管理體制

管理的體制是規定中央、地方、部門、企業在各自方面的管理範圍、權限職責、利益及其相互關係的準則。它的核心是管理機構的設置、各管理機構職權的分配以及各機構間的相互協調。它的強弱直接影響到管理的效率和效能，在中央、地方、部門、企業整個管理中起着決定性作用。

管理體制

社會管理是一個內容十分豐富的概念,根據對管理主體強調重點的不同可以分為以下兩類:首先,以政府為主體的社會管理,又稱政府社會管理,即政府是社會管理的主導或唯一組織者、參加者與行動者。其次,以社會為主體的社會管理,它強調社會的自治。

含義

是國家就各種社會管理主體在社會生活、社會事務和社會關係中的地位作用、相互關係及運行方式而制定的一系列富有約束力的規則和程序性安排，其目的在於整合社會資源協同解決社會問題，規範社會運行維護社會秩序。社會管理體制的制度要素包括八個方面：社團管理體制、社會保障體制、社會治安體制、社會應急體制、社會服務體制、社區管理體制、社會工作體制和社會政策決策體制。

我國現行的政府社會管理體制建立在傳統的高度一元化的社會管理模式基礎上，因而存在着許多問題：（1）政府職能轉變尚不到位，各級公共財政投入偏少而對農村地區投入更少，基本的社會公共服務供給嚴重滯後而且明顯有失公平；（2）民間組織發育不良，公眾參與渠道不多，難以在社會管理中發揮應有的作用；（3）政府還不習慣於藉助市場機制和社會機制整合社會資源，共同舉辦社會公益事業和公共服務；（4）政府部門和事業單位及中介組織、政府機構和社區自治組織不分，導致事業單位和自治組織行政化傾向嚴重，影響社會事業和社會自治的健康發展；（5）政府社會管理職能重心失衡，手段單一，重管制輕服務，重審批輕監管，政出多門，直接影響着社會管理的效果；（6）政府社會管理方式簡單，習慣於採取行政手段和強制方式解決社會矛盾，往往容易激化矛盾而非化解矛盾。（7）政府社會管理法規制度不健全，管理成本過高，效率較低。（8）專門的社會管理人才和專業化的社會工作人才嚴重缺乏。

改革完善我國的社會管理體制具有十分重大的現實意義：首先，有利於促進每個人的全面、自由發展。其次，有利於實現社會公平正義。第三，有利於促進社會和諧。第四，有利於增強政治合法性。

社會管理體制改革的分類與發展趨勢和方向

社會管理主體從國家這個唯一主體轉向政府、社會組織、社區組織、公眾等多元主體共同管理；社會管理方式從命令——服從的單向度統治行為轉向各個主體之間的協商決策、合作管理、透明化管理、法治化管理的治理活動；社會管理手段從行政手段為主轉向綜合運用行政手段、法律手段、市場機制以及社會自助和互助等多種手段；社會管理資源投入和服務產出主體由政府這個單一的主體走向政府、企業、民間組織、社區等多元主體共同承擔；社會管理方式從以行政管制為主轉向以提供社會性公共服務為主；社會秩序從強制性秩序為主轉向強制性秩序與自治自律所形成的自發性秩序並重；社會管理中權力配置格局從政府集中管理轉向給社會放權和為公民增權；社會管理重心從單位轉向社區；社會政策制定從封閉、神秘方式走向公眾參與、多方協商和透明化決策。

管理體制

教育管理體制的改革一直是我國教育改革中十分重要和關鍵的內容。由於教育本身的地位和特點，管理體制的改革往往直接影響和決定着教育中其他領域的改革和發展；而教育改革和發展所取得的成就與存在的各種問題，也都直接或間接地與教育管理體制的改革有着十分密切的聯繫。因此，分析我國近年來教育管理體制改革的走向，從這一角度認識當前教育改革和發展中存在的問題及深化改革的任務，是很有必要的。

第一、從高重心向低重心的轉移。即通過權限下放，改變過去整個國家的教育活動的管理權都高度集中於中央政府和中央教育行政管理部門的狀況，給予地方政府和學校自身更多的管理權和自主權。其重要手段之一在於，它反映了管理權限在原有體制內從上到下的變化，只是把管理的重心由中央下移到地方各級政府和學校，而並未超出原有體制範圍。這一走向主要反映在兩個方面。其一，地方各級政府對本地方教育活動的管理權限的擴大。過去，無論是學校的建設、專業的設置和學科的調整，還是課程、教材、教學大綱與教學計劃的審定，包括各種教育經費的撥付與使用等等，基本上是由中央政府和中央教育行政管理部門集中統一管理，地方政府和教育行政管理部門的管理權限十分有限，更多地只是扮演一個執行者的角色。這一管理模式與當時的計劃經濟體制是相吻合的，在特定歷史時期，它對於較好地利用教育資源，維護教育活動的有序性，也是必要的。但是，這種模式不利於發揮地方辦學的積極性，難以適應隨着社會發展和分化而出現的不同地區之間的差異；由於信息收集和掌握上的困難，也常常影響管理的效率。為此，在教育管理體制改革中，中央政府明確規定了基礎教育管理權屬於地方政府所有。除了大政方針和宏觀規劃由中央決定外，具體政策、計劃的制定和實施，以及對學校的領導、管理和檢查的權力和責任，都交給地方。《中國教育改革和發展綱要》則更進一步提出“省、自治區、直轄市政府有機決定本地區的學制、年度招生規模、確定教學計劃、選用教材和審定省編教材”等等，同時也給予了其對所屬各級政府教育管理權限的決定權。其二，是擴大學校，主要是高等學校的辦學自主權。在招生、專業與系科的調整、機構的設置、幹部的任免、經費的籌措與使用、職稱評定、工資分配及國際交流等各方面，高等院校正一步步地朝着在政府宏觀管理下，面向社會自主辦學的法人實體發展。

第二、從原有體制內向體制外的轉移。即改變過去政府包攬辦學的格局，逐步建立以政府辦學為主體，社會各界共同辦學的體制。首先是學校的舉辦主體由過去體制內的一元化向體制內與體制外相結合的舉辦主體多元的改革。過去，學校的舉辦被完全看成是政府的職能和權力。教育作為一項十分重要的社會活動，也完全納入了中央的計劃調控之中，由此形成了政府作為唯一的舉辦主體的現象。對於有效地貫徹勢行社會主義的教育方針和培養目標，無疑給予了體制上的充分保障。但面對日益增長的教育需求，政府在財政上的負擔也越來越重，同時也限制了各種社會力量參與辦學和發展教育。近年來，各種不同的社會力量辦學的興起，私立學校的湧現，以及與國際上有關組織機構的合作辦學等等，反映了教育管理體制改革中舉辦主體多元的走向，並呈現出逐漸深化和擴大的趨勢。

其次，學校的舉辦者，管理者和辦學者的同一也逐漸走向分離。過去，在政府包攬辦學的體制中，學校的舉辦者、管理者和由政府任命的學校領導基本上都是同一的。政府既舉辦學校，又管理學校，同時也成為具體的辦學者。如今，一方面由於出現了體制外不同的舉辦主體，而學校也獲得了較大的自主權，便帶來了三者之間的分離和差異。這有利於更好地動員各種社會資源發展教育，有利於調動辦學者的積極性，但它同時也向教育管理提出了挑戰，增加了難度。

第三，教育供給與教育需求之間由基本重合向相對分離的轉變。這裏所講的“教育供給”與“教育需求”分別指的是整個社會所提供的各種不同的教育及總的數量，和社會各個層面在上述種類和質量方面對教育的需求。這一走向表現為：社會的教育需求逐漸從完全由政府提供的教育供給的約束和控制中分離出來，並獲得了相對的獨立性，與此同時，教育供給本身也呈現出多元的狀況。這一走向是與改革中整個社會的資源重新配置相聯繫的。由於在計劃經濟體制中所有資源都是基本上為中央政府所掌握，地方和個人很難説是具有獨立利益的主體，而中央政府又同時是唯一的教育供給的主體，由此必然形成在實質上的教育供給與教育需求的基本重合。通過經濟體制的改革和社會主義市場經濟體制的不斷建立，各個地方、各個部門初步形成了一定的利益主體，有了相應的利益驅動和約束，成為教育需求的現實主體；而勞動人事制度、工資制度、招生及畢業分配製度等改革，也使得教育，尤其是非義務階段的各種教育，與人們的自身利益有了內在的聯繫，並促使個人在教育需求上有了更為實際和主動的選擇。所有這些，使當前社會的教育需求形成了一種極其複雜，取向多樣化，並相對獨立於教育供給的狀態。另外，儘管中央政府仍然從宏觀的角度調控着社會總體的教育需求，並在整個教育需求中佔有重要地位，但各地區、各部門乃至於個人的教育需求已日益成為影響教育發展的不可忽視的力量。同時，由於學校舉辦主體的多元，教育供給上中央政府的單一主體地位也受到挑戰，形成了一定的競爭局面。

矚目的成就

第一，由於降低了管理重心，使教育活動與各個地區自身的實際情況和發展相結合，從而直接帶來了兩個好處：首先是調動了地方各級政府和人們發展教育與辦學的積極性，形成了教育發展的新的支持機制，擴大和增加了整個社會對教育的投入；其次，教育本身與現實的聯繫更為緊密，從而使教育獲得了更大的社會效益。一方面由於縮短了各種信息流動、反饋和轉換中的時間與空間，增加了管理的直接性和決策的針對性，因而在一定程度上降低了教育的管理成本和費用；另一方面，學校的佈局、課程的設置、教材的選編，以及教學計劃的制定等也可比過去較好地適應本地區要求。

第二，擴大了高等學校的辦學自主權，為高等學校的深化改革創造了一定的條件，在一定程度上調動了廣大教職工的積極性，增強了學校主動適應經濟和社會發展的能力，促進了高校辦學質量、科研水平和辦學效益的提高。

第三，學校舉辦者的分化，以及管理者與舉辦者、辦學者的相對分離，在一定程度上調動了更多的社會資源參與和支持辦學。近年來各種社會力量辦學、私立學校的出現，以及非正規和非正式教育的興起，已成為我國以政府為舉辦主體的正規學校教育的極大補充，並在一定程度上緩解了政府辦學的壓力，適應了現代社會中不斷擴大的教育需求。與此同時，由於各種社會力量辦學本身具有相對的獨立性和自主性，它們在辦學思想、課程設置、教學上的某些試驗和創新，也為我國教育教學的改革和理論研究提供了十分可貴的經驗。由此，一種多元的辦學格局正在逐步形成。

第四，教育需求與教育供給的相對分離，也從某些方面促進了教育的改革與發展。因為各個地區和部門作為相對獨立的利益主體而形成的各具特色的教育需求，以及個人在利益驅動下的不同選擇，都較大程度地提高了整個社會在量、質、類等方面對教育的需求，並逐漸成為影響教育發展的重要力量。近年來大量湧現的各種社會力量辦學，尤其是私立學校和各地舉辦的非學歷性高等教育，正是在這種不斷膨脹的教育需求的刺激下出現的。而政府在教育上的投資取向與政策行為，也不得不更多地考慮現實教育需求的狀況與傾向。同時，這種相對分離還能夠較好地為提高辦學效益提供可能性。因為它可以在一定程度上改變過去作為行政附屬的學校的辦學思路和工作邏輯，激發學校的競爭意識，從而使學校更貼近現實和適應本地區社會經濟發展的要求。

有必要指出的是，這種以管理權限的變化為核心的體制改革之所以能取得如此成就，與其社會背景和特徵是分不開的，而這也是它與以往教育管理體制改革中曾經有過的“放權”的不同之處。1949年以來，我國在教育管理體制上曾進行過幾次較大規模的調整，而這次教育管理體制的改革與過去相比至少有以下幾點不同。第一，過去的調整隻是單純管理權限的變化，政府與學校的關係並未改變，仍然是直接的行政管理，不過是換了一個管理機構而已。而這次的改革則是以建立一個政府宏觀管理，學校面向社會自主辦學的體制為目標，要擴大學校自主權，使學校變成自主辦學的法人實體。第二，就政府內部而言，過去的調整都只是在中央統一決策下的管理權限的下放，地方並無獨立的決策權，而這次的改革則給予了地方較多的決策權，由此，使地方在辦學上具有了更多的自主性和更大的積極性。第三，更為重要的是，過去的權限調整是在中央高度計劃統一的經濟體制的基礎上進行的，地方並無獨立的資源基礎，所有資源都集中在中央政府手中。這樣，地方和學校的權限實際上是沒有基礎的。而這次的改革則是與經濟體制改革同步的，因此權限的獲得具有了比較現實的資源基礎。也正是由於上述區別，才使得近年來教育管理體制的改革取得了較大的成績，真正推動了教育的改革與發展。

國有資產管理體制，是在中央與地方之間，及地方各級政府之間劃分國有資產管理權限，建立國有資產經營管理機構與體系的一項根本制度。它是我國經濟管理體制的重要組成部分。中國的國有資產管理體制，是隨着社會主義經濟制度的確立而建立的，最早可追溯到共產黨領導下的各個歷史時期革命根據地的公營企業管理體制。建國後，我國國有資產管理體制也在不斷的演變。

黨的十六大要求“中央政府和省、市（地）兩級地方政府設立國有資產管理機構”，統一管理國有資產，集中行使所轄的國有資產出資人的職責，享有所有者權益，從而實現權利、義務和責任相統一，管資產和管人、管事相結合。十六屆三中全會的決議將這種國有資產管理體制的模式更加具體化，對政府、企業、國資管理機構都有了更加明晰的規定：一是堅持將政府公共管理職能和國有資產出資人職能分開；二是國有資產管理機構對授權監管的國有資產依法履行出資人職責，維護所有者權益，維護企業作為市場主題依法享有的各種權利，督促企業實現國有資產保值、增值，防止國有資產流失；三是建立國有資本經營預算制度和企業經營業績考核體系；四是積極探索國有資產監管和經營的有效形式，完善授權經營制度；五是建立健全國有金融資產、非經營性資產和自然資源等的監管制度。

2003年4月6日國家國有資產監督管理委員會（國資委）掛牌成立，其職責和任務是：由國務院授權代表國家履行出資人職責，監管國有資產，確保國有資產保值、增值，進一步搞好國有企業。國資委的成立標誌着我國國有經濟和國有資產管理體制基本成熟。通過建立科學、合理的國有資產管理體制，有效解決國有資產管理的產權代表方式、經營機構、經營形式以及相應的責、權、利關係等重大問題具有重大意義。

第十二條 國家對水資源實行流域管理與行政區域管理相結合的管理體制。

國務院水行政主管部門負責全國水資源的統一管理和監督工作。

國務院水行政主管部門在國家確定的重要江河、湖泊設立的流域管理機構（以下簡稱流域管理機構），在所管轄的範圍內行使法律、行政法規規定的和國務院水行政主管部門授予的水資源管理和監督職責。

縣級以上地方人民政府水行政主管部門按照規定的權限，負責本行政區域內水資源的統一管理和監督工作。

含義

一、水資源管理體制是國家管理水資源的組織體系和權限劃分的基本制度，是合理開發、利用、節約和保護水資源以及防治水害，實現水資源可持續利用的組織保障。改革和完善水資源管理體制，進一步強化水資源的統一管理，是這次《水法》修訂的一個重要內容。

二、國家對水資源實行流域管理與行政區域管理相結合的管理體制。水是人類賴以生存與經濟社會發展不可替代的基礎性資源，也是生態環境的基本要素。水資源與土地、森林、礦產等資源不同，它是一種動態的、可再生的資源。流域是一個以降水為淵源、水流為基礎、河流為主線、分水嶺為邊界的特殊區域概念。水資源按照流域這種水文地質單元構成一個統一體，地表水與地下水相互轉換，上下游、干支流、左右岸、水量水質之間相互關聯，相互影響。這就要求對水資源只有按照流域進行開發、利用和管理，才能妥善處理上下游、左右岸等地區間、部門間的水事關係。水落石出資源的另一特徵是它的多功能性，水資源可以用來灌溉、航運、發電、供水、水產養殖等，並具有利害雙重性。因此，水資源開發、利用和保護的各項活動需要在流域內實行統一規劃、統籌兼顧、綜合利用，才能興利除害，發揮水資源的最大經濟、社會和環境效益。目前，以流域為單元進行水資源的管理已經成為世界潮流。1992年，聯合國環境與發展會議通過的《二十一世界議程》指出：水資源的綜合管理包括地表水與地下水、水質與水量兩個方面，應當在流域一級進行，並根據需要加強或者發展適當的體制。我國重要江河均是跨省區的流域，這一自然特點使得協調流域管理與行政區域管理的關係顯得更為重要。

三、1988年制定頒佈的原《水法》規定“國家對水資源實行統一管理與分級、分部門管理相結合的制度”，為推進我國水資源的統一管理邁出了重要的一步。但由於對水資源的權屬管理部門與開發利用部門相互間的關係和職責劃分不清，沒有明確流域管理機構的職責和權限，導致部門之間職能交叉和職能錯位的現象並存，“多龍治水”的問題依然存在。主要表現：一是流域按行政區域分割管理；二是地表水、地下水分割管理；三是水量與水質分割管理。這種管理體制在實踐中產生的主要問題有：一是不利於江河防洪的統一規劃、統一調度和統一指揮。例如有的地方在汛期上下游、左右岸各自為政，只顧自保，不顧整體，影響全局的防汛抗洪工作。二是不利於水資源統一調度，統籌解決缺水的問題。例如一些地區在枯水期爭相搶水，還有一些上游地區大量引水，造成下游地區江河斷流、無水可用，給下游的經濟社會發展和生態環境帶來巨大的損害。三是不利於地表水、地下水統一調蓄，加劇了地下水的過量開發。據統計，全國地下水多年平均超採量67億立方米，已經形成164個地下水超採區。四是不利於城鄉統籌解決城市缺水的問題。五是不利於統籌解決水污染的問題。目前中國跨區域的水污染問題日益嚴重，局部治理，特別是下游地區治理無法真正改善江河水質和水環境，只有上下游統一治理、統一水量調度才能取得成效。六是不利於水資源經濟、社會和環境等綜合效益的發揮。新《水法》根據水資源的自身特點和我國的實際情況，借鑑一些國家水資源管理的通行做法和經驗，按照資源管理與開發利用管理相分離的原則，確立了流域管理與行政區域管理相結合、統一管理與分級管理相結合的水資源管理體制。

四、國務院水行政主管部門負責全國水資源的統一管理和監督工作。水資源統一管理的核心是水資源的權屬管理。新《水法》明確規定，水資源屬於國家所有，水資源的所有權由國務院代表國家行使。為了實現全國水資源的統一管理和監督，國務院水行政主管部門應當制定全國水資源的戰略規劃，對水資源實行統一規劃、統一配置、統一調度、統一實行取水許可制度和水資源有償使用制度等。為了實現全國水資源的統一管理和監督，國務院水行政主管部門在國家確定的主要江河、湖泊設立流域管理機構，在所管轄的範圍內行使法律、行政法規規定和國務院水行政主管部門授予的水資源管理和監督職責。中國早在20世紀30年代就在主要江河設置了具有現代意義的流域管理機構，例如1935年設立的揚子江水利委員會、1933年設立的黃河水利委員會和1929年設立的導淮委員會等。新中國成立後中央人民政府為了加強對大江大河的規劃、治理和管理，在長江、黃河、淮河等流域成立了流域管理機構，其間機構幾經變更。到目前我國在長江、黃河、淮河、珠江、海河、遼河這六大江河和太湖流域都成立了作為水利部派出機構的流域管理機構，行使《水法》、《防洪法》、《水污染防治法》、《河道管理條例》等法律、行政法規規定的和水利部授予的水資源管理和監督職責。新《水法》對流域管理機構在水資源監督管理方面的職責進一步作了明確規定，具體包括：（1）水資源的動態監測和水功能區水質狀況的監測。（2）國家確定的重要江河、湖泊以外的其他跨省、自治區、直轄市的江河、湖泊的流域綜合規劃和區域綜合規劃的編制。（3）在國家確定的重要江河、湖泊和跨省、自治區、直轄市的江河、湖泊上建設水工程的審查。（4）國家確定的重要江河、湖泊以外的其他跨省、自治區、直轄市的江河、湖泊的水功能區劃。（5）管轄權限範圍內的排污口設置審查。（6）管轄權限範圍內的水工程保護。（7）跨省、自治區、直轄市的水量分配方案和旱情緊急情況下的水量調度預案的制訂以及年度水量分配方案和調度計劃的制定。（8）管轄權限範圍內的取水許可證頒發和水資源費收取。（9）水事糾紛處理與執法監督檢查等。

五、縣級以上地方人民政府水行政主管部門依法負責本行政區域內水資源的統一管理工作。中國地域廣闊，各地水資源狀況和經濟社會發展水平差異很大，實行流域管理和行政區域管理相結合的管理體制還必須緊密結合各地實際情況，充分發揮縣級以上地方人民政府水行政主管部門依法管理本行政區域內水資源的積極性和主動性。新《水法》規定的流域管理機構與縣級以上地方人民政府水行政主管部門在水資源監督管理上的一些具體職責還將由國務院或者國務院水行政主管部門制定的配套行政法規或者政府規章進一步界定。按照《水法》的有關規定，借鑑國外流域管理的功能經驗，從總體上説，流域管理機構在依法管理水資源的工作中應當突出宏觀綜合性和民主協調性，着重於一些地方行政區域的水行政主管部門難以單獨處理的問題，而一個行政區域內的經常性的水資源監督管理工作主要應由有關地方政府的水行政主管部門具體負責實施。地方在維護全國水資源統一管理、水法基本制度統一的前提下，也可以結合本地實際制定地方性水法規和有關政府規章，制定有利於本地水資源可持續利用的政府和有關規劃、計劃，依法加強對本行政區域內水資源的統一管理。