税務監督

税務機關通過日常税收徵管工作，一方面促使納税人依法經營，建立健全有利於正確計算和反映納税所得額情況的各項基礎工作。推動各單位加強會計管理工作；另一方面，督促納税人依法納税，遵守法紀，堵塞各種税收漏洞，糾正和查處違反税法的行為，保證財經法紀的貫徹執行。

我國已建立起基本的税收監督的體系，其中包括立法法、行政處罰法、行政複議法、行政訴訟法和行政許可法將税收作為一種行政行為而建立起基本的行政監督體制，也有按照税收徵管法、各個税種的法律等建立起的與税收徵管內容與徵管程序緊密相聯的具體的税收監督體系。

隨着市場觀念的更新、各種制度的完善、我國社會法制化進程的加快，税收監督在税收法治化的進程中發揮着越來越重要的作用；税法監督體系也隨着法律監督體系完善而完善。

税收法定是税收監督前提，之所以要税收監督，是由税收法定引伸而來。税收法定要求税收的開徵、税收徵收程序、税收的核算、違反税收的法律處罰必須建立在法律明文規定的基礎之上。税收是對納税人的一種財富索取，若無法律規定，而向公民與企業索取財富則是對公民與企業財產權的一種侵害。因此税收法定也是税收能夠存在的法律基礎。由於税收是法定的，則税收機關同樣不得超越法律規定的界限，而利益的驅動導致權利的濫用。在税收徵收關係中税收徵收機關是行政機關，在整個税收法律關係中處於強勢地位，為保障法律的客觀真實地實施，以及保護公民與企業利益的需要，均要求税收立法與税收徵管中建立必要的監督與約束機制，否則由於主體之間利益的對立與地位的落差會導致税法執行過程中被扭曲，損害納税人的合法利益。從理論考察，若税收徵收機關自由裁量權過於寬泛，且在行使過程中缺乏必要監督，必然造成權力的濫用，從而使實際税收徵管有違於税收法定的原則。在税收實踐中，徵税機關不僅具有很大的自由裁量權，而且還具有税法的解釋權，從而徵税機關可以徵收其想徵的税，而不是依法應徵的税，這種狀況強化了税務機關的權威，但損害了税法的權威。

税收公平要求每一個納税義務人都按同樣的法律規定納税，而不應當有地區和個體的差異。税收作為國家宏觀經濟調控的重要手段，不僅要體現國家產業政策的導向，更要維護公平的市場競爭秩序。税收立法要貫徹税收公平和税收合理原則，税法解釋和税收執法也要體現税收公平和税收合理原則。我國税法體系中有相當數量的部委規章，部門立法往往難以突破部門利益，税收公平和税收合理原則在税法中的體現不足，而税法實際執行中的隨意性，更有損於税收公平和税收合理的原則精神。要實現税收的公平與税收的合理，就需要限制與約束徵税人的權力被濫用的行為，以防止出現損害納税人利益的情況產生。因此税收的公平與税收的合理原則要求建立起一個税收監督機制，約束税務機關在税法執行過程中可能產生的不公平與不合理行為，儘管這些行為可能在形式上是合法的。

要增強納税人的納税意識，減少徵收成本，就必須建立納税人的權利觀念，確立納税人與徵税機關的平等地位。在我國傳統税法觀念中，税務機關的地位高於納税人，税收法律關係是一種單向的法律關係，徵税機關享有權利而納税人負有義務，這是一種對税收的狹隘的理解。

人人平等是現代法制的一個基本理念與立足點，人不分貴踐、企業單位不分大小均是平等的。政府機關本身就是由公民與組織組成的，在法律上政府機關與公民及社會組織在具體法律關係中的地位也是平等的。我國憲法也明確規定中華人民共和國的一切權力屬於人民。政府機關雖然具有管理職能但它是在法律規定的前提下行使其權力，其法律地位與公民及社會組織仍然是平等的，不能認為政府機關具有公共管理職能而具有高於公司與社會組織的法律地位。

這種理念引伸至税收法律關係，從基本的法律理念分析，税務機關與納税人的地位是平等的，税務機關是依法徵税，公民與社會組織是依法納税，二者之間的法律地位是平等的。在我國税務實踐中比較重視税務機關的徵税權力而忽視納税人的權利。納税人有對税收繳納的依據及程序的知情權，有享受政府給予行政服務的權力，有避免政府濫用徵税行政權而使其受到損失的權力，有在受到税務侵權時的申訴權。雖然我國已有行政複議法及行政訴訟法，但實踐中並沒有得到很好的利用，很少有納税人提起税務行政複議與税務行政訴訟。這種現象的原因並非是我國的税收徵管已經達到了一個很高法律水平，以致於納税人沒有不同意見。而更多的是納税義務人對税務行政權力的恐懼。這種對税務行政權力恐懼心理的存在就不可能使税務行政行為得到必要的監督，也就難以使税法得到真正有效的貫徹。

税務監督需要一個税收法律關係的當事人之間法律地位平等的基本理念與法律基礎作為後盾，才能使税務監督的機制自動地運行，而不是僅僅靠政府機關的單方面推動，如果僅僅是靠通過税務機關工作人員的工作來實現是不現實的。如果當事人的地位平等了，税務機關的行為就會面臨每一個納税人的監督，則納税監督就不需要大動干戈，税務監督的目的就能輕而易舉地達到。國外的政府機構管理人員相當少，不是他們沒事管，而是他們非常強調在地位平等基礎上建立法律關係，當事人之間自己本身的行為就是一種相互制約的關係，只有在當事人之間利益發生衝突，自己又不能協商解決時才需要政府出面，政府的工作量及人員相對就比較少。為此我國在大力提倡納税光榮的同時，需要大力扶植納税人的法律地位，喚醒納税人的權利意識，通過立法來強化納税人與税務機關在法律地位上的平等。

不同的利益主體在税收法律關係中的地位不同，由於利益驅動導致納税人、扣繳義務人想方設法通過財務會計核算，通過各種規避税法等各種手段逃避納税，達到少繳或不繳税收的目的。而徵税機關包括國税、地税、海關等則經常以完成税收指標任務為目標，利用自由裁量權和行政強勢地位，確保税款的收繳。在實際中產生兩種傾向：第一是“放水養魚”。沿海經濟發達地區，税源相對充足，納税機關以保障本年度的税收指標任務的完成為導向，有意識、有目的地隱藏税源，決不多收超指標的税。藏税於企業，雖然不影響當一政府的税收收入的規模；納税人應税未税的行為，也不會被税務機關認定為偷税而受處罰，但客觀上違反了税法，同時在納税人中造成不良影響，甚至給納税人帶來其他法律風險，尤其是信息披露嚴格的上市公司。第二種是“寅吃卯糧”，內陸地區和經濟欠不發達地區由於税源足往往因完不成本年度的税收指標任務，千方百計挖掘税源，甚至將納税人在下一年度，再下一年度該繳的税先行徵收。其結果雖然完成了税收指標任務，但損害了税基，客觀造成了不同地區企業間的不平等，税負的不均，從而損害統一市場的公平競爭的秩序，同時這種做法從根本上違反税收法定的原則。該收的税未收或不該收的税收了均是税收徵收機關在利益驅動下所為的有違税法的行為。如果納税人、扣繳義務人的偷税、欠税、騙税、抗税等税收違法行為，可以納入税務稽查，税收徵管等程序，由税收徵税機關加以監管、加以處罰並使其違法行為得以矯正，造成的危害結果得以救濟，那麼具有強勢地位，擁有強大自由裁量權的税收徵收機關，其徵管行為的合法、合理與否更應當納入税法監督的程序。

為使税務監察工作制度化、規範化，促進税務部門監察工作的開展，根據《中華人民共和國行政監察條例》，國家税務總局將原《税務機關監察工作暫行規定（試行）》修訂為《税務監察暫行規定》，現下發，請認真貫徹執行。

一九九五年六月二十三日

税務監察暫行規定

第一章　總則

第一條　為了使税務監察工作走向制度化、規範化，發揮其職能，提高工作效率，根據《中華人民共和國行政監察條例》，制定本規定。

第二條　税務監察是行政監察重要的組成部分，是税務監察機構依法對税務機關及其工作人員違反國家税收法律、法規、政策、規章制度及其他違法違紀行為進行的監察。

第三條　税務監察機構是税務機關行使監察職能的專門機構，依照國家有關法律、法規和政策及本規定，獨立行使職權，不受税務機關其他職能機構及個人的干預。

第四條　税務監察機構對本級税務機關和上級税務監察機構負責，在局長領導下開展工作，監察業務受上一級税務監察機構的領導。

第五條　税務監察工作堅持實事求是、重證據、重調查研究，在適用法律和政紀上人人平等。

第六條　税務監察工作堅持專門監察和羣眾監督相結合，監督檢查與改進工作相結合，懲處和教育相結合的原則。

第七條　税務監察機構建立舉報制度和申訴制度。

第二章　機構和人員

第八條　各級國家税務局和地方税務局均設監察室。

税務所、稽查隊配備相當於本級領導副職的專職或兼職監察員。

第九條　各省、自治區、直轄市、計劃單列市國家税務局和地方税務局專職税務監察干部人數，不低於本地區税務幹部總數的2%。

第十條　各級税務監察機構正、副職的任免、調動、獎懲，須事先徵得上一級税務監察機構的同意。

第十一條　各級税務監察機構設置相當於本級機構行政領導幹部級別的監察專員、監察員、助理監察員。同時，税務監察干部參與專業技術職稱評定。

第十二條　税務監察干部實行崗位輪換制度，一般期限為3－5年。

第十三條　税務監察人員必須堅持四項基本原則，熟悉監察業務和税收業務，忠於職守，秉公執法，清正廉明，保守秘密。

第三章　管轄

第十四條　各級税務監察機構，原則上按“分級管理，下管一級”的幹部管理體制進行管轄。

必要時，上級税務監察機構可以直接管轄下級税務監察機構管轄範圍內的監察事項。

第四章　職責

第十五條　税務監察機構的主要職責是：

（一）監督檢查税務機關及其工作人員貫徹執行國家税收法律、法規、規章制度和税收政策的情況；

（二）受理對税務機關及其工作人員違法違紀行為的檢查、控告以及税務機關及其工作人員不服政紀處分的申訴；

（三）調查處理税務機關及其工作人員違法違紀的行為；

（四）參與和配合搞好廉政制度建設，並監督實施；

（五）制定有關税務監察工作規章、制度，推動工作開展。

第五章　權力

第十六條　税務監察機構在檢查、調查中有權採取下列措施：

（一）對税務機關及其工作人員貫徹執行國家税收法律、法規、規章制度和税收政策的情況進行監督檢查；

（二）對違法違紀行為進行立案調查處理；

（三）召集、參加有關會議，列席管轄範圍內的有關會議；

（四）查閲、複製與監察事項有關的文件、資料，清點實物，瞭解其他情況；

（五）暫予扣留、封存可以證明違法違紀行為的文件、資料、物品和非法所得；

（六）必要時可按有關規定提請地方監察機關協助對與查處案件有直接關係的人員在金融機構或其他融資機構的存款進行查核；

（七）責令被監察單位和人員在規定的時間、地點，就監察事項涉及的問題作出解釋和説明；

（八）要求被監察單位和人員報送與監察事項有關的文件、資料及其他必要的情況；

（九）責令被監察單位和人員停止正在或者可能損害國家利益和公民合法權益的行為；

（十）建議主管部門暫停有嚴重違法違紀嫌疑人員的公務活動或者職務。

第十七條　税務監察機構根據檢查、調查結果，遇有下列情況，可以提出監察建議：

（一）不執行、不正確執行或者拖延執行國家税收法律、法規、規章制度和税收政策應予糾正的；

（二）發佈的規定、通知不適當，應予糾正或撤銷的；

（三）錄用、任免、獎懲決定明顯不適當的；

（四）違法違紀應當給予行政處分的；

（五）按照有關法律、法規、規章制度規定需要予以行政處罰的；

（六）對於模範執行國家税收法律、法規、規章制度和税收政策，忠於職守，清正廉潔，政績突出的税務工作人員應予獎勵的；

（七）其他需要提出監察建議的。

第十八條　税務監察機構根據檢查、調查結果，遇有下列情況，可以作出監察決定：

（一）違法違紀應當給予行政處分的；

（二）對於控告、檢舉重大違法違紀行為有功的人員應予獎勵的；

（三）違法違紀取得的非法收入，依法應由税務監察機構沒收、追繳或者責令退賠的；

（四）已經給國家利益和納税義務人的合法權益造成損害，需要採取補救措施的。

第十九條　税務監察機構按照管轄權限對不服行政處分的申訴，經複審認為原決定不適當的，可以建議原決定機關或税務監察機構變更或撤銷，也可以直接作出變更或者撤銷的決定。

第二十條　税務監察機構作出的監察決定，被監察單位和人員應當執行；税務監察機構提出的監察建議，被監察單位和人員如無正當理由，應當採納。

第二十一條　税務監察機構依據本規定第十八條、第十九條規定作出監察決定，提出監察建議，應當經過集體討論。

第二十二條　税務監察機構的正確意見未被採納時，可向上一級税務監察機構申告。

第六章　工作程序

第二十三條　各級税務監察機構應當根據國家税收法律、法規、本部門的各項規章制度和税收政策，按照本級税務機關和上級税務監察機構的要求，制定税務監察計劃及實施方案並報上級備案。

第二十四條　税務監察機構確定進行檢查的，應當在檢查前通知被檢查單位和有關人員。

第二十五條　税務監察機構按照其管轄範圍，對需要查處的問題，應當進行初步審查，認為有違法違紀行為，需要給予政紀處分的，予以立案。

第二十六條　税務監察機構確定進行立案調查的，應當通知被調查單位的上級或者被調查人員的所在單位。

重大案件的立案，報上級税務監察機構備案。

第二十七條　凡税務監察機構查處的案件，都要履行立案、調查、審理、定性處理、批覆、呈報、材料歸檔等程序和制度。

第二十八條　各級税務監察機構調查、審理、處理違法違紀案件，要嚴格遵循“事實清楚、證據確鑿、定性準確、處理恰當、程序合法”的方針。

第二十九條　各級税務監察機構在案件調查中，根據需要，可聘請有關部門或專門技術人員參加檢查、調查工作。

第三十條　税務監察人員辦理的案件與本人及其近親屬有利害關係，或者有其他關係可能影響公正處理案件的，應當迴避。

第三十一條　税務監察機構立案調查的案件，應當在立案後6個月以內結案，因特殊原因需延長辦案期限的，至遲不得超過1年。上級税務監察機構交辦的案件，不能如期結案的，應當向交辦機構説明理由。

第三十二條　税務監察機構對於立案調查的案件，經調查認定違法違紀事實不存在，或者不需要追究行政責任的，應依立案批准程序予以銷案，並告知被調查單位的上級或被調查人所在單位。

重要案件的銷案，應報上一級税務監察機構備案。

第三十三條　税務監察機構作出的監察決定，或者監察建議應以書面形式送達被監察單位或人員。

第三十四條　被監察單位或人員在收到監察決定或監察建議次日起15日內應當將執行、採納情況，向作出決定或建議的税務監察機構報告。

第三十五條　對監察決定不服的，可以在收到監察決定次日起15日內向作出決定的税務監察機構申請複審，對複審決定仍不服的，可以向上一級税務監察機構申請複核。對複核仍不服的，可申訴。

對監察建議有異議的，應在收到監察建議次日起15日內向作出建議的税務監察機構提出，税務監察機構應當在受理次日起15日內給以回覆。對回覆仍有異議的，由税務監察機構提請上一級税務監察機構處理。

第三十六條　對監察決定的複審申請，税務監察機構應當在受理1個月內作出複審決定。因特殊原因需延長複審期限的，至遲不得超過3個月。上級機構交辦的複審案件，不能如期辦結的，應向交辦機構説明理由。

第三十七條　對監察決定不服提出複審、複核、申訴的，在複審、複核、申訴期間，原監察決定仍執行。

第七章　罰則

第三十八條　被監察單位或人員違反本規定有下列行為之一的，對責任人或部門負責人，視情節給予相應的行政處分：

（一）隱瞞事實真相，出具偽證或者隱匿、毀滅證據的；

（二）利用職權包庇違法違紀行為的；

（三）拒絕提供有關文件、資料和證明材料的；

（四）拒絕在規定時間和地點就税務監察機構所提問題作出解釋和説明的；

（五）拒不執行監察決定，或者無正當理由拒不採納監察建議的；

（六）阻撓、抗拒監察人員依法行使職權的；

（七）打擊報復揭發人、檢舉人、證人和税務監察人員的。

前款所列行為構成犯罪的，移送司法機關依法處理。

第三十九條　税務監察人員違反本規定，有下列行為之一的，由主管機關依據情節給予相應的政紀處分：

（一）利用職權包庇或者陷害他人的；

（二）利用職權謀取私利的；

（三）翫忽職守、造成損失的；

（四）濫用職權侵犯他人民主權利、人身權利、財產權利的；

（五）泄露所查案件情況的。

前款所列行為構成犯罪的，移送司法機關依法處理。

第八章　附則

第四十條　各省、自治區、直轄市、計劃單列市國家税務局和地方税務局，可根據本規定製定本地區的具體實施辦法，報國家税務總局備案。

第四十一條　本規定由國家税務總局解釋。此前有關規定與本規定不符的，按本規定執行。

第四十二條　本規定自發布之日起施行。

發佈部門：國家税務總局　發佈日期：1995年06月23日　實施日期：1995年06月23日　(中央法規)