湖南省憲法

制定經歷

一、《湖南省憲法》的制定經歷起草、審查和公民複決三個階段，走完全部歷程，不僅制憲程序合法嚴肅，富有民主精神，而且還開始了一個實施省憲實行“湖南自治”的時期，在近代中國具有重要意義。

湖南是當時地方自治的首倡省。由於湖南地處軍事要衝，自1917年以來，成為南北軍閥混戰拉鋸之地，廬舍為墟，受禍最烈，其間更有北洋軍閥湯薌銘、傅良佐、張敬堯督湘禍湘，三湘飽受蹂躪。1917年9月，段祺瑞任命的湖南督軍張敬堯專橫跋扈，毛澤東、何叔衡等組織湖南學生組成了“驅張請願團”，1920年6月，湘軍在譚延闓、趙恆惕率領下，把張敬堯趕出了湖南。毛澤東及其他新民學會會員立即提出了改造湖南、保境自治的主張，湖南各界相繼成立了湖南改造促成會、湖南民治促進會等社會團體，提出“湖南者湖南人之湖南”的口號，主張“湘人自決主義”，要求實行湖南人民的自決自治。面對湖南人民自下而上強烈的自治要求，1920年7月22日，湘軍總司令譚延闓發佈“禡電”（8月16日在長沙《大公報》上以“要電”正式公佈），宣佈廢除北洋軍閥政府所加於湖南的督軍制，實行地方自治和民選省長。隨後決定邀請湖南官紳召開自治會議，制定憲法，由此開始了一場民治與官治的鬥爭。10月，毛澤東、何叔衡、彭璜等湖南各界代表377人聯名提出了由“湖南革命政府”召集“湖南人民憲法會議”，制定“湖南憲法”，建設新湖南的建議。一些知名湘紳也提出了實行省自治，再聯省立國的主張。譚延闓雖還想一意孤行，但沒多久湘軍發生內訌。譚延闓迫於內外壓力，於11月讓出總司令的職務，交給總指揮趙恆惕。 ^[1] 

趙恆惕任湘軍總司令後，操縱省政府與湘軍總司令部一起，“軍民兩署”協議定下《制定湖南省自治根本法籌備章程》。 1921年1月25日，取消省政府所組“制憲籌備處”，成立“省自治根本法籌備處”。“省自治根本法籌備處”隨即擬定了制憲計劃，將制憲分為起草、審查、公決三階段進行，即組織省憲法規定起草委員會，草擬憲法；憲法起草後，另組憲法審查委員會，將憲草加以審查修正；最後公諸全省人民，由人民投票，如獲通過，則憲法成立。誠然，專家制憲和人民公決的決定，否定了人民制定憲法的要求，但較單純政府制憲還是一個進步。特別是交由全省人民公決，開了中國製憲史的先例，使資產階級和各階層羣眾取得了對憲法的最後表決權。這種表決權儘管後來證明沒有多大實際意義，但仍不失為資產階級民主的一種形式，是對軍閥專制的否定。

1921年1月下旬，籌備處發表《告全省公民白話文》和“啓事”，徵求對省憲內容的意見，希望全省人民“各抒懷抱，盡情陳述”，以便憲法起草委員會“藉資採擇”。 ^[2]  同時，按照“首重學識經驗，無偏無黨，超出政潮之外”的標準，根據熊希齡等推薦 ^[3]  和趙恆惕提名，聘請李劍農、王毓祥、王正廷、蔣百里、彭尤彝、石陶鈞、向紹軒、陳嘉勳、皮宗石、黃士衡、董維鍵、唐德昌、張聲樹等13人組成湖南省憲起草委員會，李劍農為主席，起草省憲。

1921年3月20日，省憲起草委員會會議在嶽麓山工業專科學校教學齋舉行開幕式，宣佈從即日起開始起草省憲。長沙各界三百餘人前往觀禮，會議隆重異常，湘軍總司令趙恆惕代表軍方表態：“餘現為湖南總司令，若植黨營私，保全位置，即是不能自治。”其手下師長魯滌平更是坦言：“俟自治法實行穩固之後，吾輩軍人，皆當退還田園，受自治法之保障。” ^[4]  要憲政，第一步就是要限政。在湖南，集軍政權力於一身的趙恆惕，自然是限政的第一目標。但就在這些學者們起草憲法時，趙恆惕為避嫌疑，“未曾一至起草之地，且未曾一索閲其稿，以示大公。” ^[5]  省憲起草委員會委員們用一個月的時間，就人民的基本權利、省政府省議會的組織及職權、下級地方自治的推行等一一進行詳盡討論，按照主權在民和權力制衡的政治原則，完成了《湖南省憲法草案》等6種法律草案。

4月20日，省憲起草委員會主席李劍農將起草完畢的文件送至制憲籌備處，各界人士爭相祝賀。梁啓超“敬祝總投票早日通過，為我國立法史留下第一光榮。”陳炯明稱：“編定湘省自治根本法，為各省自治法案之先導，無任欽仰。從茲憲法確立，民治食器，敬為我國前途賀。” ^[6]  4月21日，因代省長林支宇棄職出走，而被省議會推選兼任臨時省長的趙恆惕公佈了省憲草案。

憲法草案的擬訂工作完成後，接着就進入了審查程序。1921年4月22日，各縣議會推舉的155名審查員組成“湖南省憲法審查會”開始審查《湖南省憲法草案》、《湖南省議會組織法》、《湖南省省長選舉法》等六個法律草案。

據考證，155名審查員 ^[7]  年齡最大的59歲，最小的只有28歲，平均年齡不到40歲，超過100人屬於專門學習過法律專業或從事過法律事務工作，有56人在國內接受過新式教育；有35人曾留學日本或美國，其中，僅日本法政大學畢業的就有11人，日本早稻田大學畢業的有6人。因此，憲法審查會是一個年輕而又專業化的班子。特別是來自郴縣的省憲審查員陳俶，代表婦女審查、修改憲法，使婦女參與政治，這是前所未有的，也是婦女參政的明顯成績。

憲法審查工作，各路代表因為省議員的分配問題、省行政體制問題，爭論非常激烈。原定5月20日結束，因爭議不決，一拖就是近四個月，最後，還是因為援鄂失敗，才倉促通過。當時，湘軍不但被吳佩孚逼退回湖南，連岳陽也隨即失守。“立憲自治”眼看功敗垂成，國內支持憲政的學者為了保全湖南自治，呼籲兩軍停火。也就是在各方調停之下，趙恆惕和吳佩孚簽訂了《湘直停戰協定》。進行憲草審查的各位人士 “一聽到岳陽失守省垣吃緊的消息，不到三天工夫就將141條大典審查個乾乾淨淨” ^[8]  。經省憲籌備處向各方疏通，至9月9日，《湖南省憲法》等六個法律草案全部審查通過。

“憲法”審查完畢後，即提交“全省公民”總投票表決。投票從1921年12月1日 開始，至11日結束。票上標明“可決”與“否決”兩個選項，結果，“可”字票18158875張，“否”字票575230張，湖南省憲法以絕大多數贊成票獲得通過。趙恆惕在布憲典禮上演講時説：“我省即有憲法所規定的，又出於共同的民意，無論官吏人民，總須遵守憲法行事，互相尊重，互相勸勉，以期真正民治之發展。” ^[9]  誠然，這種賦予全民直接投票公決的程序，無疑是資產階級民主的一種形式，是政治民主化的一種表現，在中國製憲史上也是絕無僅有的。

1922年1月1日，趙恆惕正式公佈《湖南省憲法》。公佈之日，趙恆惕命人以黃紙書寫憲法全文，張貼在一個特製的亭子中，由軍警開道，用八人大轎抬着遊行市街。還開放各個衙署，任人蔘觀，“以示民主之意”。全省各機關團體和羣眾大慶三天。各地張燈結綵，宣傳講演省憲，並向全國各地發佈通電宣言。長沙造幣廠趕製了“湖南省憲成立紀念”的銀幣、銅幣，以資紀念。《湖南省憲法》作為中國第一部正式通過的省憲聲名遠播。

綜觀《湖南省憲法》的制定過程，由省內外知名專家起草省憲法，再由各縣議會推舉的審查員對憲法草案進行審查，最後由全省公民直接投票公決，可以説《湖南省憲法》的制定經過了一般憲法產生的基本環節，制憲程序是很嚴格的，並且很有民主的精神，無怪乎趙恆惕自己稱讚這一程序“比之北美、德意志共和國之制憲程序更為周匝。” ^[10] 

《湖南省憲法》最後一條規定“本法由全省公民總投票可決後公佈之日施行”，又根據“憲法”規定，省長、各司司長等均由省議會提出，而省議會是以全省公民用無記名投票法直接選舉產生的議員組成。因此，省憲的實施就從選舉省議員、改選省議會開始。1922年1月7日，競選活動展開。3月30日選舉結束，最終全省75縣選出議員163人。5月1日，湖南第一屆省議會自行集會，選舉林支宇為議長，孔昭綬、雷鑄寰為副議長。

省長的選舉是實施湖南省憲法的第二項工作。按《湖南省憲法》有關規定，户口調查未完竣以前，省長的選舉由省議會選出七人交由全省縣議員決選。因此，新議會組成後，即籌備選舉省長。8月20日，省議會預選省長。在三天預選中，趙恆惕得133票，熊希齡得115票，譚延闓得87票，李漢丞得89票，田應詔得76票，彭允彝得65票，宋鶴庚得80票，都取得候選人資格，將交由全省縣議員投票表決以得票最多者當選省長。湖南全省共有縣議員2761人，9月10日選舉，出席投票者2593人，趙恆惕得贊成票1581張，當選為省長。1922年12月28日，趙恆惕正式向省議會 “誓以至誠，遵守憲法，執行省長之職權。”由此就任由《湖南省憲法》所產生的中國首位“民選省長”。與此同時，選舉了內務司長吳景鴻、財政司長袁華選、教育司長李劍農、實業司長唐承緒、交涉司長楊宣城、司法司長徐鍾衡、軍事司長李佑文。再加上省議會直接選出的高等審判廳長李菱，檢察廳長蕭度，審計院長陳強，組成了第一個行憲政府。

考察省憲實施中省議員、省長的選舉及省務院的選舉程序，應當説是較嚴格地按照《湖南省憲法》的規定實施的。有一個名叫李祚輝的落選者，在長沙《大公報》上發表文章，總結自己的經歷和觀察：“這次選舉，有由貴族主義進而為平民主義的傾向。”通過對比民國元年的省議會選舉，他説，“從前的選舉，一般人不能與聞，譬如三十萬選民的地方，只要有三數十人就可以壟斷一切，這一次三十萬選民的地方，縱少權柄操在三數千人的手中……大略言之，前一次一個大紳士可以壟斷萬數的選民，這一次一個紳士只能壟斷百數的選民，可見選舉權也由少數而漸趨多數。” “所以我自己雖然是一個落選的人，根本推翻，我是不主張的。” ^[11]  這個落選者李祚輝就是趙恆惕的妹夫。他的落選，也從一個側面反映出這場選舉並非包辦。

這次選舉還有一個值得稱道之處是婦女的參選。《湖南省憲法》公佈後，女界便投入了競選議員的活動。通過力爭，長沙、寧鄉、湘潭、湘鄉、桃源、衡陽、郴縣、益陽、醴陵、寶慶、瀏陽、祁陽、平江、保靖等縣均有婦女當選為縣議員，其中湘潭縣當選的女議員最多，有7人。醴陵的王昌國、湘鄉的吳家瑛、長沙的周天璞還參加了省議員的競選，吳家瑛被選為候補省議員，王昌國當選為省議員，成為中國歷史上第一個女性省議員，比例雖然很小，但在當時的歷史條件下省議員中有了女性，不能不説是一個巨大的進步。

應該説，《湖南省憲法》選舉了省、縣議員和省長，組織了省務院，確實付諸了實施。特別是趙恆惕在任4年，堅守省憲，興學修路，公選縣長，勵精圖治，推動了湖南現代化的實質性進展。正如時人評論的，湖南省憲，“非但是聯省自治運動中，第一個制定成功而被實行的省憲，也是我國破天荒出現的第一部被使用的憲法”。 ^[12] 

二、民主精神是《湖南省憲法》的主要特色，反映了二十年代初期民族資本主義發展中資產階級的政治經濟要求，體現了要求民主自由、自主管理地方事務的願望。

《湖南省憲法》分序言和正文13章，共141條，五大部分，即：人民之權利與義務；省之事權；省政府機關之組織及省政權之行使（省議會、省務院、立法等）；下級地方之組織；本法之修正與解釋。

這部憲法體現了五個方面的特點。

第一，高度重視人民權利

《湖南省憲法》第二章即《人民之權利義務》，在位置上將人民的權利義務作為第二章，僅次於總綱，並規定“人民在法律上一律平等，無男女、種族、宗教、階級之區別” ^[13]  ，體現了對人民權利的高度重視。

從內容上看，總綱確認：“省自治權屬於省民全體”。憲法條文中關於人民權利義務的規定共有20條之多(第5條至第24條)，佔了憲法全文的七分之一。所規定的權利種類較多，包括保護身體生命權，保護私有財產權，保護居宅權，身體、住宅、郵電、文書及各種財物不受非法搜查，信仰宗教自由、自由發表意思權、自由結社及平和集會權、購置槍支子彈謀自衞權、營業自由權、居住遷徙自由、向議會請願權、向行政官署陳訴權、向法院訴訟權、請求救恤災難權，選舉、被選舉、提案總投票和任受公職權等，涵蓋政治、經濟、軍事、社會等多個方面。對於這些自由權利，省憲注重規定具體保障措施，有的還規定得特別詳細，通過正面肯定與反面排除，強調形式與實質的統一。如第6條規定的保護身體生命權，具體規定了“身體之自由權，非依法律不受各種限制或被剝奪；依法而受限制或被剝奪時，不得虐待或刑訊：除現役軍人外，凡人身自由被剝奪時，施行剝奪令之機關，至遲須於24小時以內，以剝奪之理由通知本人。令其得有即時提出申辯之機會。被剝奪人或他人皆得向法庭請求出庭狀，法庭不得拒絕之。······人民不受身體上之刑罰。”

《湖南省憲法》在民權保障方面，還有一個值得稱道的地方，就是強調男女平等。關於婦女享有與男子同等的選舉權、被選舉權的規定，該憲法第30條規定：“有中華民國國籍之男女，年滿二十一歲以上，……皆有選舉省議員之權”；第31條規定：“公民年滿二十五歲以上，……皆有被選為省議員之權”。世界上，像比利時、法國、瑞士這些許多人認為非常民主的歐洲國家，婦女是到了二戰以後，付出了流血犧牲的代價，婦女才爭得選舉權的。美國也是到了1920年8月才賦予婦女投票權。至於中國，《中華民國臨時約法》沒有承認普遍選舉權，也沒有婦女參政權的條文；1926年2月17日，馮國璋政府頒佈的《參眾兩院議員選舉法》也只將選舉權賦予男性，直到1932年1月1日，《國民會議代表選舉法》才賦予婦女選舉權。所以《湖南省憲法》規定婦女享有選舉權和被選舉權，這是走在全國前列的，充分體現了其民主性和先進性。

可以看出，《湖南省憲法》對於人民權利的規定，無論是從主體上來説，還是從內容上來説，無論與同期世界民主國家的憲法相比，還是與中國曾經出現過的憲法相比，都是非常廣泛的。

第二，賦予省高度的自治權

《湖南省憲法》是趙恆惕欲圖擺脱南北兩派勢力的控制而打出的一塊招牌，因而賦予了省高度的自治權力，具體表現在如下幾方面：(1)省擁有對省長的人事決定權。《湖南省憲法》第47條規定：“省長由省議會選出四人，交由全省公民總投票決選，以得票最多數者為當選。”第131條規定：“户口調查未完竣以前，本法第四十七條之規定暫緩施行，省長之選舉由省議會選出七人交由全省縣議員決選之。”省長當選後無需再由中央任命，相應地，省長的罷免也由省議會決定，中央無權干涉。(2)省高等審判廳具有終審權。《湖南省憲法》第90條規定：“省設高等審判廳為一省之最高審判機關，對於本省之民事、刑事、行政及其他一切訴訟之判決為最終之判決。”(3)省有充分的軍事權力。《湖南省憲法》第55條規定，省長“統率全省軍隊，管理全省軍政。”在機構設置上，省憲規定於省務院下設軍務司專管軍事事務，並規定省“得設一萬人以內之常備部隊”，而且，即使“中華民國對外宣戰時”，也只“本省軍隊之一部”“受國政府之指揮”。“省外軍隊非經省議會議決及省政府允許，永遠不得駐紮或通過本省境內”。

第三，廣泛運用公民投票制

《湖南省憲法》被譽為“是當時中國所見到的最激進的憲法”，“中國沒有任何其他政治團體在民主的道路上超越了湖南所走的這一步”， ^[14]  之所以這樣説，很大程度上是因為《湖南省憲法》強調公民參與，強調公民投票的決定作用。綜觀湖南省憲，人民參與政治的機會非常多，相應擁有的權力也非常大，規定公民投票的條款隨處可見，也被認為隨時可以舉辦。據統計，在省憲全文中，規定要經過公民投票的事務共有11處之多。

從省級事務的決定看，《湖南省憲法》第43條對各選舉區撤消其不信任的省議員資格規定了二種方法：“一、由原選舉區公民百分之一以上連署提議，經該區公民總投票過半數可決者；二、由原選舉區內之縣議會、市議會、鄉議會議員總額過半數連署提議，經該區公民總投票過半數可決者。”第44條對省議會的解散規定了三種方法：“一、由全省公民百分之一以上連署提議，經全省公民總投票過半數可決者；二、全省縣議會過半數連署提議，呈由省長交由全省公民總投票之過半數可決者；三、省長以省務院全體之副署提出理由書，付全省公民總投票過半數可決者。”省長的任職與提前退職同樣要求全省公民總投票決定，省憲第47條規定：“省長由省議會選出四人，交由全省公民總投票決定，以得票最多數者為當選”。第52條規定：“省長未滿任以前得由省議會提議，交公民總投票表決，令其退職。”“公民總投票……多數可決時，省長即須退職；多數否決時，則省長回覆其職權。”法律案的成立也由公民總投票決定。第66條規定：“全省公民百分之一以上連署動議，或全省縣議會及一等市議會三分之一以上連署動議，得提出法律案呈請省長諮省議會議決。省議會對於此項議案如擱置不議或議而否決時，省長應將該案及否決之理由付全省公民總投票表決，可決時即成為法律。”第67條規定，全省公民百分之一以上連署動議，得於公佈期內，要求將已議決之法律案，暫緩兩個月公佈，兩個月內即提交全省公民總投票表決；第141條規定，本法由全省公民總投票可決後，公佈之日施行。

從縣級事務的決定看，縣長、縣議員的產生，都強調公民投票的作用，《湖南省憲法》第103條規定：“縣長由縣議會選舉六人，交由全縣公民決選二人，呈請省長擇一任命”。第106條規定：“縣議會之議員由全縣公民直接投票選出之。”

從省憲的修改程序來看，省憲的修改也要求全省公民總投票。《湖南省憲法》第126條規定：“本法公佈後每十年須召集憲法會議一次，議決應行修正案，交由公民總投票決定之。經省議會議員四分之三，及全省縣議會，及一等市議會團體三分之二提出修正案，得召集憲法會議，議決交公民總投票決定之。”

對於《湖南省憲法》如此之多的公民投票的規定，儘管不少人持否定態度，而且在事實上也難以做得到；但無論如何，這是中國第一次對直接訴諸全民公決的制度從法律上加以規定，從這點上來説，毫無疑問，這是應該肯定的。張朋園先生就指出：“湖南省憲重視政治參與，尤其強調直接民權，自省長至議員，均必須經過人民‘神聖一票’之認可，真可謂中國有史以來的急進民主政治。” ^[15] 

第四，以三權分立作為政府政治框架，注重對省長權力的制約

省憲體現了權力制衡的原則，建立了具有近代政治意義的政治權利運行機制。首先，賦予省議會極大的權力。省議會作為由省民按人口比例直接選舉產生的立法機構，它的權利大小直接關係着資產階級民主氣息的程度。《湖南省憲法》規定的省議會擁有廣泛的權利，包括議決省內事項和預算、決算權，受理人民請願權，選舉行政機構官員權，對省務院的質問權，對省長、高等審判廳長、高等監察廳長、省務員、審計院長的彈劾權。如省憲第39條第七款規定：“省長有謀叛、賄賂及其他重大犯罪行為時，得以議員總額四分三以上之出席。出席員三分二以上之，可決彈劾之。省長被彈劾時，須即退職，退職後，由檢察廳提起公訴”。此外，省長未滿任以前，可由省議會提議交公民總投票表決令其退職。為輔助議會在財政上監督政府，省憲還規定了一套審計制度，賦予審計院長很大的權限。其次，重視對省長權力的制約。省長為一省最高的行政長官，卻是統而不治。省長行使職權須由省務院長及主管省務員（即各司司長）副署，方可生效；省長髮布命令和其它政務文書也須經省務院全體副署才能發生效力；省長對省議會的解散權也受到了嚴格限制，省長只有在省務院全體副署下才能提出解散省議會的理由書，而且必須經過全省公民投票過半數才能解散，同時規定“一年內不得解散議會兩次”；此外，對省長的任職資格、任期也作了嚴格的限制。軍人不得就任省長，現職軍人被選為省長時必須解除軍職方能就任。故1922年12月，趙恆惕先通電解除總司令職，次日再就任省長。省長任期為四年，不得連任。除非是解職四年後，才有再次選任資格。再次，司法審判不受行政干預。省高等審判廳為司法機關，其廳長和最高檢察廳長由省議會選舉產生，司法審判獨立進行，不受行政干預，對本省一切訴訟的判決為最終判決。

趙恆惕作為省長，自己主持制定省憲限制省長權力，這是難能可貴的。正如中國人民大學教授張鳴先生指出：“以趙恆惕為首的若干手握兵權的軍人，……這樣給自己找麻煩、找人管的軍人，比白烏鴉還希罕。在那個槍桿子説了算的時代，那個誰打得贏誰説了算的時候，真有空谷足音之感。” ^[16] 

第五，劃分省權與國權，奠定聯邦制的基礎。

一般來説，實行聯邦制，首先就必須在憲法中對於中央和地方的各自權限作出明確規定，這也是世界各聯邦國的通例。對於邦的事權各國有所不同，一般採取例舉法和排除法。就前者而言，比如美國憲法和德國新憲法，將中央權限列舉出來，剩餘權則屬於各州;就後者來講，比如加拿大憲法，將中央和各省的權限列舉出來，剩餘權則視其事權的性質分屬於中央和地方。《湖南省憲法》參考美國、德國等聯邦國家的成法，對省的事權以列舉方式作了明確規定；省權列舉後，剩餘的事權歸中央，使省權與國權有明確的界分。因而“將擾攘了十多年的中央與地方權限作了大致的劃分”，實踐了“將中央與各省的事權在憲法上劃分”這一“聯邦制的根本精神” ^[17]  。《湖南省憲法》規定，由省議決執行的事項有：省以下的地方制度及各級地方自治的監督；省的官制官規官俸及官吏的考試；省法院的編制、監獄及感化院的設立及司法行政之監督等15項。此外，另加一項保留條款，即第26條還規定：“其他關於省以內之事項，在與國憲不相牴觸之範圍內，省得制定法規並執行之”。這是為了防止日後新發生的事項盡為中央所獨佔，造成中央的權限太寬，妨礙省權的鞏固。採取這種方式列舉省的事權，主要目的是使省權與國權有所劃分，這樣在將來制定國憲時從省的事權內劃出一部分讓與中央，作為國權在憲法中加以規定。

三、《湖南省憲法》作為我國第一步被使用的省憲，有明顯的侷限；但也不失其成功、積極的一面，它反映了湖南省憲運動的宗旨，體現了中國地方制憲的水平。

無庸置疑，作為第一部省憲，《湖南省憲法》的缺點很多。如選舉省議員的原則因人口比例代表制與地方代表制的雙方各爭利益，互不相讓，最後，“憲法”規定，户口調查未完竣前，“省議員之名額暫以各縣田賦為標準”，田賦多的縣產生的省議員也多，這實際上也就無異於金錢代表制；再如“憲法”規定，省長統率軍隊，並能任免文武軍吏，這種軍政不分的制度，方便了趙恆惕把全省軍政大權全部抓在了自己手中，也就留下了省長獨裁的隱患。

又如公民投票制本為民權的體現，在理論上是值得讚許的，但《湖南省憲法》規定得太多，就有濫用之嫌。正如李愚廠先生認為：“至若以省民總投票行使創議權、覆決權，湘浙省憲雖有此規定，然實際上恐不易收良好之效果。吾國民智淺薄，交通阻滯，政黨尚未發達，公團尚無完密之組織，一旦驅烏合之眾，行使非常大權，推其結果，不外兩種：其一則利誘威脅以供豪強之利用；其二則放任散漫，以偶爾之贊否，作兒戲之試驗，前者謂之‘少數政治’，後者謂之‘眾愚政治’。” ^[18]  更主要的是，湖南作為一個當時有三千萬人口的大省，用全民投票的方式決定政治生活中的事務儘管顯得民主，但卻不是很切合實際。

還如，《湖南省憲法》雖然規定了人民享有廣泛的權利，但是對人民享受這些權利的前提即人民基本的經濟權益未做出規定。早在1921年4月21日，長沙《大公報》刊載《湖南省憲法草案》後，各界人士如龍兼公、毛澤東就對此進行了批評。在審查階段，審查委員會依然沒有將經濟的基本權寫入憲法，這是《湖南省憲法》的一個“根本上之缺點”。正如羅敦偉先生指出：“看起來都非常漂亮，其實細細一看，便可以知道也只有中產階級才能享受，無產階級仍然毫無關係的。比如言論思想的自由，如果要來享受這個自由，第一個條件就是要能生活，假定他求生不得，何能夠受教育……沒有教育何能夠享受言論思想的自由呢!職業選擇、居住遷徙的自由也是一樣，請問那些無產階級的人求三間破屋而不可得，何能再自由地求居住的遷徙？要職業選擇的自由，第一個條件，要有機會去得到相當的技術訓練，求生不得的人能夠嗎？第二個條件就是要有相當的生活費，不致為飢寒所迫，不然，一個一天不做工就要餓死的人叫他去選擇職業，那不是活活地叫他餓死嗎!” ^[19] 

儘管《湖南省憲法》有這麼多的缺點與侷限，但在當時的歷史條件下，它賦予公民廣泛的自由權利，把選舉權、被選舉權普及到全省男女，對省長權力加以約束，這“即使從現代的觀點來看，也是相當先進的。”它借鑑了西方資本主義國家憲法的民主內容，表達了民族資產階級和人民羣眾反對軍閥專制，爭取民主自由的迫切要求，有人認為《湖南省憲法》僅僅體現了封建軍閥的意志，是不符合歷史實際的。《湖南省憲法》的出台表明中國地方制憲已經達到相當高的水平，正如美國駐長沙領事C.D.Meinhardt所説：“湖南有了這部憲法，是中國最進步的一省。” ^[20] 

《湖南省憲法》是當時全國“聯省自治”運動中唯一的一部比較正式的憲法，為其它各省制定憲法提供了藍本。當時，全國不少省份受湖南的影響，也以制定省憲相號召。所採的制憲程序和憲草內容，有許多與湖南相近似，只是都未能見諸實行。1922年10月25日，四川省議會通過臨時省政府組織大綱。1923年1月，四川省憲法起草委員會在成都正式成立，草擬了《四川省憲法草案》，規定了省政府的組成、機構設置和省長的產生及其權限。但隨軍閥混戰再起，《四川省憲法草案》並未實施。

浙江開了許多制憲的花樣，但從來就沒有付諸實際，無論是《九九憲法》、《三色憲法草案》還是《浙江省自治法》都成了一紙空文。廣東省也是開展過省憲運動的省份之一。1921年12月，廣東省議會制訂通過了《廣東省憲法草案》。該草案共15章135條。

除上述各省外，南方的如江蘇、雲南、廣西、陝西、江西、湖北、福建等，或由省議會公佈憲法會議組織法，或由行政當局宣言制憲自治，或由專門人士起草憲法。但因各省當局並無實行省憲的誠意，只是把省憲作為對付北京政府的措施，以致省憲化為泡影。

湖南省憲法 ^[21] 

序言

湖南全省人民，為增進幸福，鞏固國基，制定憲法如下：

第一條 湖南，為中華民國之自治省。

第二條 湖南省，以現有之土地為區域。

第三條 凡有中華民國國籍繼續住居本省滿二年以上者，皆為本省人民。

第四條 省自治權，屬於省民全體。

第五條 人民在法律上，一律平等，無男女、種族、宗教、階級之區別。無論何人，不得以人身為買賣之目的物。

第六條 人民有保護其身體、生命之權。

身體之自由權，非依法律，不受何種限制，或被剝奪。

依法而受限制，或被剝奪時，不得虐待，或刑訊。

除現役軍人外，凡人身自由被剝奪時，施行剝奪令之機關，至遲須於24小時以內，以剝奪之理由，通知本人，令其得有即時提出申辯之機會；被剝奪人，或他人，皆得向法庭請求出庭狀，法庭不得拒絕之。

人民有要求受適當法庭迅速審判之權，除依戒嚴法規定外，不受軍法機關之審判。

凡行為，必於其實行以前，已經法律規定為犯罪行為，審判時方得以犯罪目之。

人民受法庭審判時，非正式宣告，判決有罪確定後，不受何種刑罰之執行。

人民不受身體上之刑罰。

第七條 人民有保護其私有財產之權。

人民之私有財產，依法律認為必要時，非給以相當之價值，不得收為公用。

人民之私有財產，非依法律，不得查封沒收，及其他處分。

人民之私有財產，不受非法之科罰、捐輸，或借貸。

第八條 人民有保護其居宅之權。

人民居宅，不得駐屯軍隊。但戰時依合法之程序，得駐屯之。

第九條 人民之身體、住宅、郵電、文書，及各種財務，除經本人允許，或依合法之程序外，不受搜索、檢查。

第十條 人民限於不妨害社會秩序、善良風俗，有信仰宗教之自由。政府不得對於何種宗教，予以不平之限制，或特享之利益。

第十一條 人民在不牴觸刑事法典之範圍內，有用語言、文字、圖畫、印刷，及其他方法自由發表意思之權，不受何種特別法令之限制，或檢查機關之侵害。

第十二條 人民在不牴觸刑事法典之範圍內，有自由結社，及不搞武器平和集會之權，不受何種特別法令之限制。

第十三條 人民或人民之自治團體，有購置槍支、子彈，以謀自衞之權；但須經官廳之許可登記。

前項之槍支、子彈，無論何種機關，不得強制借用或提取。

第十四條 人民有營業之自由權；但為保障重大之公共利益時，須受法律上之限制。

第十五條 人民有居住遷徙之自由。

除省法律別有規定外，在本省內，無論移住何縣、何市、何鄉，有與該地人民同等之權利義務。

第十六條 人民有請願於議會之權。

第十七條 人民有陳訴於行政官署之權。

第十八條 人民有訴訟於法院之權。

法院如違背訴訟法規，延不審判，人民得提起懲戒之訴。

第十九條 人民有請求救恤災難之權。

第二十條 人民依法律，有選舉、被選舉、提案、總投票，及任受公職之權。

公職員之任免、保護及懲戒，以省法律定之。

第二十一條 人民有受教育之義務。

義務教育以上之各級教育，無分男女，皆有享受其同等利益之權。

第二十二條 人民依法律，有左列各種義務：

⑴納租税之義務

⑵服兵役之義務

⑶擔任名譽公職之義務。

第二十三條 人民之一切公私權利及義務，不得以宗教信仰之故，而生變動。

第二十四條 外省人之居住、營業於本省者，與本省人受同等之保護。

第二十五條 關於左列各事項，省有議決執行權：

⑴省以下之地方制度，及各級地方自治之監督；

⑵省官制、官規、官俸，及官吏之考試；

⑶省法院之編制，監獄及感化院之設立，及司法行政之監督；

⑷各種職業團體之組織，及關於勞動之法規；

⑸制定本省税則，募集省公債，及訂結省政府有負擔之契約；

⑹制定户籍法及登記法；

⑺省公產及營造物之處分；

⑻各級學校、學制，及與教育相連屬之事項；

⑼礦業、農林業之保護及發展；

⑽各種公共實業，及關於實業之法規；

⑾省以內之河川、道路、土地整理，及其他土木工程事項；

⑿省以內之鐵道、電話、電報支線之建設；但為謀交通行政之統一，聯絡省際商業之發達，及應國防上之急需，國政府之命令，得容受之；

⒀省內之軍政、軍令事項；

⒁省警察行政事項；

⒂衞生、及各種公益慈善事項。

第二十六條 其他關於省以內之事項，在與國憲不相牴觸之範圍內，省得制定法規，且執行之。

第二十七條 省政府受國政府之委託，得執行國家行政事務。但因執行國家行政所生之費用，須由國政府負擔。

第二十八條 省議會，以全省公民直接選出之議員組織之。

凡有選舉權之人民，稱公民。

第二十九條 省議員之名額，以人口為比例。每人口二十萬選出議員一名，但不滿二十萬之縣，亦得選出議員一名。

第三十條 有中華民國國籍之男女，年滿二十一歲以上，於調查選舉人資格以前，在湖南繼續住居滿兩年以上，有法定住址，無下列情事之一者，皆有選舉省議員之權：

（一）患精神病者。

（二）被剝奪或停止公權，尚未復權者。

（三）受破產宣告，尚未撤銷者。

（四）吸食鴉片者。

（五）營不正當業者。

（六）未受義務教育者，但義務教育未普及以前，以不識文字者為限。

第三十一條 公民年滿二十五歲以上，無下列情事之一者，皆有被選為省議員之權：

（一）現役軍人

（二）現任官史

（三）現任宗教師。

（四）在校未畢業之學生。

第三十二條 省議員之選舉，及省議會之組織，以省法律定之。

第三十三條 省議員任期三年。從當選之日起算，至滿三年之日為止。

第三十四條 省議會設議長一人，副議長二人。由議員互選之。

第三十五條 省議會，自行集會、開會、關會。

第三十六條 省議會每年開常會二次，於每年3月1日、9月1日開會。

常會會期為兩個月；但遇有必要時，得延長一個月。

第三十七條 省議會閉會時，設常駐委員會。

第三十八條 省議會遇有省議員三分之一以上動議，或省長認為必要時，得召集臨時會；但會期不得過一個月。

第三十九條 省議會之職權如下：

（一）議決第二十五條及第二十六條之事項。

（二）議決預算，及決算案。

（三）依本法所規定，選舉官史。

（四）受理人民之情願。

（五）提出質問書於省務院，或請求省務員出席質問之。

（六）對於省務員之全體或一員，得為不信任之投票。

（七）省長有謀反、賄賂，或其他重大犯罪行為時，得以議員總額四分之三以上之出席，出席員三分之二以上之可決彈劾之；被彈劾之廳長，須即退職；退職後，由檢察廳提起公訴。

（八）高等審判廳長，及高等檢察廳長，有賄賂或其他違法行為時，得以議員三分之二以上之出席，出席員三分之二以上之可決彈劾之；被彈劾之廳長，須即退職；退職後，由檢察廳提起公訴。

（九）省務員及審計院長，有賄賂或者其他違法行為時，得以議員總額三分之二以上之出席，出席員三分之二以上之可決彈劾之；被彈劾之省務員或審計院長鬚即退職；退職後，由檢察廳提起公訴。

（十）對於其他各種官史有賄賂或其他違法行為時，得組織查辦委員會查明，諮請該主管官廳詳辯之。

第四十條 省議員，在會內所發之言論，對於會外，不負責任。

第四十一條 省議員，在開會期內，除現行犯外，非經省議會之許可，不受逮捕、審問，及監禁。

省議員在開會期內被逮捕監禁時，逮捕監禁之機關須於24小時以內，將逮捕監禁之理由通告省議會。

第四十二條 省議員在任期內，不得為官吏，及兼任有給之公職。

第四十三條 各選舉區對於該區所選出之議員不信任時，得以下列方法撤回之：

（一）由原選舉區公民百分之一以上連署提議，經該區公民總投票過半數可決者。

（二）由原選舉區內之縣議員、市議會、鄉議會議員總額過半數連署提議，經該區公民總投票過半數可決者。

第四十四條 省議會得以下列方法解散之：

（一）由全省公民百分之一以上連署提議，經全省公民總投票之過半數可決者。

（二）全省、縣議會過半數提議，呈由省長交全省公民總投票之過半數可決者。

（三）省長以省務院全體之副署，提出理由書，付全省公民總投票過半數可決者。

第四十五條 依前條及五十二條第二項，解散省議會後，須於三個月內，召集新省議會；但一年內不得解散議會兩次。

第四十六條 省行政權，由省長及省務院行使之。

第四十七條 省長由省議會選出四人，交由全省公民總投票決選，以得票最多數者為當選。

第四十八條 依本法規定之本省公民，年滿三十五歲以上，在湖南繼續住居滿五年以上者，得被選為省長。

第四十九條 省長就任時，須於省議會，為下列之宣誓：

某某誓以至誠遵守憲法，執行省長之職權，謹誓。

第五十條 現職軍人被選為省長時，須解除本職方得就任。

第五十一條 省長任期四年，不得連任。但解職四年後，得再被選。

省長滿任前三個月，須舉行次任省長之選舉。

第五十二條 省長未滿任以前，得由省議會提議，交公民總投票表決令其退職；省議會提出此項議案時，須有議員總額三分之二之出席，出席員三分之二之可決，方得成立。

前項議案成立後，省長即停止其職權之行使，公民總投票，對於前項議案，多數可決時，省長即須退職；多數否決時，則省長回覆其職權，省議會即須解散。

第五十三條 省長缺位，或因事故不能執行其職務時，由省務院長代行其職權，至新省長就職之日，或省長再行視事時為止。

省長缺位時，即依本法第四十七條所定之方法，選舉新省長。

第五十四條 省長應於滿任日解職；如屆期新省長尚未選出，或選出後尚未就職時，省務院長代行職務。

第五十五條 省長之職權如下：

（一）公佈法律，及發佈執行法律之命令。

（二）統率全省軍隊，管理全省軍政。

（三）任免全省文武官史；但本法及法律有特別規定者，依其規定。

（四）遇內亂外患時，經省議會之同意，得宜告戒備；如在省議會閉會期內，須得常駐委員同意，由省議會於下屆開會時追認之。

戒備期內，本法第九條、第十一條、第十二條之效力，得暫受限制；但經省議會認為無戒備之必要時，應即宣告解備。

（五）遇必要時得召集省議會臨時會。

第五十六條 省長執行前條各款之職權，皆須由省務院長及主管之省務員副署負責。

第五十七條 省設省務院及左列各司：

（一）內務司

（二）財政司

（三）教育司

（四）實業司

（五）司法司

（六）交涉司

（七）軍務司

省務院以各司之司長組織之；各司司長皆為省務員。

第五十八條 各司之組織及司長之選舉任期，以省法律定之。

第五十九條 各司司長，由省議會選舉二人，諮請省長，擇一任命之。省務院長，由省務員互選一人，呈請省長任命。

省務員去職時，省議會須於省務員去職之日起十日內選出；如省議會在閉會期內，須於開會後十日內選出之。省務員如有溺職及其他違法行為時，省長得罷免之。

省務員於省議會閉會期間內去職時，得由省長暫行任命代理。

第六十條 省務院設政務會議，以省務院長為議長；各省務員皆列席，議決施政方針及關涉各司權限爭議之事件，對於省議會負連帶責任。

第六十一條 政務會議議決之結果，須由省務院長報告省長。

遇有特別重大事件，得由省長主席於省務院開特別聯席會議；但此種聯席會議，省長不得以省務員不能負責之議案，強制其議決執行。

第六十二條 省長所發之命令及其他關於政務之文書，非經省務院長及各主管司長之副署，不生效力。

第六十三條 省務員全體或一員受省議會之不信任投票時，即須辭職。

第六十四條 法律案由省議會議員或省務院以省長之名義提出之。

第六十五條 法定之省教育會、農會、工會、商會、律師公會，及其他依法律組織之各職業團體，得提出關於各該團體範圍內之法律案，省議會必須以之付議。

前項議案開議時，提案者得派員出席省議會説明之；但不得參加表決。

第六十六條 全省公民百分之一以上連署動議，或全省縣議會及一等市議會三分之一以上連署動議，得提出法律案，呈請省長諮省議會議決。省議會對於此項議案，如擱置不議或議而否決時，省長應將該案及否決之理由付全省公民總投票表決；可決時，即成為法律。

第六十七條 省議會議決之法律案，省長鬚於送達後二十日內公佈之。

省議會議決之法律案，省長如否認時，須於送達十日內將否認之理由諮省議會複議；如有出席議員三分之二以上，仍執前議時，應即公佈之。

未諮省議會複議之法律案，到公佈期限即成為法律。

法律案於將近閉會期諮送省長者，省長如否認時，得聲明理由，諮省議會於下屆開會時複議之。

法律案諮送省長後於省長否認，而省議會被解散時，得諮新省議會複議之。

全省縣議會及一等市議會三分之一以上連署 ，或全省公民百分之一以上連署動議，皆得於公佈期內，要求將已議決之法律案，展緩兩個月公佈，兩個月內即提交全省公民總投票表決。

第六十八條 凡本法所規定，得由公民提案及須公民總投標票表決之事項，其提案及投票之方法，以省法律定之。

第六十九條 省之租税，依省法律之規定徵收之。

第七十條 省之收入支出，由省庫或代理省庫之銀行執掌之。

發款書據，須有審計院之簽印省庫方得支付。

省庫之組織，以省法律定之。

第七十一條 省會計年度，以每年七月一日為始，至次年六月三十日為止。

第七十二條 省長鬚於省議會開會後之五日內，將次年度之預算案，提交省議會議決。

省長得提出追加預算案，交省議會議決。

以省款經營之事項，非一年所能完竣，或其費用非一年所能籌備，或因契約之關係其負擔不止於一年者；得經省議會之議決，預定年限，設繼續費。

省議會對於預算案得修正之；但不得增加歲出，或增加新款項。

預算案內之款項，經省議會決議後，不得濫用。

第七十三條 省長鬚於會計年度終了後，將前年度之決算案，提交省議會決議。

第七十四條 省之財務行政狀況，及省議會議決之預算、決算案，省長鬚詳細公佈之。

第七十五條 全省人民，自滿六歲起，皆有繼續受四年教育之義務。為達前項之目的，得強制各地方自治團體，就地籌集義務教育經費，開辦應有之國民學校。

第七十六條 每年教育經費，至少須佔全省預算案歲出總額百分之三十，每年提出之教育基金，至少須佔全省預算案多出百分之二；其保管方法及用途，以省法律定之。

第七十七條 成績優良之國民學校得酌量獎勵之。

第七十八條 成績優良之職業學校，經省議會議決，得為添置設備之輔助。

第七十九條 省須設立大學一所。

第八十條 為達本法第二十一項之目的，省政府及各自治團體，須設特別基金資助貧困男女學童之適於中等以上教育者，其資助之方法，須以省法律定之。

第八十一條 學校不得駐紮軍隊，或據為軍人住宅。

第八十二條 省有產業，非經省議會議決，不得抵押，或變賣之。

省內之天熱富源，無論公有私有，不得變賣於無中華民國國籍者。

第八十三條 省政府經省議會議決，經營各種實業時，須依私人營業之組織。

第八十四條 省政府對於省內之私人營業，認為於公益上有必要時，經省議會議決，得以相當之代價，收歸省有。

第八十五條 省政府對於私有營業之勞工賠償、勞工衞生等，得依法律之規定監督之。

第八十六條 省政府對於私有營業之不正當競爭，或不公允價率，得依法律之規定製裁之。

第八十七條 全省軍務為省行政之一部。無論平時戰時，其管理統率依本法第五十五條及第五十六條之規定，屬於省長。

第八十八條 全省之健全男子，自滿二十歲至滿四十歲，依義務民兵制，平時合計須有十二個月在軍中服務。

義務民兵制兵役法及編制，以省法律定之；但得設一萬人以內之常用部隊。

中華民國對外國宣戰時，本省軍隊之一部得受國政府之指揮。

第八十九條 省內治安，省民共保之；省外軍隊，非經省議會議決及省政府允許，永遠不得駐紮或通過本省境內。

第九十條 省設高等審判廳，為一省之最高審判機關，對於本省之民事、刑事、行政及其他一切訴訟之判決，為最終之判決。

高等審判之下，設地方審判廳，初級審判廳。

第九十一條 省設高等檢查廳，為一省最高之檢察機關。

高等檢察廳之下，設地方檢察廳，初級檢察廳。

第九十二條 高等審判廳長，及高等檢察廳長，由省議會依法資格選舉之。

選舉方法，以省法律定之。

高等審判廳長，及高等檢察廳長以下之各法官，均由省務院呈請任命之。

第九十三條 法官獨立審判不受何方之干涉。

第九十四條 高等審判廳長及高等檢察廳長任期八年；在任期內，非依本法第三十九條第八款之規定，不得免職。

高等審判廳長，及高等檢察廳長以下各法官，非依法律，不得免職、降職、停職、減職或轉職。法官之懲戒處分，以省法律定之。

第九十五條 司法區域之劃分，法院之編制，及法官之俸給，以省法律定之。

第九十六條 省設審計院；審計院長，由省議會選舉。

審計院之組織，及審計院長之選舉，以省法律定之。

第九十七條 審計院長任期八年，在任期內。非依本法第三十九條第九款之規定，不得免職。

第九十八條 省經費之收入，各徵收機關須於繳納省庫時，報告審計院。

省經費之支出，須經審計院長按照預算案或臨時支出之法案核准簽印，支出與原案不符時，得拒絕之。

第九十九條 審計院，得隨時調查各機關之收支簿據。

第一百條 審計院對於全省各機關收支簿據之登記法及報告程式，有釐訂畫一之權；此項釐訂畫一辦法，由審計院長諮請省長行之。

第一百零一條 縣為省地方行政區域，併為自治團體。

第一百零二條 縣置縣長；受省長之指揮監督，執行省之地方行政及縣之自治行政，且同時監督縣以下之各自治機關。

第一百零三條 縣長由縣議會選舉六人，交由全縣公民決選二人，呈請省長擇一任命。

第一百零四條 縣長任期四年；但在任期內如有溺職或違法行為時，由省長免職，或縣長議會彈劾呈請省長免職；免職後，即依前條舉行新選舉。

第一百零五條 縣長之資格、選舉及縣行政機關之組織，以省法律定之。

第一百零六條 縣置縣議會；議員人數依縣之大小酌定之；但不得少於十六人，至多亦不得過五十人。

縣議會之議員，由全縣公民直接投票選出之。

縣議會之組織解散，及縣議員之選舉撤回，以省法律定之。

第一百零七條 在不牴觸省法令之範圍內，縣有左列各事項之自治權：

（一）縣以內之教育，及與教育相連屬之事項。

（二）縣以內之道路、水利，及其他土木、工程事項。

（三）縣以內之實業，及公共營業。

（四）縣以內之警察、衞生，及各種公益慈善事項。

（五）縣公產及營造物之處分。

（六）其他依省法令賦予縣自治處理之事項。

前列各事有涉及兩縣以上者，得協議處理之。

第一百零八條 在不牴觸省法令之範圍內，縣得制定縣税，及附於省税之附加税並他種公共收入，以充縣自治事項之經費；但須受省政府之監督。

第一百零九條 縣之收入支出，每年由縣長詳細公佈之。

第一百十條 市鄉皆為自治團體。

第一百十一條 省以內之都會、商埠人口滿二十萬以上者，為一等市；人口滿五萬以上不及二十萬者，為二等市；人口滿五千以上不及五萬人者，為三等市；不及五千人者，屬於鄉。

第一百十二條 一等市直接受省政府之監督。

第一百十三條 一等市設市長一人，由全市公民直接選出，任期二年。

第一百十四條 一等市設市議會，由全市公民直接選出之議員組織之；其選舉及組織，以省法律定之。

市議會之議員為無給職。

第一百十五條 一等市設市委員會，以市長為委員會長。凡市之行政方針，由委員會議決施行。

委員會之半數，由市議會選出。其他之半數，由市長從各職業團體中擇任之。

委員會之委員為無給職。

第一百十六條 一等市市政公所之專務職員，由市長經委員會之同意任用之。

第一百十七條 一等市之公民對於市之重要立法，有直接提案及總投票之複決權；其方法以省法律定之。

第一百十八條 自治權：

（一）市以內之教育，及與教育相連屬之事項。

（二）市以內之街道、水壩，及其他土木、工程事項。

（三）市以內之電燈，電車，煤氣，自來水，及其他關於公益之營業。

（四）市以內之警察、衞生，及各種公益慈善事項。

（五）其他依省法令賦與，或由省政府委託市執行處理之事項。

第一百十九條 一等市受省政府之監督，得制定下列各種市税：

（一）房屋税。

（二）車馬税。

（三）戲院及其他各種遊戲場税。

（四）屠宰税。

（五）酒館税。

（六）附於省税之附加税。

（七）其他税則得政府之許可者。

第一百二十條 一等市受省政府之監督，得募集市債。

第一百二十一條 二等市之組織，得適用本法自第一百十三條至第一百十七條之規定；但受縣政府監督。

第一百二十二條 二等市之自治權，得適用本法第一百十八條及第一百十九條之規定；但以不牴觸省及縣法令為範圍。

第一百二十三條 一二等市之制度，以省法律定之；但在不背本法之範圍內，一二等市得自定其制度，經省議會認可施行。

第一百二十四條 三等市及鄉之組織，以省法律定之；但得斟酌各地方情形自定其組織，經省議會認可施行。

第一百二十五條 凡市鄉之收入支出，每年須詳細公佈之。

第一百二十六條 本法公佈後，每十年須召集憲法會議一次，議決實行修正案，交由公民總投票決定之。

經省議會議員四分之三，及全省縣議會，及一等市議會團體三分之二，提出修正案，得召集憲法會議議決，交公民總投票決定之。

第一百二十七條 憲法會議之組織，因本法所發生之爭議，由高等審判廳解釋之。

第一百二十八條 省法律未公佈以前，中華民國現行法律及基於法律之命令，與本法不相牴觸者，仍得適用於本省。

第一百二十九條 國憲未成立前，應歸屬國之事權，得由本省議決執行之。

第一百三十條 户口調查未完成以前，本法第二十九條之規定，暫緩施行；省議員之名額，暫以各縣田賦為標準。凡田賦未滿一萬元者，選出一名；一萬元以上六萬元未滿者，選出二名；六萬元以上十二萬元未滿者，選出三名；十二萬元以上十八萬元未滿者，選出四名；十八萬元以上者，選出五名。

其各縣應選出省議員之名額，列表於下：

長沙四名 湘會三名 劉陽四名 醴陵三名 湘潭四名 寧鄉三名 益陽三名 湘鄉四名 攸縣三名 安化二名 茶陵三名 寶靈三名 新化二名 武崗三名 新寧二名 城步一名 衡陽五名 衡山三名 安仁二名 耒陽三名 常寧二名 鄂縣二名 零陵三名 邵陽二名 東安二名 道縣二名 寧遠二名 永明二名 江華二名 新田二名 郴縣二名 永興二名 資興二名 宜章二名 桂陽二名 桂東二名 汝城二名 臨武二名 藍山二名 嘉禾二名 岳陽三名 平江三名 臨湘二名 華榮二名 常德三名 桃源三名 漢壽二名 沅江一名 澧縣三名 石門二名 慈利二名 安鄉二名 大庸一名 南縣二名 沅陵二名 虛溪二名 辰谷二名 淑浦三名 芷江二名 黔陽二名 麻陽二名 永順二名 古丈一名 龍山一名 桑植一名 靖縣二名 綏寧二名 會同二名 通道一名 乾城一名 鳳凰一名 永綬一名 晃縣一名 保靖一名

第一百三十一條 户口調查未完竣以前，本法第四十七條之規定，暫緩施行；省長之選舉，由省議會出七人，交由前全省縣議員決選之。

第一百三十二條 户口調查未完竣以前，本法第十一章所定一等市之組織，暫緩施行；但非遇意外事變，至遲須於本法公佈後之一年內，將省內各重要都會、商埠人口，調查完竣；依本法制定一等市制度施行之。

第一百三十三條 全省户口之調查，非與意外事變，至遲須於本法公佈後二年完竣。

第一百三十四條 在國憲未成立以前，省政府得徵收國税；但徵收額數與其用途，仍須編入省預算案內，經省議會議決。

第一百三十五條 依本法所定之初級審判廳及檢察廳，至遲須於本法公佈後一年內完全成立。

第一百三十六條 本法公佈後，須即由現省政府設立法制編纂，令擬定施行本法所必須之法案，於第一次省議會開會時提出議決。

第一百三十七條 依法成立之第一屆省議會第一次會期，不限於三十六條第一項之規定。

第一百三十八條 本法公佈後，至遲須於三個月內，依本法辦理省議會，及各縣議會，選舉者議會及各縣議會；選舉完竣後，至遲須於三個月內，依本法選舉省長；省長選出後，臨時

省長應即解職；由正式省長依法組織省行政機關，本法第八十七條之規定，應即施行。

第一百三十九條 現有軍隊未收束以前，本法第八十七條之規定，暫緩施行；但至依本法所定正式政府成立之日止，須將軍費減至省預算案多出二分之一；至鄰近各省自治政府成立後之半年止，軍費須減至省預算案多出三分之一；至國憲成立後之半年止，軍費須減至省預算案多出四分之一；且須於國憲成立後，即為實施本法第八十八條之預備進行。

第一百四十條 立法、司法、行政各機關，依本法成立時，原設之機關應即廢止。

第一百四十一條 本法由全省公民總投票可決後公佈之日施行。