權責統一

中華人民共和國立法法及相關法規、規章將權責統一確定為一條立法原則，率先在制度建設上注重保證行政權力與責任的統一。爾後，隨着依法行政理論與實踐的發展，一些行政法學的專家學者和政府法制工作者開始在理論上把權責統一作為依法行政的一條重要原則。國務院集中行政法學界專家學者的意見，總結政府法制工作的實踐經驗，將權責統一作為依法行政六項基本要求之一，載入國務院《全面推進依法行政實施綱要》，得到了社會各界的廣泛認同和重視。由此可見，權責統一基本要求的最終形成，是依法行政理論與實踐發展的必然，是中國行政法學由傳統型向現代型轉變的產物，是行政法治走向科學化和現代化的標誌。

這裏的“權”是指行政職權、“責”是指行政職責。權與責的前面有沒有這個“職”字，其內涵外延是不完全相同的。“職”字本身就是對權與責的一種規範和限制。如果籠統地説權與責，便可能衍生出一些並不統一的觀點和行為來。只有在同一個行政主體的職能範圍內，權與責才必然是統一的；只因有了“職”的規定和限制，權與責才是具體化了的、有了明確的行政主體歸屬的、相互對應的行政權力和行政責任。在這個前提下，我們才應該對權與責提出權責統一的基本要求。

權責統一，不是人為的撮合和主觀的臆造，而是對其本質屬性的客觀揭示：首先，在現代民主法治條件下，行政權力源自人民主權，人民授予行政機關管理權，是為了維護人民的根本利益，因此，所授之權同時承載着重大的責任。其次，在“一切權力屬於人民”的憲政條件下，行政權力對於管理相對人來講是行政職權，而對於管理相對人所歸屬的人民這個整體來講則是行政職責。行政機關具有人民公僕與社會管理者的雙重身份，而管理對象具有國家主人和管理相對人的雙重身份。這在一定意義上直接決定了行政職權與行政職責的統一。再次，行政權力既是憲法、法律賦予行政機關依法履行職責的手段，又是憲法、法律規定的行政機關使用這些手段時應承擔的責任，行政機關行權履責是同一個行為過程中的兩種機制。總之，權責統一是行政權力與生俱來的本質屬性，行政職責是行政職權不可分離、不可或缺的伴生物。法律授予行政機關職權的同時，實際上已經賦予了行政機關義務和責任，可以説是權責同授；行政機關在接受授權的同時，也接受了義務和責任，亦是權責同承。行政職權與行政職責不可分離，從一個角度講是行政職權，從另一個角度講就是行政職責，因而是一個統一體的兩個對立統一的側面。任何行政主體在行使職權時，都必須履行相應的行政職責；在履行行政職責時，也應當享有行政職權。沒有無職責相伴的職權，也沒有無職權相伴的職責。職權可以保障職責的履行，職責又對職權的行使進行監督制約。這樣就能保證行政機關依法行權履責，做到依法行政。

行政職權與行政職責的統一性往往表現為一種應然狀態，是行政法和行政法學所追求的理想化目標。而其實然狀態則經常表現為二者的不一致性。或者由於濫用職權、濫用職責，會因違法或不當，侵犯公民合法權益；或者不行使職權，不履行法定職責，導致公民合法權益的受損。因此，職權和職責的統一是一個動態過程。職權與職責的統一和分離總是處於相互交錯發展的過程之中。在這個過程中，權責的統一不斷被打破，又不斷在新的條件下實現新的統一，使權責統一的水平不斷提高。這種矛盾運動的過程，構成了行政權力的運作系統。懂得了這個道理，我們就要克服在權責統一問題上容易出現的盲目樂觀、理想化責難、消極悲觀、無所作為等思想情緒，發揮主觀能動性，努力掌握實現權責統一的規律，始終不渝地落實權責統一的基本要求，推進依法行政進程。

所謂行政職權是指行政主體依法管理國家事務和社會事務時擁有和行使的國家行政權。所謂行政職責是指行政主體在行使行政職權過程中必須承擔的義務和責任。一般説來，法律只要對行政主體作出了明確授權，也同時意味着對同一行政主體已經明確賦責，而不需再推究法律是否同時有賦責的文字表述。但是，由於舊的傳統權力觀影響的存在，也由於人們認識水平的差異，在法律沒有用明確的文字表述來賦責的情況下，不同行政機關、不同工作人員對責任和義務的認識和把握往往會出現較大的差別，甚至會出現攬權棄責的消極現象。因此，一方面，通過依法行政理論的學習教育，使行政機關及其工作人員深入掌握權責統一的觀點，懂得每一項行政職權都伴隨着相應的職責，這個職責具有與行政職權的行權目的、權限範圍、效力條件、時限要求、法定依據、運作程序相統一的特點，從而自覺遵循權責統一的基本要求。另一方面，在立法或製作其他規範性文件的制度建設中，要在授權的同時，儘量對法定行政職責作出明確而細化的規定，使不同類型、不同層級、不同職能、不同狀態條件下的各種具體化的行政職權所對應的行政職責都有明確具體的規定。這樣，既便於行政機關依法履行，也便於監督主體依法監督，從制度上保證行政職權與行政職責的統一。

在現代民主法治社會里，用責任制約權力，保障權力在法制軌道中運行，是一條通行的做法。責任是權力的伴生物的觀點，不僅不意味着責任服從權力，而恰恰相反，行政責任的產生，首先就是為了監督制約行政權力的運行。從一定意義上講，實現權責統一的主要途徑在於充分發揮行政責任對於行政權力的監督制約作用。實踐證明，沒有責任的行政，沒有責任保障的行政，將是對依法行政的否定；政府責任的缺失就意味着行政權力合法性的喪失；法治政府的概念中藴含着責任政府的內涵。行政責任為行政權力的運行設置了法定軌道，保證行政權力的運行不出軌，不失控，不缺位，不越位，不濫用，不怠用，不侵權，不謀私，以促進依法行政水平的提高。這正是《綱要》將權責統一確立為依法行政的一項基本要求的法律目的。

在權責統一上存在的主要問題有兩個方面：一是行政機關享有的權力大於承擔的責任。主要表現為制度建設上的有權無責、大權小責、強權弱責、實權虛責等問題和法律實施上的權責分離、攬權棄責、行權諉責、濫權怠責等現象。二是法律對行政機關授權不充分，行政機關執法手段不夠，在一定程度上影響着執法工作。兩個方面的問題相比較，行政機關有權無責、權大於責的問題則更為突出。因此，無論從權責統一的理論觀點出發，還是從解決現存主要問題的實踐角度考慮，在法律對行政機關授權充分的基礎上，着力加強行政責任制度建設，是實現權責統一的主要路徑。完善責任制度首先要從政治責任、法律責任、行政責任、道德責任諸方面完善責任體系；其次要按照責任落實的個體化原則，建立個人問責制、首問責任制。這樣，逐步從總體上解決行政責任欠缺，責任設定空泛，責任主體不明，責任落實含混，責任追究乏力的問題，建設名副其實的責任政府，真正落實權責統一的要求，全面提高依法行政水平，不斷推進建設法治政府進程，為經濟和社會建設更好更快發展提供有效的法治保障。