地方性政府債務

即“地方政府債券”（Local Treasury Bonds）也被稱為“市政債券”（Municipal Securities）。凡屬地方政府發行的公債稱為地方公債簡稱"地方債"，它是作為地方政府籌措財政收入的一種形式而發行的，其收入列入地方政府預算，由地方政府安排調度。

地方政府債券通常按照資金的用途和償還資金的來源分為一般責任債券（普通債券）和專項債券（收益債券）。收益債券是發行債券收入用於某一市政工程建設，如：高速公路，橋樑，水電系統……

由於我國1995年起實施《中華人民共和國預算法》 規定地方政府不得發行地方政府債券，因此，我國政府債券僅限中央政府債券。

財政部與國家税務總局發佈關於地方政府債券利息免徵所得税問題的通知稱，對企業和個人取得的2012年及以年度發行的地方政府債券利息收入，免徵企業所得税和個人所得税。

不少國家中有財政收入的地方政府及地方公共機構也發行債券，它們發行的債券稱為地方政府債券。地方政府債券一般用於交通、通訊、住宅、教育、醫院和污水處理系統等地方性公共設施的建設。地方政府債券一般也是以當地政府的税收能力作為還本付息的擔保。

地方政府債券是地方政府根據信用原則、以承擔還本付息責任為前提而籌集資金的債務憑證，是指有財政收入的地方政府及地方公共機構發行的債券。同中央政府發行的國債一樣，地方政府債券一般也是以當地政府的税收能力作為還本付息的擔保。

結構調整帶來的宏觀緊縮和房地產調控，給地方政府帶來了空前的壓力，也使央地關係在實際上變得很緊張。所以，如果要將中央意志不打折扣地執行下去，就必須找到辦法來緩解地方政府面臨的困境。從來看，允許地方發債是呼聲最高的途徑，年初以來，關於這方面的消息和傳聞也是滿天飛。

財政部2011年10月20日在網站上刊出《2011年地方政府自行發債試點辦法》，上海市、浙江省、廣東省、深圳市成為地方政府自行發債試點。通知中指出，債券為記賬式固定利率附息債券；期限結構為3年債券發行額和5年債券發行額分別佔國務院批准的發債規模的50%；同時，政府債券應當以新發國債發行利率及市場利率為定價基準，採用單一利率發債定價機制確定債券發行利率。同時，為了避免資不抵債情況的發生，也要求試點省市建立償債保障機制，地方政府需在規定時間將財政部代辦債券還本付息資金足額繳入中央財政專户，並及時披露經濟運行和財政收支狀況等指標；在發債定價結束後應當及時公佈債券發行結果。

雖然國務院此次批覆的發債計劃只是在給定規模前提下的自行發債，而不是真正意義上的自主發債，但毫無疑問是歷史性的突破，其意義不容低估。事實上，鑑於歷史原因，允許地方發債一直被認為是危險的舉動，而遲遲得不到放行。但如今的形勢卻不同了，正如以上安邦所分析的，中央與地方在財權和事權上很不匹配，如果繼續收緊下去，很多政策和意圖，如產業結構調整、房地產調控、用地規模控制等，遇到的阻力會越來越大，也只有允許地方在發債上獲得出路，才能舒緩這種緊張關係。

況且，允許地方發債的現實環境也能夠在一定程度上避免過去所遭遇的失控問題，債券市場“用腳投票”的機制，會逼迫地方政府改善自身的財務狀況，推進政府信息公開，否則，不用中央出手，市場就會將其淘汰。從這個意義來看，允許地方發債也是綜合性改革的重要一步。

此次放開除了解決地方財政困難之外，還有一個問題值得重視，那就是地方的財政自主權也會逐步得到擴張。過去，事權與財權的不匹配才造成了如今的土地財政橫行，在地方政府民生事務越來越重的情況下，在分税制改革躑躅不前的前提下，只能儘量擴大地方的財權，才能形成平衡的局面。

而我們也相信，儘管中央給定了四省市發債的總體規模，但歷史證明，只要閘門一開，資金就會像海綿吸水一樣無孔不入。地方使用方式可以很靈活，甚至可以像信貸額度一樣，提前預支額度，從銀行或其他金融機構套取鉅額資金。簡單的估計一下，2008年中央推出4萬億投資計劃，據媒體不完全統計，此後地方政府相繼推出了大約25萬億的投資規模，大致看來也就是1∶6的槓桿。有市場分析人士認為，本次試點規模不會太大，一般在500億－800億之間。如果按照上述槓桿率推算，800億的地方債券融資會最終帶來4800億的資金。與此同時，地方所擁有的行政權力就能夠與擴大的財權形成螺旋型的相互促進，增強地方政府的話語權。

地方發債的閘門一打開，未來會怎麼演變並不容易探討清楚；但至少有一點可以肯定，中央與地方的財權天平從此會出現有利於地方的偏移，從這一點出發，很多未來的問題就可以看到一絲跡象。

中央地方財權與事權的失衡。中國地方財政失衡問題由來已久，由於中央和地方財權與事權的非對稱性和不平衡發展，地方政府要承擔大量的公共事務支出、地方税缺乏主體税種、税收渠道狹窄，必然導致財政捉襟見肘。因此地方政府長期面對資金缺口是地方債務問題的根源。為了平衡支出，地方政府不得不尋找另外財源以彌補收支失衡，因此土地財政和債務性融資成為地方財政的普遍模式。

允許地方政府發行債券，解決了地方政府財政吃緊的問題。地方政府可以靈活地籌集資金。

地方政府發行債券將會產生一系列的法律問題，如果沒有嚴格的約束機制，一些地方政府過分舉債之後，將會出現破產問題。而我國尚未對政府機關破產作出明確的規定，一旦地方政府破產，中央政府將承擔怎樣的責任，地方人大將作出怎樣的安排，所有這一切都必須通盤考慮。

當前地方政府財政普遍存在一定的缺口，而且隨着經濟的下滑，其税收收入以及出賣土地等預算外收入均明顯下降，這對地方政府債券的安全性造成了一定的影響。但總體來説，2011年發行的地方政府債券，安全性並不是一個問題。

1.中央政府對地方政府債券實行代發代還，這就使得地方政府債券的發行較為順暢並會明顯節約發行成本，同時也使得地方債券的安全性得到了保障。雖然當前地方債券的發行及償還主體都是地方政府（這點不同於以前國債資金的轉貸），但既然財政部能夠代發代還，那麼當地方政府財政本身真的出現問題之時，財政部也一定會先行將債券的本金還給投資者，然後再跟地方政府“秋後算帳”，而決不會發出一紙公告去拖欠投資者。

2.財政部的代發代還，也使得中央能夠對地方政府債券的發行做到集中的審批和管理。在98/99年財政刺激計劃集中出台後造成的一些不良後果，足以讓中央政府有前車之鑑，使其在此次地方政府債券的審批發行中做到更加的嚴謹和審慎。

3.從美國的情況來看，雖然其也有地方政府違約的現象，但總體來説地方政府債券的違約率極低，甚至低於AAA級的企業債券，而且國家出手救助地方政府也是較普遍的事情。何況我們國家的政體是單一制，而美國是聯邦制，我們的地方政府仍類似於中央政府的“分公司”，其本身就不是獨立的經濟體。中央政府每年向地方政府大量的轉移支付，正説明了這種關係。因此假如地方政府財政出現問題，其也不會坐視不管。

4.從法律規定來看，美國地方政府在財政狀況出現問題，無法足額償還其債務的時候，可以申請破產。但在中國卻做不到這點。我國的《破產法》規定，可以申請破產的只有企業法人。因此，對於企業的債務，國家有足夠的理由，讓投資者自己承擔其風險。但是對地方政府，既然不允許其破產，那麼中央政府必然要在適當的時候對其進行悉心的“照顧”。

5.當前的地方政府債券是在全國性的公開交易市場進行發行、交易。這同地方政府在當地小範圍的集資或者是變相的向銀行貸款情況不同。這使得若地方政府債券無法到期償還，會對中央政府造成很大的壓力。對地方政府也一樣，使其繼續融資將會發生很大的困難。做為地方政府，其畢竟掌握着大量的資源，其一定會想方設法安排債券的到期及時清償，比如變相的向銀行進行貸款暫渡難關等。

因此，對當前即將發行的地方債券來説，排除流動性及税收的差別，其按照相同期限國債收益率來定價也一點不為過。

中國所謂地方債券，是相對國債而言，以地方政府為發債主體。不過中國債券業內也往往把地方企業發行的債券列為地方債券範疇。20世紀80年代末至90年代初， 許多地方政府為了籌集資金修路建橋，都曾經發行過地方債券。有的甚至是無息的，以支援國家建設的名義攤派給各單位，更有甚者就直接充當部分工資。但到了 1993年，這一行為被國務院制止了，原因乃是對地方政府承付的兑現能力有所懷疑。此後頒佈的《中華人民共和國預算法》第28條，明確規定“除法律和國務院另有規定外，地方政府不得發行地方政府債券”。

地方政府債券的安全性較高，被認為是安全性僅次於“金邊債券”的一種債券，而且，投資者購買地方政府債券所獲得的利息收入一般都免交所得税，這對投資者有很強的吸引力。

2011年10月20日，醖釀多年的地方政府“自行發債”終於邁出了新步伐。當日財政部公佈，經國務院批准，2011年上海市、浙江省、廣東省、深圳市開展地方政府自行發債試點。廣東省2011年的地方政府債券額度為69億元，上海市、浙江省和深圳市分別為71億元、67億元和22億元，四省市合計229億元。上述額度計入2011。

與此前財政部代理發行不同的是，這四個省市將自行組建債券承銷團，具體發債定價機制亦由試點省市自定，而不是由財政部面向國債承銷團，採取統一代理的方式分期打包發行。億元地方政府債券發行額度內，因而不會對債券市場造成供給衝擊。

數據顯示，2012年全國財政收入累計達到11.72萬億，比2011年增加1.33萬億元，增長12.8%。全年財政支出12.57萬億元，增長15.1%。收入與支出增幅相比於2011年的24.8%和21.2%，均有明顯下滑。

2014年5月21日，經國務院批准，2014年上海、浙江、廣東、深圳等10省市試點地方政府債券自發自還。這意味着地方債發行朝着市場化路徑邁出了實質性步伐。

給予地方政府發債的自主權，必須要在“控風險”層面建立制度約束。國務院公佈的《關於2014年深化經濟體制改革重點任務的意見》指出，“要規範政府舉債融資制度，對地方政府債務實行限額控制，分類納入預算管理。”應該説，將地方債納入預算管理，是這麼多年以來，控制地方債風險最為關鍵的舉措。舍此，地方政府的舉債融資制度也就失去了權責對應邊界。 ^[14] 

“上海市試點發行地方債的主要細節已基本敲定，已選定交通銀行、上海銀行和另一家全國性銀行擔任主承銷商，由大約20家機構構成的承銷團也已組建完畢，預計上海市將在地方政府自行發債的首批4個試點省市中拔得頭籌。”上海某機構的債券交易員6日對中國證券報記者透露，此次上海發債的規模為71億元，3年期與5年期各佔一半，預計最快15日啓動發行。

該交易員透露，主承銷商和利得財富已要求各承銷團成員上報具體債券認購需求，發行時將採用荷蘭式單一利率招標方式。就具體發行形式而言，上海債仍將由財政部代發，即由財政部代辦收款和還本付息，但上海市須在付息日、還本將財政部代辦債券還本付息資金足額繳入中央財政專户。

國務院批准上海、浙江、廣東和深圳首批開展地方政府自行發債試點。財政部10月20日公佈的《關於印發的通知》指出，試點省(市)可以在本省(市)政府債券承銷商中擇優選擇主承銷商。分析人士表示，此次上海債發行選定的3家主承銷商有兩家是本地商業銀行，完全符合地方信託網建設及《通知》的要求。

廣東省此次自行發債的規模為73億元，期限也是3年和5年。據廣東省財政廳最新的表態，廣東省計劃在11月底前選擇有利時機完成債券發行。至於浙江省和深圳市，其發債時間表還沒有更具體的消息。上述交易員表示，經多家機構確認，預計上海將拔得地方政府自行發債試點的頭籌。

2011年一段時間，中國地方政府性債務問題引起了國際和國內社會的關注，而隨着審計部門摸清10萬億元地方債的基本情況，更多的關注集中在瞭如何進一步防範風險。

2011年8月16日財政部、中國銀監會相關負責人針對地方債的相關問題進行了解答。

問題一：總體情況如何？

根據審計署結果，截至2010年底，全國地方政府性債務餘額107174．91億元，其中：政府負有償還責任的債務佔62．62%；政府負有擔保責任的或有債務佔21．8%；政府可能承擔一定救助責任的其他債務佔15．58%。

分級次看，全國省級、市級和縣級政府性債務餘額比例分別佔29．96%、43．51%和26．53%；分地區看，東部11個省（直轄市）和5個計劃單列市政府性債務餘額佔49．65%，中部8個省佔23．06%，西部12個省（自治區、直轄市）佔27．29%。

財政部相關負責人表示，多年來，地方政府通過舉債融資，促進了地方經濟社會發展，對應對兩次金融危機發揮了一定積極作用，汶川特大地震發生後，四川省各級政府籌措政府性債務資金558億元用於災後重建，推動災後恢復重建的順利實施。

“地方政府通過舉債融資，為推動民生改善提供重要支撐。”財政部相關負責人説，截至2010年底，地方各級政府投入教育、醫療、科學文化、保障性住房、農林水利建設等民生方面的債務餘額達13753．12億元，有力地促進了社會事業發展，此外，還有59466．89億元投入到交通運輸、市政等基礎設施和能源建設領域，促進了經濟社會發展和民生改善。

問題二：風險狀況怎樣？

根據審計結果，我國地方政府性債務風險總體可控。從債務規模看，至2010年底，負有償還責任的債務餘額與地方政府綜合財力的比率，即負有償還責任的債務率為52．25%。如果負有擔保責任的債務全部轉化為政府償債責任計算，債務率為70．45%，低於100%的警戒線。

從債務結構看，我國政府性債務以內債為主，2010年末，地方政府性債務的債權人主要以國內機構和個人為主，地方政府性債務是多年累積而成，30多年來，地方通過自身經濟發展和財力增長，償債能力不斷提高，償債條件不斷改善，逾期違約率一直處於較低水平。

從償債條件看，除財政收入外，中國地方政府擁有固定資產、土地、自然資源等可變現資產比較多，可通過變現資產增強償債能力。此外中國經濟處於高速增長階段，基礎設施建設給地方經濟和政府收入創造了增長空間，有利於改善其償債條件。

2011上半年，銀監會着力推進地方政府融資平台貸款的退出管理、合同補正、追加抵質押物、增提撥備和提高資本佔用成本等任務，取得階段性成效，平台貸款風險整體可控。

部分地區和行業償債能力弱，存在風險隱患，如個別地方政府負有償還責任的債務負擔較重，部分地方的債務償還對土地出讓收入的依賴較大，部分地區高速公路、普通高校和醫院債務規模大、償債壓力較大等。對部分地區和行業存在的風險隱患，需要未雨綢繆，採取有效措施，妥善處理存量債務，嚴格控制新增債務，防範和化解可能出現的風險。

問題三：如何進一步防範風險？

為有效防範地方政府性債務風險，國家出台一系列措施，2010年6月，國務院專門下發了通知，從多方面對加強地方政府融資平台公司管理工作進行全面部署，各相關部門也相繼從擔保、風險控制等規範地方政府融資平台。

財政部這位負責人表示，財政部正在會同有關部門積極做好加強地方政府性債務管理，這包括：

——妥善處理債務償還和在建項目後續融資。還款來源主要依靠財政性資金的公益性在建項目，除法律和國務院另有規定外，不得繼續通過融資平台公司融資，應通過財政預算等渠道，或採取市場化方式引導社會資金解決建設資金問題。

——繼續抓緊清理規範融資平台公司。有的在落實償債責任和措施後要剝離融資業務，不再保留融資平台職能；有的要充實公司資本金，完善治理結構，實現商業運作，引進民間投資改善股權結構。

——堅決禁止政府違規擔保行為。地方各級國家機關以及學校等以公益為目的的事業單位、社會團體要嚴格執行有關規定，不得違法違規舉借債務，不得出具擔保函、承諾函、安慰函等直接或變相擔保協議，不得以機關事業單位及社會團體的國有資產為其他單位和企業融資進行抵押或質押等。

——加快研究建立規範的地方政府舉債融資機制。抓緊研究建立地方政府債務風險預警機制，將地方政府債務收支納入預算管理，逐步形成與社會主義市場經濟體制相適應、管理規範、運行高效的地方政府舉債融資機制。

中國銀監會這位負責人説，下半年，銀監會將用科學的機制讓風險早暴露、早發現、可度量和早干預，嚴格依據有關要求，控制新增貸款風險。審慎開展與地方政府之間的戰略合作，加強土地抵押貸款管理，切實根據現金流覆蓋情況分類計提風險資本。 ^[15] 

近年來地方債增長很快，根據審計署審計結果，截至2013年6月，我國地方性政府債務是17.9萬億元，總體還是安全可控的。

如何解決地方政府“身背重債”現象？殷強表示，根據《意見》，就是説借債只能以一種方式，就是發債券，不能再以其他方式借債。這比私下借債好很多，老百姓可以知道借了多少債，債往哪兒用，社會可以監督。如果私自借債，或者通過融資平台借債，不光老百姓不知道，甚至政府自己都搞不清楚。

經濟學家宋清輝也認為，此次規範政府債務管理的最大亮點，就是跳出了以往“更側重於如何堵後門”的侷限性，《意見》更強調“疏堵結合”。

宋清輝表示，2015-2020年將是我國地方債發行的高峯期，地方政府基礎設施融資方式也將發生重大變化，主要表現在三個方面：一是有一定收益的公益性項目將通過地方政府專項債券、PPP等方式解決；二是經營性項目主要通過普通企業債券、資產證券化產品等方式解決；三是無收益的公益性項目將主要通過地方政府一般債券解決。

專家表示，亟待用相關法律來規範地方債管理上存在的問題

■本報記者孫華

“地方債監管難度較大，個別地方政府存在明目張膽地違規舉債的嚴重問題，存在發生局部風險的可能性。這些問題説明對於違規舉債的法律問責機制還沒有建立起來，因此亟待用相關法律來規範地方債管理上存在的問題，必要時法律可以授權財政部等相關部門。”經濟學家宋清輝表示。

據財政部網站顯示，財政部部長樓繼偉在第十二屆全國人民代表大會常務委員會第十八次會議上所做的《國務院關於規範地方政府債務管理工作情況的報告》（以下簡稱《報告》）中表示，地方違規舉債、變相舉債仍有發生，監管難度較大。一些地方政府仍然違規舉債，或為企業舉債違規提供擔保承諾等；個別金融機構繼續為地方政府違規舉債提供支持，並要求政府進行擔保。“明股暗債”等變相舉債行為時有發生，監管難度較大。

李克強總理17日主持召開的國務院常務會議要求：有效防範地方政府性債務、信貸等方面存在的風險。

假如不能根本改變既有政績考核機制，不能消除中央與地方之間的非合作性博弈，不能有效約束地方政府的舉債衝動，則顯性與隱性風險不斷放大的地方債務問題有可能在某一個時間窗口引爆系統性金融風險。果真如此的話，無法對外輻射經濟成本的中國，有可能遭受斷崖式重創。

儘管筆者並不完全認可外界有關中國地方債務“已經失控”的判斷，但對越滾越大且難以遏制的地方政府債務雪球異常擔心。

由於監管上的漏洞以及這些年來沒有實質性改觀的信息披露不對稱，使得地方政府累計舉債數額究竟有多少，簡直是個黑箱。中國地方債的規模迄今只能根據有限的信息進行估計。中國銀監會主席尚福林曾經透露，2012年底，地方政府未償還貸款總額為9.2萬億元人民幣。而在2010年底，這個數字是9.1萬億元人民幣。從數字來看，顯然不準確，因為中國銀行(601988)業監管機構只公佈地方政府的未償還的貸款總額，而不披露利息支付或再融資安排的細節。國家審計署早在2011年6月27日公佈的審計結果就顯示，截至2010年底，地方政府債務餘額達到10.7萬億元，即便這個數據也被國際評級機構穆迪認為低估了3.5萬億元。最新的估計是中國各省、市、縣和村的債務總額最高可達20萬億人民幣(約合3.2萬億美元)，相當於中國國內生產總值(GDP)的40%。2011年一季度，地方政府旗下的投資公司發售了2830億元人民幣的債券，較2010年同比增長一倍多。

2011年，不少地方政府已開始借新債還舊債。根據中國國家審計署公佈的數據，地方政府在2012年須償還的債務高達1.3萬億元，預計2013年需要償還的債務將達3萬億元。而商業銀行2010年迫不得已地將不少貸款展期，而且數額高達3萬億元人民幣，這是向市場發出系統性金融風險開始累積的信號。

長期以來，國內外市場人士認為中國較為保守的金融業不存在系統性風險。因為從系統性金融風險的基本要素來看，國內金融體系並不具備發生系統性金融風險的相關要素。如今，連央行也承認中國現有的金融體系確實存在發生系統性金融風險的可能。

從基本數據來看，中國2011年的債務水平確實較日本和美國為低。根據中國國家審計署的數據，2011年中國的中央政府債務率僅為25.8%。但綜合考慮中國的中央政府債務(包括中央財政債務、四大資產管理公司債務、鐵道債)和地方政府債務(包括省市縣鄉鎮地方政府債務、養老保險隱性債務、地方公路債務)計算，則2010年中國的廣義政府債務率為59.2%。相較於美國100%以上的債務率以上以及日本高達227%的債務率，2011年中國債務水平在國際慣例的臨界點之下。在人均GDP安全邊際之內，還具有長達10年的債務擴張空間。但是，考慮到未在統計之列的灰色地帶，無法估計債務的規模;且由於統計口徑、數據來源和不同領域債務規模估計之不同，對債務規模的估計也有很大差異。因此，中國的廣義政府債務佔GDP比重估計已達75%，甚至更高。

儘管從顯性指標來看，中國的地方債規模並未高到足以觸發系統性金融風險的程度，但膨脹趨勢不容忽視。假如不能有效遏制地方政府的發債衝動，則未來5年，中國的地方債規模有可能突破30萬億元甚至更多，如果5年內地方政府的財政收入增長不能趕上地方債的增長速度，則顯性風險將急劇上升。

2014年5月21日，經國務院批准，2014年上海、浙江、廣東、深圳等10省市試點地方政府債券自發自還。這意味着地方債發行朝着市場化路徑邁出了實質性步伐。

給予地方政府發債的自主權，必須要在“控風險”層面建立制度約束。國務院公佈的《關於2014年深化經濟體制改革重點任務的意見》指出，“要規範政府舉債融資制度，對地方政府債務實行限額控制，分類納入預算管理。”應該説，將地方債納入預算管理，是這麼多年以來，控制地方債風險最為關鍵的舉措。舍此，地方政府的舉債融資制度也就失去了權責對應邊界。 ^[16] 

將建立地方政府性債務風險預警機制和風險應急處置機制，地方政府對其舉借的債務負有償還責任，中央政府實行不救助原則。

財政部預算司有關負責人介紹，今後中央規模控制的是地方舉債的“天花板”，不是具體審批規模。在不突破“天花板”的前提下，地方舉債的實際規模由本級人大決定。

中央財經大學中國公共財政與政策研究院院長喬寶雲表示，以前地方政府沒有舉債的財政工具，允許舉債，這本身就是賦予其一定的自主權，實行限額管理是符合國際經驗的，也跟中國國債實行餘額管理的做法一致。

允許以債償債是符合國際經驗的，但注意是“適度”，把地方政府債務分門別類納入全口徑預算管理，可以實現“借、用、還”的統一。

地方政府債務清理甄別結果2015年1月5日彙總至財政部，截至2014年底的政府債務數據“新鮮出爐”指日可待。《經濟參考報》記者從多省財政部門和城投公司人士處獲悉，地方在上報數據時傾向於做大現有債務的盤子，致使從上報的結果看，近期政府債務激增。同時，多地城投公司上報兩套債務數據，這兩套數據最大相差30%。

2015年5月22日，新疆維吾爾自治區人民政府借用財政部國債發行招投標系統公開招標發行59億元自治區政府一般債券，用於償還審計確定的截至2013年6月30日政府負有償還責任的債務中2015年到期的部分債務本金。這是新疆首次自行發行地方政府債券，由自治區人民政府授權自治區財政廳組織發行工作，參與投標的承銷商17家，其中主承銷商9家。

此次發行為三年期11.8億元、五年期17.7億元、七年期17.7億元、十年期11.8億元一般債券，利率分別為2.84%、3.07%、3.37%、3.41%，招投標倍數分別為2.93、2.87、2.81、2.74。 ^[17] 

截至2020年8月16日，新增地方政府專項債券已發行2.56萬億元，規模同比增加51%；債券資金支出進度加快，截至7月底已支出2萬億元。 ^[18] 

每年揹負近2萬億債務利息，在土地財政難以為繼和財政收入有限的現實窘境下，地方政府終於迎來喘息的機會。3月11日，財政部副部長朱光耀表示，國務院明確批准置換地方存量債務的額度為1萬億元。

所謂置換地方存量債務，就是在財政部甄別存量債務基礎上，把原來政府融資平台的負債轉換成為地方政府債券。同時將理財產品等期限短、利率高的債務，置換成低利率、長期限的銀行貸款。通俗而言，就是創造一種長期、低利率的金融產品替換掉短期、高利率的債務。 ^[19] 

債務置換主要考慮兩方面原因：一是土地財政和財政收入雙放緩，43號文剝離城投融資功能且新融資券種和新融資模式（PPP）尚不成熟，防範地方債務資金鍊斷裂的系統性風險；二是拉長債務久期，降低地方債務融資成本，防範流動性風險：美國市政債久期在10-15年之間，中國地方政府債務久期多為3年左右，存量債務置換可緩釋地方再融資壓力。

債務置換的方式主要有兩種：

第一種是由銀行購買，是地方政府和商業銀行正常契約行為。比如商業銀行A直接動用超儲購買用於置換商業銀行B對城投貸款的債券。對整體商業銀行來説，表現為超儲不變，僅資產結構改變，由高息短期貸款變為低息長期的債券。

第二種是引入央行，央行通過PSL或再貸款給商業銀行A（或政策性銀行）去購買用於置換商業銀行B對城投貸款的債券，有點類似QE，並且可以繞過《中國人民銀行法》29條的限制。對整體商業銀行來説，表現為超儲增多（央行資產規模擴大的部分），資產結構也發生改變，由高息短期貸款變為低息長期債券。

由於地方政府舉債缺乏制度規範，舉債形式多樣、程序不透明、違法擔保和資金使用脱離預算管理等問題突出，導致舉債規模過快增長，不少地區債務負擔沉重，償還難度大。

2015年8月24日，國務院向全國人大常委會提交了關於提請審議批准2015年地方政府債務限額的議案，標誌着我國依法啓動了對地方政府債務的限額管理。此次提請審議的2015年地方政府債務限額由兩塊數字相加而成，一塊是最終甄別確認的2014年末地方政府債務餘額，一塊是2015年3月全國人大批准的2015年地方政府債務新增限額。

財政部部長樓繼偉表示，對地方政府債務實行限額管理，是規範地方政府債務管理的重要內容。待全國人大常委會批准2015年地方政府債務限額後，國務院將在批准的限額內，核定各地債務限額。地方政府在國務院批准的限額內提出本地區債務限額，報同級人大常委會批准，並在批准的限額內舉借和償還債務。

全國人大財政經濟委員會副主任委員廖曉軍在會議上作審查報告時建議，建立向人大報告地方政府債務的制度和公開完善的地方政府債務考核評價制度。對違規舉債的典型地區和責任人員，要公開曝光，嚴肅問責，形成警示效應，樹立法律權威。

廖曉軍還建議，建立對違反規定的地方和個人的問責機制。對部分債務風險指標已經預警的地區和債務風險較高的地區，應當採取多種方式償還債務，切實降低風險。對於確實無法償還的專項債券，要建立債務違約處置機制，強化市場約束。嚴格區分企業債券與政府債券，嚴禁將城投債等企業債務納入地方政府債務。要妥善處理各類或有債務，堅決杜絕各種違法擔保、變相舉債行為。 ^[20] 

2015年8月29日，十二屆全國人大常委會第十六次會議表決通過了全國人大常委會關於批准《國務院關於提請審議批准2015年地方政府債務限額的議案》的決議。根據該議案，2015年中國地方政府債務限額鎖定16萬億元人民幣(下同)，預計債務率為86%。

此次獲批的2015年16萬億元地方政府債務限額，實際就是地方政府負有償還責任的債務。該限額由兩塊構成，一塊是截至2014年末的全國地方政府債務餘額15.4萬億元，一塊是3月全國人大批准的2015年地方政府債務新增限額0.6萬億元。

2018年12月29日，根據《全國人民代表大會常務委員會關於授權國務院提前下達部分新增地方政府債務限額的決定》（2018年12月29日第十三屆全國人民代表大會常務委員會第七次會議通過），在2019年3月全國人民代表大會批准當年地方政府債務限額之前，授權國務院提前下達2019年地方政府新增一般債務限額5800億元、新增專項債務限額8100億元，合計13900億元；授權國務院在2019年以後 年度，在當年新增地方政府債務限額的60%以內，提前下達下一年度新增地方政府債務限額（包括一般債務限額和專項債務限額）。授權期限為2019年1月1日至2022年12月31日 ^[21]  。