探索出一種人口經濟密集地區優化開發的模式，促進區域協調發展，形成新增長極。 ^[4] 

會議強調，要堅持協同發展、重點突破、深化改革、有序推進。要嚴控增量、疏解存量、疏堵結合調控北京市人口規模。要在京津冀交通一體化、生態環境保護、產業升級轉移等重點領域率先取得突破。要大力促進創新驅動發展，增強資源能源保障能力，統籌社會事業發展，擴大對內對外開放。要加快破除體制機制障礙，推動要素市場一體化，構建京津冀協同發展的體制機制，加快公共服務一體化改革。要抓緊開展試點示範，打造若干先行先試平台。 ^[4] 

2015年5月，《京津冀協同發展規劃綱要》出爐，規劃將北京地鐵6號線通至河北燕郊、大興線通至河北固安、房山線通至河北涿州。受地鐵即將開通的影響，有不少北京上班族趁週末前去看房，部分樓盤每天簽約三四十套，有樓盤開盤一天房子便賣出了8成。此外，燕郊有的樓盤已漲價約10000元/平米。

業內人士分析稱，離北京近、離地鐵近的樓盤，未來確實仍有一定增長空間。不過短期來看，周邊樓盤仍面臨區域產業結構不均衡等問題，因此購房者應綜合考慮多方面因素，再決定要不要出手。 ^[5] 

京津冀協同發展，有了細化清單和路徑設計後，還得三地踏石留痕的執行力，並重視改革驅動的作用，用改革為發展提供更強大的勢能動能。 ^[6] 

有了規劃綱要，意味着京津冀地區政策互動、資源共享、市場開放會被納入到體系化、全局性設計中。這有利於在統一規劃產業佈局、生態結構，建立一體化市場，將首都“健體”做減法和區域聯動算加法結合。京津冀區域幅員遼闊，經濟發展不平衡由來已久，北京有“大城市病”，津冀則面臨着產業轉型升級的瓶頸。而協同發展、協調邁進，則是化解的不二良方。至於怎麼協調，有了極具針對性的細化清單和路徑設計後，還得三地的主動作為、踏石留痕的執行力，並重視改革驅動的作用。 ^[6] 

這種改革，是囊括多方面的，它旨在形成對京津冀協同發展的多向反哺。可以預期，在未來的實施過程中，政策鬆綁及由此帶來的巨量資金流均不成問題。前不久，北京加快疏解非首都功能，天津自貿區已經掛牌，河北優勢產能也正在“走出去”。而據財政部此前估算，三地協同發展僅在未來6年內，就可能撬動42萬億元的投資。京津冀成為資本青睞的熱土，已成定局。 ^[6] 

但京津冀協同發展應放眼長遠，不能只是成為資本的盛宴，還得重視改革創新的內生動力。它要在“新常態”語境下形成新增長極，就得在行政規劃先導的環節，以改革提升並改善政府治理，通過建設法治、責任、陽光政府來避免走彎路。 ^[6] 

一方面，三地應在協同發展框架下謀劃各自發展，完善落實京津冀協議責任機制，清理和廢除妨礙區域統一市場形成和公平競爭的各種規定和做法，切實做到平等互補、相輔相成。另一方面，在政府職能轉變上，三地都摒棄高成本與低效率的治理模式。以環境為例，作為全國空氣污染最重的區域之一，京津冀三地均面臨着嚴峻的治理形勢，所以區域聯動治污當在制度、佈局、技術等層面更好地破題。

協同發展，還應秉持“民眾福祉改善”的導向。要保障京津冀全體公民能共享區域經濟發展成果，在地區、城鄉和不同人羣之間實現均等化，其中實現區域基本公共服務普惠化的目標尤為迫切。比如，消除人才在區域內的流動障礙，探索共享優質公用服務資源的新路徑等等。 ^[6] 

《綱要》落地，大幕開啓。協同發展需要在改革助力下，形成更強大的勢能與動能，唯有深化改革的鋪路，才能消除落實中的諸多難題，才能真正“走出一條內涵集約發展的新路子，探索出一種人口經濟密集地區優化開發的模式”。 ^[6] 

2015年7月，在11日閉幕的中共北京市委十一屆七次全會表決通過了《中共北京市委北京市人民政府關於貫徹的意見》。其中，涉及京津冀協同發展的一些重磅信息首次向社會披露：北京將聚焦通州，加快市行政副中心的規劃建設，在2017年取得明顯成效；“控”與“疏”雙管齊下，嚴控新增人口，2020年人口控制在2300萬以內，中心城區力爭疏解15%人口。

這將北京從單中心模式變為多中心模式，解決人口擁擠、交通擁堵、公共資源緊張等“大城市病”的困擾，是政府和社會達成的共識。但作為首都，北京的城市規劃和建設變化敏感而複雜。此次會議透露的信息意味着，北京真正在功能疏解方面實現歷史性破局。 ^[7] 

京津冀協同發展，以何為先導

京津冀協同發展，涉及複雜的要素資源整合、消除行政壁壘、統籌社會事業發展等多個層面，既包括產業、項目等“硬件”性質的通關一體化，也包括區域行政管理方式、公共服務等“軟件”性質的通關一體化。這兩個一體化，決定着京津冀協同發展的進度。 ^[3] 

北京需要將低效益的經濟部門和低輻射的公共事業部門轉移出去，但這個轉移過程不是簡化的“甩包袱”和“接包袱”，而是旨在通過有序疏解北京非首都功能，優化區域內的經濟發展空間，培養經濟和社會發展的共生極。如果不能清晰劃分區域內三地的經濟職能，而是爭搶相對高效益、高附加值、能獲得高投入的項目，那麼產業的轉移對接就可能出現梗阻甚至無序現象，區域內的產業轉移和承接就無法形成平衡的、有利於內涵集約發展的新經濟格局。因此，有序疏解北京非首都功能，要求區域內各經濟重心建立利益共享、風險共擔的互補型財政機制，建立利於整體利益增長的決策溝通和配合機制。 ^[3] 

京津冀協同發展需要率先突破的交通、生態環保命題同樣如此。交通一體化，包含了若干重大投資項目，這些投資對提振落後地區的經濟發展水平至關重要，但其目標不能僅僅定在這一層面，還需要結合區域的總體發展規劃加以考量，投資需要配合區域內的人口、產業分佈特徵，避免盲目投資、重複投資、過度投資，延長投資的邊際效應期。生態環境保護，在經濟發展水平較高的地區已有共識，但在落後地區仍面臨先要經濟增長還是先要環境保護的選擇，既要讓落後地區獲得與發達地區合拍的經濟發展節奏，又要讓區域內生態環境保護獲得長期穩定的行政、經濟、民心資源支持，需要更高水平的協調。 ^[3] 

這種協調光靠行政力量無法實現。行政力量能夠協調的是區域協同發展的總體方向、總體資源分配比例，而具體到每一個子項目，哪一個企業的搬遷、哪一類羣體的轉移能實現要素配置優化，還需要尊重市場的配置作用和法治的保障作用。 ^[3] 

統籌行政指令、市場意願和法律意志，是協調京津冀區域要素資源整合、跨區劃治理的先決條件。行政意願和市場意願的協調，提供的是科學規劃、有序實施的方法，法律意志提供的是基本保證。就此而言，京津冀協同發展的命題，不光是關於區域經濟和社會發展的命題，更是關於治理機制改進的命題。治理機制的改進，起着遠比項目落實更關鍵的先導作用。 ^[3] 

會議指出，推動京津冀協同發展是一個重大國家戰略，戰略的核心是有序疏解北京非首都功能。

什麼是北京的核心功能，2014年2月，習近平考察北京時曾對北京的核心功能明確定位：要堅持和強化首都全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心的核心功能。

什麼是非首都功能，北京大學政府管理學院教授楊開忠認為，非首都功能主要有兩大類，首先，從經濟角度考慮，一些相對低端、低效益、低附加值、低輻射的經濟部門；其次，區位由非市場因素決定的公共部門。而疏解去向，除了河北、天津等周邊區域，還包括從市區疏解至郊區。

調整疏解非首都核心功能，應當在發揮市場機制決定性作用的基礎上，按照集中與分散相結合的方式，着力調整政府機構自身或政府舉辦之公共事業的區位。為此，他建議，應考慮在北京市區外圍規劃建設國家科技城和國家行政新城。

除了公共部門，楊開忠説，經濟功能疏解的重點包括，區域流通網絡樞紐功能，培育天津、石家莊、唐山區域性樞紐機場，疏解首都航空運輸壓力；將大紅門、動物園服裝批發市場等區域性商品批發交易市場遷往市中心50公里以外地區。

在京津冀協同發展的核心問題上各地有過不同意見，地方各自都想爭取更高的地位，而最終中央拍板決定，還是要以疏解北京非首都功能為核心，而從此次會議的表態看，的確如此。

按照程序，規劃在中央政治局通過後，可能還會有些修改，最終將由國務院公佈，按照程序可能半個月左右後會公佈。 ^[4] 

會議指出，要嚴控增量、疏解存量、疏堵結合調控北京市人口規模。

北京究竟能承載多少人口，至2020年，北京的常住人口最好不要超過2300萬。具體如何測算，主要依據水資源量、單位GDP耗水和當時的生活水平。

在水資源和生活水平一定的情況下，水資源利用效率越高，可承載的人口就越多。由於三個因素是變化的，所以可承載的人口也是動態的。2020年以後，由於生活水平提高了，用水量加大，可能可承載的人口就少了。

2015年3月，北京市統計局、國家統計局北京調查總隊發佈2014年全市人口發展形勢報告。數據顯示，2014年末，全市常住人口為2151.6萬人，全市常住外來人口為818.7萬人。

此前，北京市官方曾多次表態，將以最大決心和更大力度控制人口規模，提出明確人口調控目標，落實各區縣人口調控的責任等。要通過嚴格控制中心城大型公建項目，嚴格限制中心城新建和擴建醫療、行政辦公、商業等大型服務設施等措施，促進人口疏解。

北京強調的以業控人和以房管人，是影響和調控人口規模的方式方法，人口和就業聯繫在一起，就業又和產業相關。

北京2015年將全面實施人口規模調控方案，落實區縣調控責任。市發改委、市公安局及16區縣均將承擔人口規模調控任務。 ^[4] 

環保、交通和產業升級轉移是京津冀協同發展的三個重點領域，因此要單出三個一體化細則。

需要“先行”的是兩個領域，即環保和交通。常紀文稱，“先行”的意思就是成為京津冀協同發展的突破口，沒有交通一體化，沒有環保一體化，就沒有京津冀一體化。”產業升級轉移則是重點領域。常紀文説，“轉移”並非是污染產業的轉移，而是綠色轉移，要根據綠色化的要求升級轉移或就地升級，“企業不想轉的，可以按照新的環保標準就地升級。

京津冀部署協同發展，並非一下子實現一體化，而是首先進行部署的協同和一體化，然後是行動的協同和一體化，最後實現標準的協同乃至一體化，“有部署，有行動，有標準，是相互支持、配合的一體化。”

這個規劃有不少特點，最大的特點是通過尋求發展來解決環境和社會經濟問題，同時也通過環境的約束性為發展打下基礎。如通過產業轉移、加大投入、生態補償等實現區域協同發展，令京津冀區域成為新的經濟增長層級。 ^[4] 

會議指出，要加快破除體制機制障礙，推動要素市場一體化，構建京津冀協同發展的體制機制，加快公共服務一體化改革。要抓緊開展試點示範，打造若干先行先試平台。一批高新企業、高校已在“中關村”這個平台上輻射京津冀三地；而北京環衞集團向張家口、固安輸出“首都標準”的環衞管理經驗，則成為了公共服務一體化的亮點。

協同發展戰略提出以來，中關村多家企業、高校積極與天津、河北各地開展合作，用友軟件等476家企業在河北設立分支機構1029家；神州數碼等393家企業在天津設立分支機構503家。

除了企業層面的合作，北大、清華等高校與天津、河北的合作也越來越密切，僅北大就與天津各企事業單位、高校、科研機構合作項目170餘個；與河北各企事業單位、高校、科研機構合作項目160餘個。

環衞保潔則是京津冀公共服務一體化的亮點。2014年，北京環衞集團與河北省固安縣、張家口市政府簽訂合作框架協議，輸出北京先進的環衞管理經驗，推廣首都環衞標準。此前，張家口市的環境衞生工作採用國家標準，而“首都標準”的要求更高。比如，對於執行“環境衞生一級標準”的重點保障區域，國家標準規定垃圾停留在地面上的時間不能超過30分鐘，而“首都標準”將其縮短至5分鐘。 ^[4] 

功能定位是科學推動京津冀協同發展的重要前提和基本遵循。經反覆研究論證，京津冀區域整體定位和三省市功能定位各4句話，體現了區域整體和三省市各自特色，符合協同發展、促進融合、增強合力的要求。京津冀整體定位是“以首都為核心的世界級城市羣、區域整體協同發展改革引領區、全國創新驅動經濟增長新引擎、生態修復環境改善示範區”。三省市定位分別為，北京市“全國政治中心、文化中心、國際交往中心、科技創新中心”；天津市“全國先進製造研發基地、北方國際航運核心區、金融創新運營示範區、改革開放先行區”；河北省“全國現代商貿物流重要基地、產業轉型升級試驗區、新型城鎮化與城鄉統籌示範區、京津冀生態環境支撐區”。區域整體定位體現了三省市“一盤棋”的思想，突出了功能互補、錯位發展、相輔相成；三省市定位服從和服務於區域整體定位，增強整體性，符合京津冀協同發展的戰略需要。 ^[8] 

《京津冀協同發展規劃綱要》由京津冀協同發展領導小組組織編寫，該領導小組下的辦公人員由北京市、天津市和河北省的發改委副主任，以及交通部、環保部、民航總局等相關部門人員組成。 ^[2] 

京津冀協同發展是以習近平同志為總書記的黨中央作出的一項重大戰略決策。《規劃》將明確區域整體定位及三省市定位以外，還將確定京津冀協同發展的近、中、遠期目標。《規劃》包括總綱、實施細則和具體名錄。既有頂層設計綱要，也有實施方案細則和路線圖。細則包括交通一體化細則、環保一體化細則和產業一體化細則。 ^[9] 

京津冀協同規劃作為高層力推的國家級區域規劃，將帶來巨量投資，也將極大地改變京津冀三省市的產業格局，相對落後的河北、天津兩地無疑將有巨大的發展空間。在規劃即將出台的預期下，京津冀板塊依舊值得關注。 ^[9] 

京津冀協同發展規劃一旦落地，勢必成為超越國家戰略的一項具備里程碑式的歷史性工程，而其帶來的投資機會更是不容小視。據財政部測算，京津冀一體化未來6年需要投入42萬億元。這將給房地產、建材、交運、環保等方面帶來確定性投資機會。 ^[9] 

京津冀協同發展，這個頂層設計開啓了三地功能互補、錯位發展、相輔相成的新徵程。從更宏闊處看，以建設以首都為中心的世界級城市羣為目標的京津冀地區，承載了推動中國實現全局均衡發展、改變經濟發展“南強北弱”的狀況、深刻重塑中國乃至世界經濟地理版圖格局的歷史使命。 ^[10] 

日前，中共中央、國務院正式印發《京津冀協同發展規劃綱要》，明確提出“支持山東德州建設京津冀產業承接、科技成果轉化、優質農產品供應、勞動力輸送基地和京津冀南部重要生態功能區”。德州作為山東全省唯一納入規劃的城市，“一區四基地”戰略地位正式確立。

作為京津冀協同發展城市，德州市優勢凸顯。京滬高鐵的開通，使德州市實現了1小時進京、半小時入津；擁有高校及中等職業教育學校49所，每年培養各類高中級職業技術人才20萬人；在京津地區務工人員達28萬人，僅天津濱海新區就有11萬人。德州常年糧食產量佔山東省的六分之一，畜牧業產值佔農業總產值的比重高達46%，為京津地區提供了充足的優質農產品。

德州圍繞建設京津冀“一區四基地”，加緊制定推進措施，明確任務目標，積極承接北京非首都功能疏解和京津產業轉移，打造京津冀協同發展示範區。

據德州新聞網報道，《德州市人民政府加快建設京津冀“一區四基地”實施方案》已進入送審階段，送審稿中對總體要求和發展目標進行了詳細陳述，提出德州市將積極承接北京非首都功能疏解和京津產業轉移，全力建設京津冀產業承接、科技成果轉化、優質農產品供應、勞動力輸送基地以及京津冀南部重要生態功能區，力爭在京津冀協同發展中加快幸福德州建設進程，把德州打造成為京津冀協同發展示範區。

在擬爭取省級支持德州融入京津冀協同發現政策建議方面，爭取德州市成為“微中心”建設選址地，重點承接北京市教育、醫療、科技、文化、體育等單位，以及不符合北京產業定位和發展方向的二三產業，支持爭取將德州納入京津冀產業協同發展示範區及京津冀產業轉移税收分享政策範圍，優先推介京津地區產業轉移項目落户德州，加大中央、省專項資金扶持德州力度，支持德州享受濟萊協作區優惠政策，爭取將聊德鐵路列入《全國鐵路“十三五”規劃》。

深入推進全市 “治用保”治污體系建設，建成京津冀南部重要生態功能區。

目標： 2015年底前，主要河流基本消除劣Ⅴ類水體。到2020年，全市水環境質量得到階段性改善，集中式飲用水水源地水質達到Ⅲ類標準。全市森林覆蓋率達到38%以上， PM2.5均值達到70微克/立方米以下，藍天白雲天數佔全年比率達到50%以上。生態經濟體系初步形成，生態農業循環園區形成規模，京津冀生態休閒度假基地成功打造，生態工業取得新成效，高新技術產業產值達到40%以上，資源綜合利用企業達到60家以上，規模以上企業通過清潔生產審核率達到50%以上。

產業轉移承接基地：以戰略性新興產業、高端製造產業、教育醫療、健康養老產業為承接重點，爭取引進一批實力雄厚、主業突出、具有較強競爭力的大型企業集團、高端服務機構，建成一批京津產業承接示範區。

目標：力爭每年引進京津區域億元以上項目到位資金200億元，每個縣 （市、區）至少有2個央企強企項目落户開工。 2015年底引進2家商業銀行、2家保險公司；2020年底前引進10家商業銀行、 1-2家證券公司、 10家保險公司或區域後台服務中心，全市各類金融機構達到400家以上。

科技成果轉化基地：圍繞區域性技術 （產權）交易中心、技術項目集散地、技術交流合作中心、技術轉移人才培訓中心等，建設京津冀地區科技成果轉化基地。

目標：力爭到2020年，全市企業科技創新平台與大院大所建立合作關係的企業分別達到700家以上，佔規模以上企業的20%以上，每個縣 （市、區）建成一處政府主導、市場運作的科技創新創業園。

優質農產品供應基地：建設優質農產品供應基地，主要建設糧食、油料、畜禽、果蔬、酒品、木材加工等六大農產品供應基地。

目標： 2016年，建成出口農產品質量安全示範市。2018年，爭取供應京津冀區域的農產品比例達到全市總產量的30%以上。到2020年， “三品一標”產品產地認證面積佔食用農產品產地面積的60%以上，農產品質量檢測抽檢合格率保持在96%以上。全市建成5個骨幹農產品批發市場、 10個農產品產地集配中心、 10個大型生鮮物流配送中心，建設區域性農產品冷鏈物流配送中心。

高素質勞動力培訓輸送基地：建立市縣鄉村四級服務體系，形成上下貫通、城鄉一體的勞務輸送網絡，建設勞動力輸送基地。

目標：力爭每年對3.5萬名勞動力開展就業

中國太陽城

中國中央空調城

中國功能糖城

中國壓濾機之都

中國優秀旅遊城市

最具投資價值的新能源產業城市

“低碳中國”貢獻城市

被國家有關部委授予

生物產業國家高技術產業基地

國家火炬計劃新能源特色產業基地

國家新型工業化（生物）產業示範基地

國家可再生能源建築應用示範城市 ^[11-13]