行政思想

時期：19世紀末之前

簡介:亞里士多德（Aristotle,公元前384－前322）古希臘最博學的思想家，西方學説史上的重要人物，西方政治學的奠基人和創始人。他出生於希臘北部的斯塔伊拉城。祖輩從醫，其父是馬其頓國王的御醫，與王室關係密切。亞里士多德曾在雅典阿卡德米學園求學，追隨者柏拉圖長達20年，直至其去世。亞里士多德本着“我愛我師，我更愛真理”的信念，基本上擺脱了柏拉圖的影響，創立了自己的學説體系。公元前342年，應聘擔任馬其頓國王的兒子亞歷山大的家庭教師，公元前336年，亞歷山大即位後，亞里士多德在雅典郊外設立呂克昂學園，從事講學和著書立説。主要反映其行政思想的著作是《政治學》和《雅典政制》。

對西方政治學的貢獻:（1）開創了西方古典政治學體系，使政治學開始成為一門獨立的科學。把倫理學和政治學區分開來。（2）提供了研究政治學的基本方法－－歸納法，即從實際出發，在收集與研究大量實際材料的基礎上，分析、比較各種政治制度的利弊得失，從而歸納出政治理論和提出自己的政治主張。（3）創立了近現代西方政治制度研究的基本框架。

行政思想:（1）亞里士多德從古希臘城邦的政治實踐中，發現城邦的政治運作分為三個部分，即議事部分、行政部分和審判部分，從而在人類歷史上第一次從理論的高度將行政管理問題獨立出來，這一開創性的研究不僅成為後來西方政治思想史中分權理論的起點與歷史淵源，而且為後世的西方學者專門研究國家行政管理問題提供了依據與借鑑。（2）初步研究了國家政治制度對國家行政體制的影響。亞里士多德充分重視城邦政體問題，對不同政體中行政組織的不同設置、行政職能的差異、同一行政機構的不同地位與作用、行政人員選任的不同方式等問題進行了比較研究。（3）對國家起源及其目的探討，對行政機構設置、行政人員的選拔與監督、行政人員的任期及其基本要求等問題的研究，從事實上構成了現代行政學研究的基本內容。（4）亞里士多德行政思想的精華在於提出了法治和依法行政的主張。

簡介:馬基雅弗利（Wachiavelli,1469-1527）,意大利文藝復興時期傑出的人文主義政治思想家，近代資產階級政治思想的奠基人之一。出身於意大利佛羅倫薩的破落貴族家庭，其父是一個獲得博士學位的貧窮律師，但他接受了良好的人文主義教育和訓練。這時的歐洲大陸統一民族國家興起，資本主義遊樂較大發展，由於新航路的開闢，地中海沿岸開始沒落，意大利落後並四分五裂，內憂外患災難深重。1494－1498年馬基雅弗利參加了佛羅倫薩人民起義，在隨後成立的共和國中，他負責外交和軍事工作14年，積累了豐富的政治外交經驗。隨後共和國政府與原貴族政權幾經更迭，馬基雅弗利被排除出政治領域，鬱郁而死。其主要思想集中在《君主論》和《羅馬史論》中。

馬基雅弗利被後世稱為近代西方政治學的奠基人，對西方政治學完成從古代到近代的轉型作出了重大貢獻:（1）使政治學脱離神權政治而獨立，演變為世俗政治學。（2）豐富和發展了政治學的研究方法，突破了宗教神學、經院哲學和倫理道德的束縛，開創了從理性和現實出發獨立研究政治問題的新風尚。（3）豐富和發展了以權力、國家、政治制度為主體的政治學理論。

行政思想:馬基雅弗利沒有專門研究國家行政管理，但他的基本政治學理論則被廣泛地應用於國家行政管理之中:（1）國家理論。他將基督教神學宣揚的“神造國家論”改造成“人造國家論”，他的功利主義國家觀，強調國家利益至上則是近代國家學説的精神淵源，他將國家職能概括為政治實利、國家安全和社會福利三個方面。（2）權力理論、政體思想的核心就是:一切組織管理中最重要的要素是權力，國家的管理既要通過科學的制度安排使權力得到合理配置，在實際管理中又要善於運用權力，這樣才能治理好國家。（3）領導者理論，提出領導者要以國家利益為重，提出了領導者素質的基本要求和領導者權威的樹立問題。（4）他的反腐敗思想是人類歷史上第一次對腐敗的產生根源、巨大危害、具體表現以及反對措施等問題的系統理論總結。

簡介:洛克（John Locke,1632－1704），17世紀英國著名的哲學家和政治思想家，西方古典自由主義的鼻祖。出生於一個清教徒家庭，一生經歷了資產階級革命和封建王朝復辟的暴風驟雨，但接受了良好的教育，1652年進入牛津大學，1655-1665年，在牛津大學任教，1667年因與當時最負盛名的政治活動家阿西萊勳爵的特殊關係而涉足政治、經濟、宗教和國家事務。曾經旅居法國，流亡荷蘭。光榮革命後曾擔任上訴法院法官、貿易和殖民事務大臣。主要理論集中在《論宗教寬容》、《政府論》和《人類理智論》。他將文藝復興以來，特別是英國革命中，資產階級政治思想理論和原則加以總結和運用，根據革命時期資產階級的需要，做出明確系統的論述和發揮。

洛克對自由主義最大的貢獻在於他的學説奠定了自由主義理論的兩大基石:個人自然權利理論和政府必須基於被統治者同意的理論。

政治學貢獻:

（1）第一次從理論上論證了資產階級“天賦人權”的基本原則。

（2）系統提出了分權理論，為三權分立奠定了基礎。

（3）首次提出了系統的自由理論，指出了自由的相對性。

（4）提出了政教分離和宗教寬容的主張。

行政思想:

（1）關於政府權力的來源、性質和目的。洛克認為，君權神授説是荒誕的，父權理論也是沒有根據的，政府權力“起源於契約和協議，以及構成社會的人們的互相同意”。洛克指出:政府接受的權力是有限的；政府權力要受到契約內容的限制；政府權力要人們同意的限制。他主張的政府是有限政府。

（2）權力分立理論。洛克認為國家有三種權力:立法權、執行權、對外權，他強調，立法權高於執行權和對外權，立法權不需要經常存在立法權與執行權必須分開。洛克認為，雖然行政權從屬於立法權，但行政應擁有一些特權和自由裁量權，同時自由裁量權也應受到限制。

（3）洛克強調了依法行政的重要性。其基本主張是:政府必須以正式公佈和長期有效的法律來進行治理；制定的法律應該被執行；法律面前人人平等。

（4）關於政府的解體。洛克認為政府並不是生而亙古的，它有可能解體，解體的途徑有兩種:一是社會解體導致政府解體，二是政府內潰，導致政府解體。

簡介:盧梭（1712～1778）18世紀法國偉大的啓蒙思想家。盧梭的高祖原是法國新教徒，因躲避宗教迫害於16世紀中期來到瑞士。盧梭生於日內瓦一個鐘錶匠的家庭。他生而喪母，但在父親的鼓勵下讀了許多古希臘、古羅馬文學中的名人傳記。10歲他被送到朗莫西埃牧師那裏，兩年內學會了拉丁文。 13歲至15歲時他在一個暴虐的鏤刻師的店鋪當學徒，遭受很多磨難。兩年後他終於棄職離鄉，來到法國，開始了長期顛沛流離的生活。在德?瓦朗夫人那兒，盧梭度過了近10年的浪漫而穩定的生活。

1749年，盧梭的應徵文章《論科學與藝術》獲獎。這雖使他一舉成名，卻也逐漸顯示出他同其他啓蒙主義者在思想立場上的分歧和差異。其後，他漸漸地與百科派決裂了。在法國蒙莫朗西森林附近度過的幾年是他文藝創作生涯中碩果累累的階段，他的四大名篇《新愛洛綺絲》、《社會契約論》、《愛彌兒》、《懺悔錄》中的三篇問世於此時。因《愛彌兒》同時激怒了當局和百科派，盧梭避難逃至瑞士等地，最後回到法國仍不得安寧。他晚年時在巴黎離羣索居，《懺悔錄》一書於此時完稿。1778年，盧梭死在一個侯爵的莊園裏。法國資產階級革命後，他的遺體於1794年以隆重的儀式移葬於巴黎先賢祠。

行政思想:

（1）國家理論。其核心是:權力的合法性來源於人民，政府不再是一個人或一些人的專制統治，而是一個自我管理的政府。國家的最高權力即國家主權屬於全體人民，而主權是不可轉讓的、不可分割的、不可被代表的，主權是絕對的和至高無上的。

（2）關於政府概念，盧梭認為，主權是一種精神力量，政府則是一種行動力量，政府的權力是由主權者派生出來的，它是主權者為了人民的利益而建立的一個管理公共事務的機構。盧梭把政府分為，民主制、貴族制、君主制。他認為民主制適用於小國，貴族制適用於中等國家，君主制適用於大國。同時，盧梭也認識到民主條件達成的困難。

（3）關於法律與政府。他認為，法律是政治體的惟一動力，政治體只是由於法律而行動。政府是人民通過法律的形式所設立的行政機構，人民通過法律創設政府，同時也可以用法律限制、改造或取消某種不當的政府形式。

（4）關於人民與政府。由於國家主權屬於全體人民，政府只是人民的僱員，政府官員要服從人民的利益，為人民謀福利，而不是相反。盧梭提出人民對政府的監督問題。

約翰?密爾（John Stuart Mill，1806----1873），生於英國倫敦，英國哲學家、經濟學家、著名的自由主義法學家。自幼在父親的嚴厲管教下受教於英國和法國，密爾主要著作有《邏輯方法》（1843）、《政治經濟學原理》（1848）、《婦女屈從》（1869）、《論自由》（1859）、《代議制政府》（1861）等。其中《代議制政府》是西方第一部論述代議制的專著，是密爾政治思想特別是國家理論的一部重要著作。

約翰.密爾的代議制理論主要包括代議制政府的形式、職能、民主制、選舉權、議會以及地方代表機關和民族等問題。

密爾區分優劣政府的標準是是否有利於“進步”。最有利於進步的政府形式就是:“主權或作為最後手段的最高支配權力屬於整個集體的那種政府；每個公民不僅對該最終的主權的行使有發言權，而且，至少是有時，被要求實際上參加政府，親自擔任某種地方的或一般的公共職務。”顯然，這就是代議制政府。在這種理想的代議制政府下，“全體人民共同享有自由”、“被統治者的福利是政府唯一的目的”，人民在道德和智力上是進步的，有着最好的法律，最純潔和最有效率的司法，最開明的行政管理，最公平和最不繁重的財政制度。

實行這樣的代議制有三項條件:人民必須願意接受它；他們必須願意並能為保存它所必要的事情；他們必須願意並能夠履行它賦予他們的義務和職能。同時，密爾的代議制是分權的代議制。議會的職能是監督和控制政府；政府執掌行政權；議會執掌立法權，代表立法中的意志因素，同時決定立法委員會成員，起草法案，代表立法中的智慧因素。

行政思想:密爾按照自己的理論標準，認為英國雖然是採取代議制政府的形式，但有很多弊病，即議會中的普遍無能和無知，有受到和社會普遍福利不同的利益的危險。因此，密爾提出要按照他的標準改革英國的議會，其改革方案的主要內容有:

第一，國會應採取單一制，不應設兩院，議員應當一律選舉產生，不應任命；

第二，國會只行使立法權，行政權應當由政府行使；

第三，擴大選舉範圍，不分男女，全體公民都應有選舉權；

第四，實行復票制度，受過大學教育的一人可以有兩票選舉權；

第五，實行少數代議制，全國人數應按法定“商數”而有比例代表；

第六，實行直接選舉制度；

第七，議員任期要短；

第八，議員應代表全體人民的利益，議員應儘自己的義務；

第九，婦女不僅應有選舉權，還有參政權，這無論對婦女本人、對社會都是有益的。 密爾的代議制民主思想對19世紀下半葉乃至20世紀的英國和世界立法產生了極其深遠的影響，至今仍被西方學者公認為議會民主的權威，其中許多內容已被多國立法所吸收。

威爾遜 《行政學研究》

古德諾 《政治與行政》

泰勒 科學管理理論

法約爾 行政的5項職能（計劃、組織、指揮、協調、控制）

14條原則（勞動分工、權力和職責、紀律、命令統一、指揮統一、個人利益服從整體利益、報酬、集 權、 等級鏈、 秩 序、 公 平、人員任期的穩定、首創精神、集體精神）

馬克斯 韋伯《社會組織與經濟組織理論》（1922年）

官僚制組織－層次分明、制度嚴格、權責明確的理想的等級制組織模式。

權力與權威的區別:權力無視人們的反對，強迫人們服從的能力。權威則意味着人們在接受命令時出於自願（韋伯把權威分為:傳統權威、超人權威、法定權威）。

懷特 《公共行政學研究導論》1926年（第一本教科書 標誌着學科的形成）。

威洛比 《行政學原理》1927年 最早流行的教科書。

古利克與厄威克 《行政科學論文集》（1937年）

管理七職能論:計劃、組織、人事、指揮、協調、報告、預算。

巴納德 《經理的職能》（1938年） 正式組織與非正式組織的關係

（1）1927－1932年梅奧的霍桑試驗

霍桑試驗的結論是:工人是“社會人”不是“經濟人”；金錢不是

唯一的激勵因素，存在着社會的、心理方面的激勵因素；除正式組織外，

非正式組織有非常重要的作用；新型領導者所需求的不是以工作為中心

的技術技能，而是以人為中心的社會技能。

（2）馬斯洛的需求層次理論

《人的激勵理論》（1943年）、《心理學》

生理的需要；安全的需要；歸屬的需要

自尊的需要；自我實現的需要

西蒙《公共行政評論》1946年；《行政行為》1947年

“管理就是決策”；“滿意原則”

高斯 《公共行政學之我見》1947年

引入“生態行政學”的概念，開闢了新的方向

裏格斯 《比較公共行政模式》1957年

《公共行政生態學》1961年

阿普爾比 《大民主》1945年《民主政府的行政管理與道德》1952

（對政治行政兩分法的批判）

沃爾多 《行政國家》1948年 《公共行政學研究》1955年

諾頓 朗《權力和行政管理》1949年

（行政管理的生命線就是權力）

帕金森 《帕金森定律與行政管理中其他問題的研究》 1957年

麥格雷戈 關於人性假設的X理論和Y理論

林德布洛姆 漸近調適理論

主要代表理論流派是:

1、政府行政與預算改革（希克）

2、以經濟學理論為基礎的公共政策學派

德羅爾 拉斯韋爾

3、有效管理理論（德魯克）

4、彼得原理 1969年

5、改進政府機構的方案（考夫曼）

6、新公共行政學的出現

布坎南 公共選擇理論與政府行為研究－市場和政府的作用

諾思 新制度經濟學派的政府經濟職能理論

奧斯本 《改革政府》1992（十大原則）

《政府再造的五項戰略》（核心戰略:明確組織目標；後果戰略:創設績效後果；顧客戰略:將顧客置於駕駛員的位置；控制戰略:將控制從高層和中央移走；文化戰略:創造企業文化。）

市場式政府 參與式政府

彈性化政府 解制型政府

奧斯本政府再造的十項原則

1、起催化作用的政府——掌舵（制定）而不是划槳（執行）

2、社區擁有的政府——授權而不是服務

3、競爭型政府——將競爭機制注入到提供服務中去

4、有使命感的政府——轉變規則導向型組織

5、結果導向型政府——按結果而不是按投入進行撥款

6、顧客驅使的政府——滿足顧客而不是官僚制度的需要

7、企業化政府——掙錢而不是花錢

8、預知型政府——預防而不是醫治

9、分權的政府——從等級制到參與和協作

10、市場導向型政府——通過市場力量進行變革