國庫集中支付制度

國庫單一賬户由五類帳户體系構成：一是財政部門在中國人民銀行開設的國庫存款賬户；二是財政部門在商業銀行開設的預算外資金財政專賬；三是財政部門在商業銀行開設的財政零餘額賬户，用於財政直接支付和清算；四是財政部門在商業銀行為預算單位開設的預算單位零餘額賬户，用於財政授權支付和清算；五是經政府批准或授權財政部門開設特殊性資金專户。

國庫集中支付制度是發達國家普遍採用的一種財政資金支出管理模式，由於各國的實際情況不同，其具體形式也有差異。在我國，這還是一個新的課題，對國庫集中支付的概念尚無一個規範的表述。國庫集中支付制度的涵義需要從以下幾個方面去認識：

首先，國庫集中支付制度是國庫集中收付制度的組成部分。

其次，國庫集中支付制度是相對於現行的財政國庫資金分散支付而言的。現行的財政資金撥付，是由單位按照預算級次層層上報用款計劃，再由財政按下達的預算，將資金從國庫撥付到一級單位，一級單位按照預算級次層層下撥到基層單位，基層單位再根據有關規定及業務需要，購買商品或支付勞務款項，形成財政資金實際支出。國庫集中支付方式就是改變現行的財政資金層層撥付程序，由國庫集中支付機構在指定銀行開設國庫集中支付專户，將資金直接從集中支付專户支付給收款人。

再次，國庫集中支付制度是以計算機技術的發展和廣泛應用為基礎的，是歷史發展和社會進步的必然產物。實行國庫集中支付制度的主要控制目標和依據是財政預算指標，沒有功能強大、快速的財政預算管理和信息反饋系統是無法實現的。另外，還要求有一個準確、及時的銀行結算系統作保障。隨着計算機技術的發展和應用的普及，2012年已完全能夠滿足這一改革的需要。

綜上所述，國庫集中支付制度是國庫集中收付制度的重要組成部分，它是改變現行的財政資金層層撥付程序，以計算機網絡技術為依託，以提高財政資金使用效益為目的，由國庫集中支付機構在指定銀行開設國庫集中支付專户，將所有財政資金存入國庫集中支付專户，單位在需要購買商品或支付勞務款項時提出申請，經國庫集中支付機構審核後，將資金直接從集中支付專户支付給收款人的國庫資金管理制度。 ^[2] 

實行國庫集中支付制度，首先要改革財政部門現行的機構設置和現行的財政核算體系，建立國庫支付中心、會計核算中心、政府採購部門有機結合的支付體系，確立預算審核、資金支付、監督管理為一體的預算機構設置和管理體制。

根據國庫集中支付制度的基本內容和國外經驗,應當建立單一賬户和分類賬户相結合的賬户體系,實現集中資金、集中核算、集中支付。現階段我國應在堅持資金使用權和審批權不變的前提下，取消各預算單位原來的一切賬户，由國庫集中支付中心在人民銀行開設“國庫單一賬户”，將所有政府財政資金都存放於該賬户，並在預算單位需要實際支付時，將資金從國庫單一賬户直接撥付供應商。在此之前，資金應該始終存放於國庫單一賬户中。與此對應的是建立國庫分類賬冊管理體系，即在國庫單一賬户下為每個預算單位都設立支出總賬和分類賬，記錄它們各自的預算執行情況和資金使用情況。政府的財政預算部門每年給預算單位下達預算指標，並審批預算單位提出的用款申請，委託支付中心辦理具體的支付手續。

按照這種資金管理方式，政府財政資金支付都在國庫單一賬户體系下統一進行，財政預算部門還要在商業銀行開設零餘額賬户，併為預算單位開設零餘額賬户，通過零餘額賬户，對政府財政資金採取財政直接支付和財政授權支付兩種方式支付到商品和勞務供應商。財政直接支付制度是按照部門預算和用款計劃確定的資金用途和用款進度，根據用款單位申請，由財政部門將資金直接支付到商品、勞務供應者或用款單位。財政授權支付是根據部門預算和用款計劃確定的資金用途和用款進度，由預算單位自行開出支付令將資金支付到商品、勞務供應者或用款單位。商業銀行代理支付的財政資金，每日與財政部門開設在中國人民銀行的國庫單一賬户進行清算。

資金管理方式的變革要求資金支付程序也隨之進行改革。按照政府財政資金的用途和性質，可將支出分為大宗購買支出、工資性支出和其他支出三大類，分別採用不同的方式進行支付。 ^[3] 

國庫集中支付事關政府預算執行的科學性與有效性。

國庫集中支付制度是國庫集中收付制度的重要組成部分，它作為政府支出管理的重要手段和改革預算執行的必要保障，是市場經濟國家適應市場經濟體制的要求，解決政府財政資金分散支付所存在弊端的國際通用方式。

長期以來，我國實行的是國庫分散支付制度將預算確定的各部門年度支出總額按期（中央部門按季、地方部門按月）撥付到各部門在商業銀行開立的賬户內由其使用。

這種分散支付制度存在如下幾大弊端：

（1）各部門多頭開列賬户。各商業銀行為了承攬儲蓄往往置有關規定於不顧，推動多頭重複開列賬户，致使政府財政資金分散，脱離了預算統一管理，從而使預算執行中的監督得不到落實，資金使用效率低下，並滋生腐敗。

（2）預算信息管理落後。由於大量資金分散於各商業銀行，政府的預算管理部門無法及時瞭解資金使用效率和運轉情況，不利於政府對就形勢做出正確判斷。

（3）大量資金沉澱。因為各單位資金使用時間規模不一，有一個逐漸使用的過程，而政府預算部門又是按期撥付的，勢必造成一方面政府財政為如期撥付資金而不得不發行公債或向銀行借款，另一方面又有大量政府財政資金沉澱於各商業銀行的局面。

為了改變這一局面，我國於2001年在一些地區進行了國庫集中支付制度的改革試點。建立國庫集中支付制度，就是由國庫對所有政府性收入，包括預算內資金和預算外資金均進行集中管理，統一收支。 ^[4] 

把政府的資金納入法制化、規範化管理軌道，既是提高政府資金使用效益的要求，又反映了建立市場經濟體制的法制化建設和管理的客觀要求。由於我國國庫集中支付的改革尚處於試驗階段，為了規範其運行和防止出現偏差，2012年內在沒有正式的相關法律出台之前，仍應以財政部、中國人民銀行聯合頒佈的《財政國庫管理制度改革方案》為基本的法規依據，並且由於國庫集中支付制度涉及支付管理過程、會計核算和銀行清算等方面，因此也必須按照財政部國庫司制定的《中央單位財政國庫管理制度改革試點資金支付管理辦法》、《財政國庫管理制度改革試點會計核算辦法》、《財政國庫管理制度改革試點資金支付銀行清算辦法》等法規執行，以確保政府資金支付能夠在規範的體系下運作。

在法制和規範的前提下，國庫集中支付要使各部門、各單位用款更加方便，解決過去政府資金層層撥付，流轉環節多，資金滯留、沉澱和流轉慢的問題。

實行國庫集中支付的一個重要目的，是為了解決政府資金多環節撥付和多户頭存款的問題，提高資金的使用效益。在推行這項改革的過程中，必須堅持效益原則，加強政府財政部門對資金的統一調度和管理，有效遏制資金擠佔、轉移、挪用等現象，降低資金劃撥支付成本，提高資金使用效益。

國庫集中支付是一項複雜的系統工程，涉及到多方利益關係，必須做充分的調研和宣傳工作，取得各個方面的理解和支持，以減少改革的阻力。具體實施時，要先易後難，對各種資金合理分類，分步實行集中支付。要做好試點工作，總結經驗，不斷完善。 ^[5] 

國庫集中支付以明確政府職能為首要前提。

在社會主義市場經濟體制下的財政是公共財政，整個政府預算管理體制的建立是以劃分市場和政府各自的職能為基礎的，只有明確了政府在國家事務和社會經濟生活中的角色，才能確定政府應該通過税收、各種收費、國債等方式籌集多少收入，分別用於那些項目，各花費多少。國庫集中支付制度要求各級政府支出部門根據年初預算合理確定所需購買的商品和勞務或者它們所需調撥的資金數額，而制定預算計劃本質上就是決定政府的支出安排。這種支出安排的範圍應主要限定在政權機關和那些代表社會共同利益和長遠利益的非盈利性的領域和事務，包括政權建設、基礎教育、基礎科研、環境保護等。因此，明確政府職能和各級政府的事權範圍是實行國庫集中支付制度的基礎和前提。

國庫集中支付以建立和完善部門預算為先決條件。

國庫集中支付與部門預算是相互配套，不可分割的。預算編制只有採取部門預算的方法，國庫集中支付才能付諸實施，因為集中支付制下的分類賬户本身就是按政府各支出部門設置的，各支出部門必須嚴格按照編制好的部門預算來確定用款項目和用款時間，並通過單一賬户進行資金劃撥，這有利於預算的執行操作，防範和制止預算執行中的不規範做法，便於預算審查和監督。另一方面，國庫分類賬户和政府財務信息系統很好地反映了各部門資金的使用情況和預算執行效果以及存在的問題，有利於下一年度按照零基預算的方法重新編制新的部門預算。

國庫集中支付以建立國庫單一賬户體系為核心內容。

國庫單一賬户體系主要由以下部分組成：財政部門在中國人民銀行開設的用於記錄、核算、反映納入預算管理的政府資金的國庫單一賬户；財政部門按資金使用性質在商業銀行為預算單位開設的用於預算資金的日常支付和與國庫單一賬户清算的零餘額賬户；財政部門在商業銀行開設的用於記錄、核算、反映預算外資金使用情況的預算外資金賬户；用於記錄、核算和反映預算單位的小額零星支出的小額現金賬户；經國務院批准或授權財政部批准開設的特設賬户。國庫單一賬户集中了所有的財政資金，並且只有財政國庫部門才可以簽發支付命令。

國庫集中支付以嚴格的監督管理和控制體系為重要保障。

完善責任制度，強化執法監督是有效發揮國庫職能的重要保障。國庫集中支付制度要充分發揮其強化預算約束和監督、提高資金使用效率的作用，離不開嚴格的管理、監督執行機制，包括政府財政內部監督和外部監督，專業監督、社會監督和輿論監督，對資金和財務的監督，事前、事中和事後的監督等。這是國庫集中支付體系順利進行的一個關鍵環節。

國庫集中支付與政府採購制度相互配合。

國庫集中支付的顯著特點是資金的流轉鏈條短、速度快、支付程序簡潔，各資金使用部門沒有資金的直接支配權，因此填補了預算外資金管理方面的漏洞。但是，僅有集中支付制度還不足以保證政府支出的絕對合理性、合法性和安全性，因為它無法徹底排除由於利益驅動而使支出部門與供貨商勾結起來共同侵吞財政資金的可能性，因而也就無法實現由“共謀博弈”向“囚徒博弈”的轉變，不能根本杜絕腐敗現象。政府採購制度遵循“公開、公平、公正”的原則，極大地增強了採購過程的透明度，在提高政府資金使用效益的同時，使腐敗行為失去了滋生和蔓延的土壤。因為此時支出部門只需將所需商品和勞務的規格和數量告知政府採購機構，由該機構負責具體的招標事宜，因而切斷了支出部門與供貨商之間的聯繫渠道。 ^[6] 

（一）從根本上解決了財政資金多環節撥付、多頭管理、多户頭存放的弊端，提高了財政資金使用效益

過去單位用款計劃批准後，國庫要一次將資金撥入單位銀行賬户，一方面形成財政資金結餘多户頭分散存放，另一方面卻造成國庫資金不足，調度困難。實行國庫集中支付後，實現了單位用款計劃與資金撥付相分離，使單位形成的結餘體現為用款計劃指標結餘，而實際資金結餘卻在國庫或國庫集中支付專户。從陝西省2001年4月份的實際數據看，省級國庫向會計中心集中支付專户撥款數佔實際用款計劃的57%，財政可緩撥經費達43%，較以前國庫結餘資金增加7677萬元，加上會計中心集中支付專户資金餘額，實際增加國庫結餘資金9533萬元，佔用款計劃數的53%。

（二）降低了財政資金運行成本

首先，實行國庫集中支付後，單位未使用資金全部結餘在國庫，可減少短期借款或發行國債數量。其次，由過去向多個户頭撥款變為向一個户頭撥款，大大減少了在途資金量，從而降低了財政資金運行成本。從陝西省2001年4月實行國庫集中支付制度的運行結果來看，國庫實際撥款次數僅7次，而在實施前，國庫每月要對170多個賬户開出撥款憑證300多張。

（三）強化了財政預算的執行，推進了部門預算改革步伐

過去是將資金直接撥入預算單位銀行賬户，而單位是否按既定的預算執行，執行進度如何，只能在事後檢查監督，容易形成預算和執行兩張皮。2013年每筆支出都處在相應預算指標控制之下，財政可隨時掌握各項預算的實際支出進度，為制定更加合理的部門預算提供準確資料。

（四）真實反映了財政資金的實際支出數，使財政部門對財經形勢做出及時、準確的判斷

按現行總預算會計制度的規定，財政資金的支出數以財政撥款數列報支出。由於財政資金是層層下撥，而單位往往是先把資金要到自己賬户上後才開展業務，造成大量資金分散於各部門、各單位在商業銀行的賬户上，各項支出的實際形成有一定的滯後期，財政總預算列報的支出並不反映財政資金的實際支出數，而且兩者差距很大。財政部門和中央銀行無法全面瞭解整個財政資金的運轉狀況，給財政預算編制等項工作帶來一定困難，甚至造成資金的浪費。實行國庫集中支付後，財政總預算支出和單位支出實際上是同時形成的，財政總預算支出能真實反映財政資金的實際支出數，有利於財政部門對財經形勢做出及時、準確的判斷。

（五）有效防止了對財政資金的擠佔、挪用和截留，從源頭上預防和遏制了腐敗

實行國庫集中支付後，所有財政資金不再預撥到預算單位賬户，在預算執行前就對其進行審核，結餘都以指標體現，所以擠佔、挪用和截留財政資金的可能性大大降低，特別是截留財政資金已不可能。由於預算單位每筆支出均要通過財政的審核，隨着部門預算改革的實施，預算更加細化，從而起到預防和遏制腐敗的作用。

（六）提高了資金到位速度

實行國庫集中支付制度後，對各預算單位來説，省去了國庫向單位撥款程序，國庫處批准單位用款計劃後，直接通過電子網絡傳送到會計中心，會計中心收到用款計劃，單位即可使用資金，可提前資金到位時間3—5天。 ^[7] 

1、財政支出範圍需進一步規範。為了有效地使用財政資金，首先應規範財政支出的範圍。按照市場經濟發展的要求，財政資金供給範圍主要限定在國家機關和那些代表社會共同利益、長遠利益的非盈利領域，主要作用是維護政權穩定，實施扶貧濟困，建設基礎設施，改善生態環境，發展科技、教育、文化、衞生和社會保障等公益事業。而現行財政一方面超越了政府的職能範圍，對本應由市場調節的一般競爭性領域涉足太多，以至於不堪重負；另一方面，本應由政府負擔支出的社會公共需要，卻因財力匣乏而無能為力。因此，政府財政應逐步退出應由市場配置資源的經營性和競爭性領域，轉移到滿足社會共同需要方面來。

2、預算的約束力有待加強。國庫集中支付制度，是預算執行方面的改革方向。國庫集中支付制度，能夠有效地監督預算的執行情況及結果。但如何有效地提高財政資金的使用效益，預算的編制才是根本。我省在預算編制改革方面已經取得明顯成效，通過實行綜合預算、零基預算、早編細編預算，加強了預算管理，對提高財政資金的使用效益起到了重要作用。但現行預算的約束力仍然不夠，應進一步使預算管理體制法制化，使各級財政部門做到依法理財，各級政府部門做到依法行政。

3、需要充分調動預算單位的理財積極性。國庫集中支付，強化了財政的監督職能，但還應處理好監督與服務的關係。在原有管理體制下，各預算單位的財務會計人員，既算賬又理財，使他們的主觀能動性得以發揮。國庫集中支付制度的試行，各部門、各單位只見指標不見錢，首先從領導的思想上就產生了被動服從的觀念，理財的積極性降低，而財務會計人員在掌握會計信息的方便程度上也受到影響。因此，政府應建立相應的激勵機制，充分調動各預算單位領導與財務會計人員的理財積極性。 ^[8]